CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 septembre 1997
sur le recours interjeté par Wilfred RAPIN, dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Henny, place St-François 11, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue le 17 avril 1997 par la commission de classification du Syndicat AF de Corcelles-près-Payerne (nouvel état).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. André Vallon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières de Corcelles-près-Payerne a été constitué le 30 juillet 1985. Il a pour but le remaniement parcellaire. Son périmètre a été mis à l'enquête en juillet 1986. Il comprend pour l'essentiel 917 ha de terres agricoles, soit sur les hauts de Corcelles, c'est-à-dire en dessus de la route cantonale 601b qui a été construite pour permettre l'évitement du village, soit dans la plaine. Sont toutefois exclues les zones correspondant au village et aux alentours de la Tuilerie Morandi. Au sud-ouest, le périmètre comprend une petite partie du territoire de la commune de Payerne.
Le recourant a repris de son père depuis 1993 un domaine de 16 ha dont 11 ha en propriété. Outre diverses cultures, il pratique l'engraissement de jeune bétail (veaux de 1 à 13 mois). Il dispose à cet effet, pour les bêtes les plus jeunes, d'une étable de 15 places dans le bâtiment qu'il habite en bordure nord-est du village (parcelle 1515, hors périmètre). Pour le reste de ce bétail, il dispose de 30 places dans l'étable aménagée dans le bâtiment situé à proximité sur la parcelle 2768 au lieu-dit "Sur le Mont", en bordure du village mais à l'intérieur du périmètre agricole du syndicat. Ce bâtiment, qui comporte une partie servant de hangar, a fait l'objet de transformations mises à l'enquête en 1984, qui avaient précisément pour but l'aménagement d'une stabulation et la création d'une fosse à purin. Il est flanqué de quatre silos, dont deux construits récemment (mise à l'enquête en 1986). Le recourant possède encore au même endroit "Sur le Mont" la parcelle 2763 construite d'un hangar à tabac, également cultivée pour le solde.
B. Lors de l'enquête sur le périmètre qui a eu lieu en 1986, le père et le frère (ce dernier est décédé depuis lors) du recourant, qui exploitaient le domaine à l'époque, sont intervenus pour demander l'inclusion dans le périmètre de toutes les parcelles comprises aux lieux-dits "Sur le Mont" et "Laviotet". Leurs conclusions ont été admises par prononcé de la Commission centrale des améliorations foncières du 10 août 1987. Le secteur en question affecte sensiblement la forme d'un rectangle. Sur ses côtés nord-ouest et sud-ouest, il est bordé par une route qui suit le limite du périmètre et le sépare des terrains colloqués en zone du village dans le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 17 juin 1983. Au sud-est, ce rectangle est limité par la route cantonale 601 au-delà de laquelle s'étend l'une des zones de villas du plan des zones communal. Le secteur considéré lui-même est en zone agricole, tout comme les parcelles adjacentes au nord-est.
Le plan directeur communal de Corcelles-près-Payerne a été approuvé par le Conseil d'Etat le 7 août 1996. Il a fait l'objet d'un rapport de synthèse qui a révélé notamment un surdimensionnement évident des zones à bâtir, ce qui a conduit à la conclusion que les zones intermédiaires ne seront pas affectées à la construction avant longtemps et qu'il ne serait pas préjudiciable au développement communal de déclasser certains secteurs périphériques ou de diminuer la densité à l'intérieur du village. Le plan 4-52 du rapport de synthèse propose une "redéfinition du périmètre urbanisable" dont il ressort en bref que diverses zones constructibles passeraient en zone intermédiaire, qu'une partie de la zone intermédiaire se verrait reconnaître une vocation agricole, que les zones constructibles nouvelles seraient très limitées, une nouvelle zone étant toutefois prévue pour accueillir des constructions agricoles. Aux lieux-dits "Sur le Mont" et "Laviotet", aucune modification n'est envisagée quant au statut agricole du secteur concerné.
C. Dans l'ancien état, le secteur décrit plus haut est divisé en parcelles allongées dont l'extrémité jouxte du côté sud-ouest la route qui marque la limite entre le périmètre agricole et le village. Du nord-ouest au sud-est, il s'agit des parcelles suivantes:
La parcelle 2763 (une partie du bâtiment qui s'y trouve porte le no 2764) appartient au recourant. Elle porte un hangar à tabac. Le recourant en cultive le solde.
La parcelle 2765 est également cultivée par le recourant. Il résulte de l'instruction que sa propriétaire, Nelly Pernet, a accepté qu'elle soit attribuée au recourant dans le nouvel état.
La parcelle 2766 appartient à l'hoirie Raymond Rapin. D'après les renseignements recueillis à l'audience, les autres parcelles appartenant à cette hoirie ont été attribuées aux différents héritiers à l'exception de la parcelle 2766 et du bâtiment d'exploitation situé à proximité également, à l'intérieur du village. Cette parcelle est louée à la commune, qui la sous-loue à un exploitant au bénéfice d'un arrangement aux termes duquel elle doit rester en nature de pré et être utilisable comme parking lors des manifestations publiques qui se déroulent à l'auberge communale située, elle aussi, sur une des parcelles contiguës de l'autre côté de la route qui marque la limite entre le périmètre agricole et le village. L'inspection locale a d'ailleurs permis de constater que sur la parcelle de l'auberge communale, du côté attenant au secteur "Sur le Mont", un abri de protection civile couvert d'un parking est en cours d'achèvement.
La parcelle 2767 appartient à Emile Oulevey, qui ne l'exploite plus lui-même mais dont le centre d'exploitation se trouve, lui aussi, à proximité à l'intérieur du village. Sur cette parcelle se trouve également un hangar à tabac, loué à un tiers.
La parcelle 2768 appartient au recourant Wilfred Rapin. Il s'agit de celle qui porte l'étable déjà décrite. Le recourant cultive le reste de sa surface.
La parcelle 2769, de même que la parcelle suivante 2770, sont exploitées par leurs propriétaires Philippe Jaquemet et Emile Detrey.
Enfin, la parcelle qui occupe le triangle situé le long de la route cantonale 601 appartient à la commune. Elle porte d'anciens baraquements de chantier et le solde est occupé par des jardins familiaux.
C. Dans le nouvel état mis à l'enquête du 25 novembre au 24 décembre 1996, la commission de classification avait prévu d'attribuer les parcelles du secteur considéré dans une configuration analogue et au même propriétaire, sous réserve du fait que le recourant Wilfred Rapin recevait la parcelle NE 3280 portant son hangar à tabac, augmentée dans une mesure correspondant à l'ancienne parcelle de Nelly Pernet. En outre, la parcelle NE 3284 revenant à Emile Detrey présentait également un accroissement de surface par rapport à l'ancien état, dû au fait que le propriétaire Jaquemet n'obtenait pas de terrain dans le secteur.
D. Le recourant est intervenu à l'enquête en rappelant qu'au moment de l'élaboration du nouvel état, il avait formulé le voeu de recevoir la totalité des parcelles 2763 à 2769 de l'ancien état.
Il contestait également la présence provisoire d'un chemin, celle d'une ligne téléphonique et la présence de fossés sur la parcelle 3383 qui lui était attribuée dans les hauts du syndicat. La valeur d'un arbre était également contestée.
Le recourant a été entendu par la commission de classification le 28 janvier 1997. Les griefs relatifs à la ligne téléphonique ainsi qu'à l'évaluation de l'arbre ont été liquidés.
E. Par décision du 17 avril 1997, la commission de classification a modifié la parcelle NE 3283 portant l'étable du recourant. Il résulte de l'instruction qu'Emile Detrey a accepté la solution consistant à élargir cette parcelle de 8,25 m de manière à dégager le bâtiment et les silos. L'augmentation de surface (1'552 m² estimés 10'838 fr.) a été compensée par diminution de la parcelle NE 3257 dont le recourant était également l'attributaire dans la partie inférieure du périmètre.
La commission de classification a maintenu le solde du nouvel état mis à l'enquête, notamment la parcelle NE 3383.
Par acte du 7 mai 1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à son annulation et au renvoi du dossier à la commission de classification, notamment pour qu'elle attribue au recourant les parcelles 3280 à 3284. Ses moyens seront repris plus loin.
Le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de 1'500 fr.
Le Tribunal administratif a interpellé les autres propriétaires concernés, à savoir l'hoirie Rapin, Emile Oulevey et Emile Detrey, qui se sont déterminés en concluant au rejet du recours. Interpellée, la commission de classification a déposé une réponse motivant la décision attaquée, qui n'était pas motivée.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 3 septembre 1997 en présence du recourant, accompagné de son père et de son épouse et assisté de son conseil. Ont également été entendus les représentants de la commission de classification et du comité de direction, parmi lesquels un représentant de la Municipalité de Corcelles-près-Payerne, ainsi que les représentants de l'hoirie Rapin, Emile Oulevey accompagné de deux de ses proches, et Emile Detrey.
Le tribunal a procédé à une inspection locale.
Comme annoncé à l'audience, le plan directeur communal a été versé au dossier et communiqué au conseil du recourant, qui s'est déterminé par lettre du 8 septembre 1997. Compte tenu des exigences en matière de maintien des pâturages et prairies naturelles qui paraissaient résulter du rapport de la commission de classification du 18 décembre 1992 sur l'avant projet des travaux collectifs, la commission de classification a été interpellée en audience sur les modes de culture admis sur la parcelle NE 3383 et elle a confirmé par écrit le 4 septembre 1997 qu'il n'existait aucune restriction au sujet de l'utilisation agricole de cette parcelle. Le recourant a retiré le recours pour ce qui concerne cette parcelle.
Le Tribunal administratif a ensuite délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. Propriétaire de parcelles soumises à remaniement dans le périmètre du syndicat, le recourant est à l'évidence, pour contester la nouvelle attribution des parcelles, au bénéfice de l'intérêt digne de protection à l'existence duquel l'art. 37 LJPA subordonne désormais la qualité pour recourir.
Conformément à l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), mais faute de disposition légale qui l'y habiliterait, il ne peut pas contester l'opportunité de la décision attaquée (art. 36 lit. c LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant 4a).
2. L'art. 55 al. 1 LAF définit de la manière suivante les règles applicables à la répartition des terres:
a) Chaque propriétaire doit recevoir, autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et de même valeur. Si un propriétaire ne reçoit pas l'équivalent du terrain cédé, la différence en plus ou en moins est compensée pas une soulte en argent.
b) Les terres doivent être regroupées d'une manière intensive.
c) Les nouveaux biens-fonds doivent, autant que possible, être de forme régulière et avoir accès à un chemin au moins.
d) Si, exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une compensation en terrain ou à celui-ci une indemnité équitable en argent.
La procédure de remaniement est destinée, de par son but, à améliorer la situation de tous les propriétaires. Il est certes inévitable que le remaniement entraîne aussi pour eux quelques inconvénients, mais dans l'ensemble, la situation doit être améliorée. Enfin, le principe constitutionnel de l'égalité de traitement oblige l'autorité à veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, des bénéfices et des risques de l'opération (ATF 95 I 522, déjà cité, cons. 4, p. 524; RDAF 1987, p. 181; ATF 119 Ia 21, consid. 1b).
Le recourant soutient principalement que l'exigence d'un regroupement intensif selon l'art. 55 al. 1 lit b LAF n'est pas réalisée parce qu'il subsiste quatre propriétaires dans le secteur considéré, qui compte environ 4 ha. Il soutient en outre qu'aucun des autres propriétaires du secteur n'a de motif à faire valoir pour maintenir sa propriété sur les parcelles.
L'examen du compte de l'ancien état ainsi que celui du tableau comparatif montre, comme le souligne la commission de classification dans sa réponse du 26 juin 1997, que le nombre de parcelles du recourant passe de 36 à 5, ce qui correspond à un degré de groupement identique à la moyenne du syndicat. On note d'ailleurs que la plus petite des parcelles du nouvel état du recourant est presque exclusivement de nature forestière, si bien que la propriété agricole du recourant ne comporte en fait que quatre parcelles. Cela n'est assurément pas constitutif d'une violation de l'art. 55 al. 1 lit. b LAF.
3. Pour le surplus, la question de savoir si la commission de classification devait attribuer le secteur "Sur le Mont-Laviotet" à un seul et unique propriétaire ou si elle pouvait maintenir la division de ce secteur en plusieurs parcelles relève en grande partie de l'opportunité, soit d'un aspect que le tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 36 lit a et c LJPA), n'a pas à examiner. L'instruction a montré que les autres propriétaires concernés à l'ancien état, ou du moins ceux qui ont manifesté la volonté de conserver une parcelle dans ce secteur, pouvaient pour la plupart invoquer un motif justifiant leur prétention en raison du fait que leurs bâtiments d'exploitation sont situés dans le village à proximité immédiate du secteur litigieux. Le recourant est d'ailleurs lui-même dans la même situation. Sans doute est-il celui des propriétaires concernés dont l'activité agricole personnelle est la plus intense mais cela ne lui confère pas de droit préférentiel à l'attribution de la totalité du secteur convoité. A ceci s'ajoute que les deux parcelles du recourant ont subi une augmentation de surface dans le nouvel état, en raison de la renonciation d'une des propriétaires et de la concession faite lors de la liquidation de l'enquête par l'un des autres. Force est ainsi de constater que si l'on devait voir une disproportion dans les attributions faites dans le secteur, elle serait plutôt à l'avantage du recourant.
Le recourant a encore invoqué en audience la nécessité de disposer des surfaces requises pour satisfaire aux nouvelles exigences en matière de détention du bétail et remplir les conditions de subventionnement qui y sont liées. Toutefois, outre que l'installation actuelle du recourant n'est pas adaptée à ce type de détention (les bêtes y sont maintenues attachées), le tribunal, dont l'un des membre est agriculteur, considère que cet argument n'est pas déterminant dès lors que la surface attribuée au recourant autour de son étable est amplement suffisante pour satisfaire aux exigences (il s'agit de laisser aux animaux un espace pour s'ébattre) qu'il invoque.
On ajoutera que la présence d'un hangar à tabac sur la parcelle 2767 constitue un obstacle supplémentaire à un éventuel changement de propriétaire. On rappellera à cet égard que la jurisprudence du Tribunal fédéral considère que les immeubles bâtis sont exclus du remaniement parcellaire (ATF 97 I 492, consid. 2a). Cette jurisprudence se fonde a contrario sur l'art. 89 LAF, applicable aux remaniements de terrains à bâtir, qui prévoit que lorsque la réalisation du but du syndicat l'exige, la commission de classification peut décider que certains bâtiments sont soumis aux opérations de remaniement, soit en vue de leur échange, soit en vue de leur démolition. Cette possibilité n'est pas prévue dans les remaniements de terrains agricoles. En outre, il est douteux qu'un hangar à tabac soit susceptible de tomber sous le coup de l'art. 59 LAF, qui mentionne les constructions ou installations légères parmi les éléments qui sont considérés comme des valeurs passagères et qui font l'objet d'une estimation spéciale et d'une compensation en argent. D'après les renseignements recueillis en audience, la commission de classification a considéré qu'elle ne pouvait pas imposer (sauf accord des intéressés) le transfert de ce genre de construction d'un propriétaire à un autre. En l'espèce, le hangar en question, d'un volume de 1'386 m³, est assuré pour 85'000 francs (indice 1994) ainsi que cela résulte de la police d'assurance produite au dossier, qui précise que le bâtiment est taxé en valeur actuelle. On ne voit pas qu'on puisse considérer qu'il s'agit là d'une construction légère comparable à celles qui font habituellement l'objet de transferts, comme les capites de vigne par exemple.
La commission de classification a exposé en audience qu'afin de donner satisfaction au recourant, elle avait cherché à obtenir que des propriétaires actuels du secteur considéré acceptent une attribution ailleurs dans le périmètre, mais qu'elle n'entendait pas imposer un tel déplacement. Il est vraisemblable qu'elle a considéré que les terrains litigieux, situés en bordure de la zone constructible, présentaient un attrait qui ne permettait pas de déloger les propriétaires de l'ancien état sans leur accord. Il est vrai toutefois que les terrains considérés sont actuellement en zone agricole et que d'après le plan directeur communal récemment approuvé, leur statut ne paraît pas appelé à un prochain changement. Néanmoins, compte tenu du fait que la constitution du nouvel état exerce des effets à long terme, le Tribunal juge qu'on ne saurait imputer à la commission de classification un abus de son pouvoir d'appréciation dans la volonté qu'elle a manifestée de ne pas favoriser un propriétaire en lui attribuant des terrains contigus à la zone constructible et fortement convoités de ce fait. Sa décision consistant à laisser une parcelle aux divers propriétaires de bâtiments situés à proximité échappe à la critique.
2. Vu ce qui précède, la décision attaquée doit être maintenue et le recours rejeté aux frais du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est maintenue.
III. Un émolument de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas accordé de dépens.
mp/Lausanne, le 11 septembre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint