CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 juin 2000
sur le recours interjeté par Roger et Olivier MEILLARD, à 1543 Grandcour
contre
la décision rendue le 12 mai 1999 par la Commission de classification du Syndicat AF de Grandcour-Forel (estimation des terres et nouvel état)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; M. Olivier Renaud et M. André Vallon , assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Constitué le 20 avril 1990, le Syndicat d'améliorations foncières (SAF) de Grandcour-Forel a pour but le remaniement parcellaire, la construction d'un réseau de chemins et des ouvrages nécessaires, l'assainissement et l'évacuation des eaux de surface. Son périmètre comprend une surface totale de 816 ha autour du village de Grandcour, dont 790 ha sur territoire vaudois et 26 ha en terre fribourgeoise. L'ancien état (ci-après: AE) compte 902 parcelles dont 155 domaines publics, le nouvel état (ci-après: NE) 462 parcelles dont 153 domaines publics.
Le périmètre et les taxes-types ont été mis à l'enquête publique en mars 1992, l'avant-projet des travaux collectifs en septembre 1996; toutes les observations formulées dans le cadre de ces deux procédures ont été officiellement liquidées respectivement en juillet 1992 et janvier 1998.
B. Roger Meillard et son fils Olivier Meillard sont tous deux agriculteurs à Grandcour; propriétaires individuels à l'ancien état de respectivement sept et cinq parcelles dans le périmètre des améliorations foncières, ils forment une entité unique d'exploitation. Par acte commun du 13 mars 1999, ils s'opposèrent au nouvel état et à l'estimation de leurs terres tels que mis à l'enquête du 15 février au 15 mars 1999.
La Commission de classification écarta leur réclamation par décision du 12 mai 1999, elle-même entreprise devant le Tribunal administratif par lettre du 31 mai suivant. Par courrier du 14 juillet 1999, la Commission de classification adressa au Tribunal de céans les pièces relatives au dossier des deux recourants ainsi que sa réponse au recours.
C. Le Tribunal administratif a tenu audience le 12 mai 2000 à 8 heures en la salle des commissions de la maison de commune à Grandcour, ce qui lui permit d'entendre dans leurs explications, d'une part les recourants Roger et Olivier Meillard, d'autre part la Commission de classification représentée par son président Jean Fattebert, son secrétaire Rémy Jaquier, lui-même assisté du géomètre Jacques Pasche. Le Tribunal a ensuite procédé à une inspection locale, tout d'abord au lieu de la parcelle NE 1'532 attribuée à Robert Meillard à proximité de sa ferme, puis au lieu des parcelles NE 1'659 et NE 1'660 respectivement attribuées à Olivier et à Roger Meillard.
A cette occasion, la cause a été suspendue afin de permettre à la Commission de classification de rechercher un accord en vue d'un échange de terres entre d'une part les recourants et d'autre part François Mayor, attributaire de la parcelle NE 1'533. Le refus de ce dernier d'entrer en matière fut communiqué au juge instructeur par courrier de la Commission du 16 mai 2000.
E. Les arguments des parties tels qu'ils ressortent de leurs écritures et des propos tenus en audience seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. A défaut de base légale spéciale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art. 36 LJPA), le tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen limité à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. A ce dernier titre, une autorité administrative ne peut en effet, en usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisser guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ni statuer en violation des principes généraux du droit administratif tels ceux de l'égalité de traitement, de la bonne foi, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire.
2. Roger et Olivier Meillard contestent tout d'abord la taxation des parcelles no 602, 326, 846 et 849 de l'ancien état, tenue pour insuffisante. Ils invoquent ainsi implicitement la violation de l'art. 57 LAF aux termes duquel "La commission de classification procède à l'estimation de tous les terrains compris dans le périmètre, en tenant compte notamment de leur rendement, de leur situation et de la nature du sol. Elle détermine un nombre limité de taxes-types destinés à être portés à la connaissance des propriétaires avant l'estimation des terrains proprement dite."
a) A l'audience, le propos des recourants s'est essentiellement focalisé sur la parcelle AE 602, propriété d'Olivier Meillard, bordée au sud-est par une forêt, et taxée globalement à fr. 5 /m2 compte tenu, selon la Commission, de la nette différence de nature du terrain au droit de la lisière du bois. Sans contester le bien-fondé de la taxation de la partie de la parcelle en bordure de forêt, les recourants estiment par contre qu'il n'aurait pas été tenu compte du fait que le reste de la partie sud du champ recèle une terre forte à l'instar des meilleures parchets de la Commune et réclament en conséquence cinquante centimes de plus au m2. La Commission a quant à elle déclaré avoir procédé à un nouvel examen de la nature des sols avant de confirmer que la limite entre la taxe de fr. 5.40 /m2 et de fr. 5 /m2 se situe bien au droit de la lisière du bois comme représenté sur le plan soumis à l'enquête publique.
Il n'est donc pas contesté que le sol de la parcelle litigieuse soit constitué de terres de natures et donc de valeurs différentes. Partant, compte tenu des limites de son pouvoir de cognition, le Tribunal de céans ne peut que constater que l'estimation globale retenue par la Commission, qui procède d'une moyenne dont les recourants ne contestent pas le principe, repose sur le critère objectif de la nature du sol tel que prévu à l'art. 57 LAF et se fonde sur un examen concret et répété de la nature du terrain litigieux alors qu'aucun élément objectif ne permet de tenir la taxation entreprise pour manifestement fausse. Echappant donc au grief de l'arbitraire, l'estimation de la parcelle AE 602 doit être en conséquence confirmée.
b) Tel est également le cas de l'estimation des parcelles AE 326, 846 et 849 à l'encontre de laquelle les recourants n'ont fait valoir aucun moyen concret tendant à infirmer les conclusions de l'autorité intimée, qui fit au contraire remarquer que les parcelles voisines, taxées selon le même barème, n'avaient quant à elles suscité aucune réclamation de leurs attributaires.
3. Les recourants soutiennent ensuite qu'Olivier Meillard aurait dû recevoir des terres à côté de la parcelle NE 1'532 - attribuée à Roger Meillard en bordure du village, à proximité des bâtiments de l'exploitation familiale - dès lors qu'il était propriétaire à l'ancien état de parcelles plus proches du village que ne l'est la seule parcelle 1'659 qui lui est attribuée au nouvel état.
A l'audience, les recourants ont précisé qu'en réalité, les parcelles NE 1'532 et NE 1'659 leur convenaient, mais qu'ils souhaitaient réduire la surface de cette dernière au profit de la première, plus proche du village, en raison de la difficulté de conduire le bétail en pâture à la parcelle NE 1'659 par la route cantonale. Ils font enfin valoir une inégalité de traitement par rapport à François Mayor, attributaire de la parcelle NE 1'533 qu'ils convoitent. Pour la Commission, M. Jaquier observa que les recourants ne pouvaient, compte tenu de la différence de valeur entre les deux parcelles qui leur ont été attribuées, recevoir davantage de terre à proximité du village sans perdre trop ailleurs.
b) Implicitement, les recourants se prévalent du principe dit de la péréquation - ou compensation réelle tel que codifié à l'art. 55 LAF de la manière suivante:
"Les règles suivantes sont applicables pour la répartition des terres :
a) Chaque propriétaire doit recevoir, autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et de même valeur. Si un propriétaire ne reçoit pas l'équivalent du terrain cédé, la différence en plus ou en moins est compensée pas une soulte en argent.
b) Les terres doivent être regroupées d'une manière intensive.
c) Les nouveaux biens-fonds doivent, autant que possible, être de forme régulière et avoir accès à un chemin au moins.
d) Si, exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une compensation en terrain ou à celui-ci une indemnité équitable en argent.
(...)"
Dans le cadre de ce principe, le propriétaire concerné a normalement droit à l'attribution de terres de même nature et de même valeur (ATF 95 I 366, consid. 4; ATF 95 I 522, consid. 4), ainsi que de même surface (ATF 96 I 39, spécialement p. 42, JT 1971 I 311; voir toutefois dans un sens plus nuancé, ATF 100 Ia 223, JT 1976 I 16; Etude DFJP/OFAT, ad art. 20 LAT, n° 8 lit. d, page 254, selon laquelle aucune garantie ne peut être donnée au propriétaire quant à l'équivalence de la surface), le tout sous réserve d'une déduction pour les installations communes (ATF 95 I 372 précité, spécialement p. 372 in fine) et pour autant que ces principes puissent être concrétisés compte tenu des impératifs techniques de l'entreprise d'améliorations foncières (ATF 96 I 39 précité et, spécialement, cons. 2, p. 41).
La procédure de remaniement est destinée, de par son but, à améliorer la situation de tous les propriétaires. Il est certes inévitable que le remaniement entraîne aussi pour eux quelques inconvénients, mais dans l'ensemble, la situation doit être améliorée. Enfin, le principe constitutionnel de l'égalité de traitement oblige l'autorité à veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, des bénéfices et des risques de l'opération (ATF 95 I 522, déjà cité, cons. 4, p. 524; RDAF 1987, p. 181).
En règle générale, la Commission centrale des améliorations foncières (ci-après: CCAF), dans sa jurisprudence relative à l'art. 55 al. 1 lit. a LAF, a admis une diminution de surface lorsque celle-ci n'excédait pas 5% de la prétention en surface après déduction des emprises. Elle a indiqué que les normes admissibles permettaient, sauf circonstances exceptionnelles, une diminution de l'ordre de 5 à 8 % après déduction des emprises nécessaires aux ouvrages collectifs (RDAF 1980, p. 430 et les références citées). Un autre arrêt a précisé à cet égard qu'une diminution supérieure à 5% n'est tolérable que si la perte en chiffres absolus n'excède pas quelques dizaines de mètres carrés (prononcé CCAF du 25 mai 1989, dans la cause P. c/ Syndicat AF de Syens-Vucherens, confirmé par un prononcé P. c/ Syndicat AF de Provence, du 23 mai 1990). Dans un arrêt 85/0028 du 7 février 1996, dans la cause P. c/ Syndicat AR 19 , le Tribunal administratif s'est toutefois demandé si cette solution, relativement rigide, ne devait pas être assouplie notamment au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut.
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que Roger et Olivier Meillard forment une entité d'exploitation présentant déjà, comme le retiennent la décision entreprise mais aussi les intéressés eux-mêmes à l'appui de leur recours, un fort déséquilibre de surface et de valeur entre l'ancien et le nouvel état. Or, force est d'admettre que le seul souhait émis par les recourants de se voir attribuer davantage de terre à proximité directe de la parcelle NE 1'532 attribuée à Roger Meillard et donc dans du terrain aux taxes plus élevées, aurait paradoxalement pour effet d'accroître encore davantage le déséquilibre critiqué par les intéressés. Les études entreprises par la Commission dans le cadre de la recherche d'un compromis avec François Mayor et déposées céans par acte du 16 mai 2000 sous forme de deux variantes le démontrent fort bien, illustrant le mécanisme des vases communiquants dont procéderait immanquablement toute variation des parcelles au nouvel état en raison de la valeur très élevée du sol que les recourants appellent de leurs voeux.
Roger et Olivier Meillard se disent en outre satisfaits des parcelles qui leur sont attribuées au nouvel état, donc de leur emplacement, ce qui relativise passablement l'inconvénient invoqué du transit du bétail par la route cantonale.
Par ailleurs le Tribunal ne peut que constater, sans que cela soit du reste contesté par les intéressés, que l'attribution litigieuse satisfait à l'impératif d'un regroupement parcellaire intensif prévu à l'art. 55 lit. b LAF ainsi qu'aux conditions de forme et d'accès posées à la lettre c de cette disposition.
Enfin, l'on ne saurait ignorer qu'interprété a contrario, l'art. 55 al. 1er lit. a LAF rend compte d'une évidence, savoir que, dans l'accomplissement de sa tâche, la Commission de classification ne peut contenter absolument tous les propriétaires, respectivement satisfaire au souhait qui est celui de chacun de voir toutes leurs terres regroupées à proximité de leurs ruraux ou en bordure du village. Pour se conformer aux buts que lui dicte la législation en vigueur, l'autorité administrative doit donc, compte tenu de toutes les particularités d'un secteur concerné et des exploitations en cause, procéder à une pesée de tous les intérêts en présence, ce qui doit se traduire, dans la problématique propre au cas d'espèce qu'est celle de la situation des biens-fonds, par le souci d'apprécier les avantages et les inconvénients qu'induit l'éloignement d'une parcelle pour son attributaire et pour les autres propriétaires concernés afin d'attribuer équitablement à chacun des parcelles qui satisfassent aux exigences d'une exploitation agricole la plus rationnelle possible. Or tel semble être effectivement le cas non seulement pour Roger et Olivier Meillard, mais aussi pour François Mayor, également propriétaire de bâtiments à proximité directe de la parcelle convoitée par les recourants. Partant, c'est bien sur la base d'un critère objectif que la Commission de classification a usé de son pouvoir d'appréciation en procédant à la pesée des intérêts en cause. C'est donc à tort que les recourants lui reprochent d'avoir contrevenu au principe de l'égalité de traitement dès lors qu'elle s'est précisément efforcée de traiter de la même manière les propriétaires concernés en rendant une décision propre à tendre "autant que possible" vers le but non absolu d'intérêt public posé par le législateur qui est de satisfaire à l'exigence d'une exploitation agricole aussi rationnelle que possible pour tous les propriétaires concernés.
4. Les considérants qui précèdent conduisent donc le Tribunal de céans à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Il se justifie en conséquence de mettre à charge des recourants qui succombent la totalité de l'émolument de justice (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 12 mai 1999 par la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières de Grandcour-Forel écartant la réclamation de Roger et Olivier Meillard du 13 mars 1999 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Roger et Olivier Meillard, solidairement entre eux.
Lausanne, le 23 juin 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint