TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 septembre 2014
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Jean-Etienne Ducret et Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.
Recourant
X.________, à Blonay, représenté par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Service du développement territorial (SDT), à Lausanne
Objet
Améliorations foncières
Recours X.________ c/ décision du Service du développement territorial du 17 janvier 2014 refusant la demande d'aides à l'investissement (contributions à fonds perdus), construction d'un rural selon CAMAC 131834
Vu les faits suivants
A. X.________ dirige une exploitation agricole. En date du 10 février 2012, il a saisi le Service du développement territorial (ci-après: SDT) d'une demande de contributions cantonales à fonds perdus (ou subventions cantonales) en vue de la création d'une halle de stabulation libre sur la parcelle ******** de la Commune de St-Légier-La Chiésaz, alors propriété de son père.
Faisant suite à cette demande, le SDT lui a adressé, le 14 février 2012, deux formulaires à compléter, ainsi qu'une "marche à suivre pour l'agriculteur qui veut construire", et a sollicité la production de différents documents. Il a en outre indiqué que, pour pouvoir bénéficier des subsides, les travaux ne devaient pas être entrepris avant "l'autorisation de mise en chantier par la Division améliorations foncières du Service du développement territorial (art. 11, al. 2 LAF)".
Le 27 juin 2012, le SDT a procédé à la visite du bien-fonds concerné, en présence de X.________ et de son père. Selon le compte-rendu de séance établi à cette occasion, ce dernier était en voie de remettre le terrain à son fils, lequel devait alors fournir au SDT une copie de l'acte de donation à venir.
Le 13 septembre 2012, X.________ a transmis au SDT les documents requis, hormis celui relatif au transfert de propriété, qu'il disait être encore en cours.
B. Parallèlement à ces démarches, le projet en cause a fait l'objet d'une procédure d'autorisation de construire. L'enquête publique s'est déroulée du 1er juin au 1er juillet 2012 et les autorisations spéciales nécessaires ont été accordées. Le permis de construire a été délivré par la Municipalité de St-Légier-La Chiésaz le 2 novembre 2012, aux conditions fixées dans la synthèse CAMAC des 18 juillet et 22 août 2012.
C. Le 20 février 2013, le SDT a adressé à X.________ un préavis de principe favorable au subventionnement, fixant le montant des contributions à fonds perdus à quelque 242'000 francs. Ce préavis énumérait les différentes pièces à produire en vue du prononcé définitif ainsi que plusieurs points déterminants pour l'octroi des subsides, au nombre desquels figuraient, sous ch. 2 et 11, les mentions suivantes:
"2. L'Office de Crédit Agricole vous indiquera le montant des prêts sans intérêts (FIA/FIR) dont vous pourrez bénéficier. […]
11. Nous rappelons également que les travaux pouvant bénéficier d'une subvention ne pourront être entrepris qu'après l'octroi définitif de la subvention et notre autorisation."
Par courriel du 19 juin 2013, le SDT a rappelé à X.________ qu'il attendait la production de l'acte de transfert de propriété officiel et signé, nécessaire à établir l'allocation définitive. Le 21 août 2013, constatant qu'il n'avait toujours rien reçu, il a écrit au susnommé les lignes suivantes:
"Je vous rappelle que tout ouvrage commencé avant l'octroi des subventions et l'autorisation de mise en chantier est exclu du subventionnement.
Il me faut ces documents (sic) avant le 10 septembre 2013, si tel n'est pas le cas votre dossier sera automatiquement décalé en 2014 avec l'interdiction de commencer les travaux de toute façon."
Le 30 août 2013, le SDT a reçu le contrat de donation sous forme de projet, dépourvu de date et de signature.
D. A la fin de l'année 2013, le SDT a appris que X.________ avait commencé les travaux de construction.
Par décision du 17 janvier 2014, le SDT a refusé d'entrer en matière sur la demande de subventionnement de X.________, aux motifs que les documents établissant la reprise de l'exploitation par ce dernier n'avaient pas été produits et que les travaux étaient presque achevés à ce jour.
Par courrier du 29 janvier 2014, X.________ a demandé au SDT de reconsidérer sa décision. Il expliquait qu'il n'était pas rompu à ce type de procédure, dont il peinait à comprendre le fonctionnement, et qu'il avait cru de "toute bonne foi" que le droit aux subventions lui avait été reconnu dès lors qu'il avait obtenu un prêt sans intérêts du Fonds d'investissement rural (ci-après: FIR). Etaient annexés à sa missive la minute de l'acte de donation intervenu le 15 juillet 2013 ainsi que l'extrait, non daté, d'un contrat de prêt conclu avec le FIR, lui accordant un montant de 125'000 fr. à titre d'aide à l'investissement pour la construction du rural.
Le 12 février 2014, le SDT a confirmé sa prise de position du 17 janvier précédent, indiquant que le cadre légal ne lui laissait aucune marge de manœuvre pour donner suite à sa requête.
E. X.________, sous la plume de son conseil, a recouru auprès de la Cour de céans contre la décision du SDT du 17 janvier 2014, en concluant à sa réforme en ce sens que ledit service est invité à terminer l'examen de la demande d'aides. Excipant de sa bonne foi, il soutient en substance que la subvention sollicitée aurait dû lui être accordée nonobstant le commencement des travaux en été 2013.
Dans sa réponse du 21 mars 2014, le SDT conclut au rejet du recours. Il estime pour sa part qu'il ne lui est plus possible d'allouer des subsides, dès lors que les travaux ont été entrepris sans autorisation, et que le recourant a été suffisamment informé des conséquences qui en résulteraient.
Dans un mémoire complémentaire du 27 mai 2014, le recourant, toujours par l'intermédiaire de son conseil, maintient sa position et requiert différentes mesures d'instruction. Il soutient qu'il a produit le titre de propriété en temps utile et qu'il aurait reçu confirmation orale du SDT que tout était en ordre. A l'appui de son écriture, il a produit l'extrait du registre foncier relatif à son bien-fonds.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La décision rendue par le chef du SDT (sur délégation du chef du Département du territoire et de l'environnement; cf. art. 12 de la loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières [LAF; RSV 913.11]), qui refuse l’octroi de contributions à fonds perdus pour un ouvrage d’améliorations foncières, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Le recours, déposé dans le délai légal de trente jours (cf. art. 95 LPA-VD) par le destinataire de la décision qui peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (cf. art. 75 let. a LPA-VD), et qui respecte les autres conditions formelles (cf. art. 79 LPA-VD), est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. Le dossier de la cause étant suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause, les mesures d'instruction requises par le recourant, tendant à la production de nombreux documents ainsi qu'à l'audition d'un témoin, ne se justifient pas. Il n'en résulte pas de violation du droit d'être entendu de l'intéressé (cf. TF 1C_243/2013 du 27 septembre 2013 consid. 3.2.1 et les références).
3. Est litigieuse la question de savoir si l'autorité intimée était fondée à refuser au recourant l'octroi de subventions cantonales pour son projet d'amélioration foncière.
4. a) Les contributions à fonds perdus en matière d’améliorations foncières sont régies par la LAF, dont le but consiste à améliorer les conditions d'exploitation ou d'utilisation du sol, en vue de mettre celui-ci rationnellement en valeur (art. 1 al. 1 LAF). Cette loi s’applique notamment aux terrains agricoles et aux bâtiments ruraux selon les principes propres à chacun d’eux (cf. art. 2 LAF). Selon l’art. 8 LAF, l’Etat peut encourager par des subventions la réalisation des buts figurant sous l'art. 1 (al. 1). Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement la liste des travaux d'améliorations foncières qui peuvent bénéficier de subventions cantonales en vertu de la loi (al. 2). Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le règlement vaudois du 18 novembre 1988 fixant les mesures financières en faveur des améliorations foncières (RMFAF; RSV.913.11.2). Selon l’art. 1 al. 2 ch. 11 RMFAF, les construction, transformation, rénovation de bâtiments d'exploitation, collectifs ou individuels, destinés à loger le bétail consommant du fourrage grossier ainsi qu'à leurs bâtiments connexes (stockage fourrage, hangar à machines, silos, etc.) peuvent être subventionnés.
La LAF conditionne le subventionnement des mesures et ouvrages d’améliorations foncières au fait que les travaux ne soient pas entrepris avant l'autorisation de mise en chantier donnée par le département (cf. art. 11 al. 2 LAF). La LAF est plus précise, voire plus restrictive que la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), qui est une loi-cadre sur les subventions cantonales. L’art. 24 al. 3 LSubv prévoit en effet que les travaux ou acquisitions antérieurs à la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne peuvent donner droit à une subvention. En tant que lex specialis, la LAF peut toutefois prévoir des règles plus restrictives qui correspondent d’ailleurs aux exigences du droit fédéral dans le domaine des aides fédérales (cf. art. 170 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [LAgr; RS 910.1], en relation avec l’art. 31 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture [OAS; RS 913.1]; cf. également art. 26 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités [LSu; RS 616.1]).
Ainsi, en matière d’aides publiques à l’investissement, tant le droit fédéral que cantonal soumettent l'octroi de ces aides à ce que les travaux soient autorisés par l’autorité compétente avant d'être entrepris (CDAP AF.2013.0002 du 24 janvier 2014 consid. 2e; TA FO.2000.0009 du 16 janvier 2002 consid 2). Pareille exigence, qui peut paraître excessive, se justifie par le fait qu'il s'agit d'éviter que des projets difficiles à annuler après coup sans grands inconvénients, telles des constructions, soient réalisés avant que l'aide financière ne soit allouée. Cette préoccupation s'inscrit en effet tant dans l'intérêt du requérant, qui doit pouvoir avoir la certitude que son projet aura droit à la contribution de l'Etat avant de s'atteler à sa tâche, que des pouvoirs publics, qui doivent s'assurer que l'aide financière réponde bien au but prévu. L'autorisation préalable de l'autorité facilite en outre l'établissement du budget et la planification financière (cf. à cet égard FF 1987 I 369, spéc. p. 416, relative à l'art. 26 LSu et transposable à l'affaire en cause; cf. également TA FO.2000.0009 du 16 janvier 2002 consid 2a). C'est pourquoi la jurisprudence considère qu'il n'y a pas de formalisme excessif à une application stricte de la procédure de subventionnement (cf. ATF 130 V 177 consid. 5.4).
b) En l'espèce, il est constant que le recourant a commencé les travaux de construction du rural en été 2013, soit avant qu'il soit statué définitivement sur sa demande de subsides. L'intéressé fait néanmoins valoir sa bonne foi, affirmant qu'il était convaincu que sa requête avait été acceptée au regard des assurances données. Il allègue qu'en tant qu'agriculteur, il n'était pas en mesure de réaliser que le prêt dont il avait bénéficié du FIR concernait un volet différent de la subvention cantonale. Il considère en outre qu'il a respecté toutes les autres conditions nécessaires au subventionnement, en particulier qu'il a produit l'acte de transfert de propriété en temps utile, de sorte que l'autorité intimée aurait dû revenir sur sa décision.
Dès réception de la demande de subventionnement, en février 2012, l'autorité intimée a informé le recourant de la procédure à suivre en lui adressant un document, établi par l'Etat de Vaud à l'intention des agriculteurs, décrivant les différentes étapes et démarches administratives à entreprendre pour l'obtention des aides publiques à l'investissement. Elle l'a également averti que pour pouvoir prétendre aux subsides, il lui incombait d'obtenir l'autorisation de mise en chantier du SDT avant de commencer les travaux. L'attention du recourant a été attirée une nouvelle fois sur ce point au moyen du préavis qui lui a été envoyé le 20 février 2013 par ledit service. Elle l'a été une troisième fois en août 2013, lorsque ce dernier lui a expressément signifié par courriel une interdiction explicite de débuter les travaux. Partant, à supposer que le recourant ait encore eu, à ce stade, quelque interrogation, il aurait dû, au plus tard à la lecture de ce courriel, interpeller le SDT pour s'enquérir de la question des travaux qu'il venait de commencer ou s'apprêtait à engager. A défaut, il est malvenu de faire valoir sa bonne foi, de surcroît "alimentée par toutes les assurances données par écrit". Il convient au contraire de retenir que l'intéressé a été suffisamment informé des conséquences qui résulteraient de la violation de son devoir de requérir l’autorisation du SDT avant d’engager les travaux litigieux. Il s'ensuit que les exigences légales requises par l'art. 11 al. 2 LAF ne sont pas remplies. Aussi n'est-il pas déterminant d'examiner si l'acte de donation a ou non été produit en bonne et due forme dans les délais prescrits.
Quant à l'argument du recourant selon lequel l'autorité intimée ne devrait pas être aussi intransigeante lorsque les travaux n'ont commencé qu'une fois que les autorités avaient assuré que le dossier était matériellement impeccable et qu'il serait accepté, il est inopérant. Comme la Cour de céans a déjà eu l'occasion de relever dans un arrêt récent (AF.2013.0002 du 24 janvier 2014 consid. 2g), la LAF ne laisse pas à l’autorité compétente d’alternative en cas de violation de l’art. 11 al. 2 LAF. Il résulte en effet du texte clair de cette disposition que le requérant qui commence les travaux sans autorisation ne peut pas bénéficier des subsides octroyés sur la base de cette loi.
5. Au vu de ce qui précède, la décision attaquée, qui ne procède ni d’une violation du droit ni d’un abus du pouvoir d’appréciation, ne prête pas le flanc à la critique.
6. En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice. Il n’y a pas lieu d’octroyer des dépens (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 17 janvier 2014 par le Service du développement territorial est confirmée.
III. Les frais de justice, arrêtés à 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du recourant X.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 2014
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.