CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 avril 1997
sur le recours formé par Jeanne Meylan, domiciliée route de St-Cergue 95, à 1260 Nyon, représentée par l'avocat Jacques-H. Meylan, case postale 176, 1000 Lausanne 3 Cour,
et
sur le recours formé par la Municipalité de Nyon,
contre
la décision du 6 septembre 1996 du Chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, déclarant vouloir appliquer la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public (LVPol) à des travaux de stabilisation des berges de l'Asse, notamment au droit de la parcelle 1557 propriété de Jeanne Meylan.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Edmond de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Jeanne Meylan est propriétaire de la parcelle 1557 du cadastre de la Commune de Nyon, sise route de St-Cergue. Dite parcelle jouxte le cours d'eau de l'Asse, qui amorce à cet endroit une courbe concave, qui se prolonge en bordure de la parcelle 1556, propriété d'Ulysse Dupuis.
B. A fin 1993, un glissement de terrain s'est amorcé sur les parcelles Dupuis et Meylan, dans la pente surplombant le cours de l'Asse. Selon le rapport d'expertise Geolab SA, Jeanne Meylan aurait alerté la municipalité à ce sujet au début janvier 1994.
C. Geolab SA a en conséquence été mandatée pour examiner la situation et proposer des mesures de stabilisation des berges de l'Asse à cet emplacement. Son rapport, établi au mois d'août 1994, à propos des causes du glissement, conclut qu'il ne fait pas de doute que celui-ci, qui a pris naissance sur la rive concave d'une boucle en épingle à cheveux de l'Asse, a été provoqué par le pouvoir érosif de cette rivière qui attaque de front le pied du talus; toujours selon ce document, il est très peu probable que la surcharge représentée par la terrasse et le mur de soutènement situé devant la maison Meylan ait provoqué cette instabilité, car le glissement s'étend aussi sur une grande zone où aucune surcharge n'a été placée au sommet du talus.
La Municipalité de Nyon a cependant mis en doute ces conclusions, en faisant valoir notamment que le remblaiement du terrain autour du bâtiment de Jeanne Meylan aurait lourdement pesé sur l'ensemble du talus, initiant ainsi le processus de glissement. Par ailleurs, elle reproche à la recourante de ne pas l'avoir informée assez tôt du début de ce mouvement de terrain.
Quoi qu'il en soit, les propositions de Geolab SA, tendant à une stabilisation des rives de l'Asse par la réalisation d'enrochements au pied du talus, ont été mises à exécution.
D. Il ressort du dossier, sans qu'on en connaisse le détail, que les frais relatifs à ces travaux se sont élevés à un total de 240'395 fr.; l'Etat de Vaud a versé sur ce montant une subvention de 30%, soit 72'118 fr. 50, comme il s'y était engagé dans une décision (non versée au dossier) du 7 février 1995 (v. à ce sujet lettre du département à la municipalité, du 22 décembre 1995). La Municipalité de Nyon, après avoir admis que la moitié des frais résiduels lui incombaient, a cherché à obtenir des propriétaires privés concernés le solde de ceux-ci; elle a donc adressé à Jeanne Meylan une facture de 34'437 fr. 25, correspondant au 14% du coût total des travaux, ce par un envoi du 24 janvier 1996. Jeanne Meylan a d'emblée contesté cette obligation par lettre du 7 février suivant; la recourante a maintenu d'ailleurs sa position au cours de l'échange de correspondance qui s'est déroulé par la suite, intervenant désormais par l'intermédiaire de l'avocat Jacques-H. Meylan.
Constatant qu'elle ne parvenait pas à ses fins, la municipalité s'est adressée au Département des travaux publics, en invoquant l'art. 49 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (ci-après: LVPol); selon cette disposition en effet, à défaut de répartition amiable, la part incombant aux propriétaires privés est arrêtée par une commission de classification ad hoc, constituée conformément aux art. 34 ss de la loi. La municipalité a donc requis la constitution de cette commission. Par lettre du 9 juillet 1996, l'avocat Meylan s'est adressé à son tour au département, pour contester l'applicabilité de l'art. 49 LVPol et de toute disposition de cette loi, susceptible de fonder une responsabilité de sa cliente.
E. Par décision datée du 6 septembre 1996, mais confiée à la poste le 10 seulement, adressée à Jeanne Meylan, le chef du département a considéré que la LVPol était bien applicable au cas d'espèce; dite décision retient cependant qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat de procéder à la nomination d'une commission de classification, cette tâche relevant plutôt de la Commune de Nyon, dans l'hypothèse, réalisée en l'espèce, de travaux d'entretien d'un cours d'eau non corrigé. Le 5 septembre 1996, le Service des eaux et de la protection de l'environnement avait écrit dans le même sens à la Municipalité de Nyon; la lettre en question conclut d'ailleurs que, en lieu et place de la nomination d'une commission de classification, il était fortement recommandé de régler le problème à l'amiable ou de désigner un seul expert, avec l'accord de la partie adverse, chargée de trancher le litige. Le 12 septembre 1996, la Municipalité de Nyon a aussitôt contesté le point de vue du département, en l'invitant à réapprécier la situation et à transmettre le dossier au Conseil d'Etat pour qu'il nomme une commission de classification; cet écrit demandait, à défaut, qu'une décision susceptible de recours soit rendue sur ce point.
F. Par acte du 1er octobre 1996, soit en temps utile, Jeanne Meylan a recouru contre la décision du 6 septembre précédent; elle conclut avec dépens à l'annulation de celle-ci, le tribunal étant en outre invité à dire qu'il n'y a pas lieu, en l'espèce, à la désignation d'une commission de classification, par quelque autorité que ce soit, cantonale ou communale; elle fait en effet valoir une fois encore que la LVPol n'est pas applicable en l'espèce, ce qui rend superflu à l'évidence la désignation d'une commission de classification. A réception d'une copie du recours de Jeanne Meylan, la Municipalité de Nyon a adressé à son tour, par lettre du 21 octobre 1996 au département, un recours contre la même décision; elle confirme sa position, tendant à la désignation d'une commission de classification par le Conseil d'Etat.
Jeanne Meylan a encore déposé une réplique, le 6 décembre 1996; la municipalité s'est déterminée le 14 novembre précédent. Quant au département, il a adressé sa réponse au recours à l'autorité de céans le 11 novembre 1996; il conclut à l'application de la LVPol et relève au surplus que la nomination d'une commission de classification entraînerait des frais démesurés.
Considérant en droit:
1. Peu après la lettre que lui a adressée le département le 5 septembre, qui ne contenait aucune indication des voie et délai de recours, la municipalité a protesté, par un courrier du 12 septembre, contre la solution retenue, en demandant qu'une décision susceptible de recours soit rendue au cas où le département maintiendrait sa position. Elle n'a cependant pas reçu de réponse avant l'accusé de réception du recours de Jeanne Meylan contre la décision du 6 septembre; elle a alors recouru à son tour le 21 octobre. Compte tenu de l'absence d'indication des voies de droit dans la lettre du 5 septembre, ce pourvoi est assurément recevable également.
2. On notera tout d'abord que les parties sont d'accord pour soumettre au tribunal la question préjudicielle de l'applicabilité de la LVPol aux travaux de stabilisation des berges de l'Asse entrepris en 1994; selon la recourante, la réponse devrait ici être négative.
Cependant, dans la mesure où le tribunal conclurait à l'applicabilité de la LVPol, il devrait alors vérifier en outre si la décision du département, laissant à la Commune de Nyon le soin de désigner une commission de classification, est conforme à cette loi, ce que tant la recourante que la municipalité contestent.
3. a) La LVPol règle la police des eaux dépendant du domaine public; elle prescrit notamment les mesures nécessaires pour donner ou conserver aux eaux publiques un cours normal, pour parer aux dangers d'éboulement, d'érosion, d'exhaussement, d'inondation et pour remédier aux effets de ces accidents (art. 1er al. 1 et 2). L'art. 2 de la loi distingue les cours d'eau corrigés, à savoir ceux qui ont fait l'objet d'une correction fluviale, respectivement les autres, qui sont des cours d'eau non corrigés; cette distinction a des effets, en particulier sur la charge des frais d'entretien, qui sont supportés entièrement par l'Etat s'agissant des cours d'eau corrigés, respectivement pour les cours d'eau non corrigés par les communes intéressées et les propriétaires des immeubles qui sont exposés à des dommages, sous réserve d'une éventuelle subvention cantonale (art. 48 et 49 de la loi).
On ajoutera encore que les art. 17 ss LVPol réglementent les corrections fluviales. Il s'agit-là de travaux d'envergure, comportant la correction d'un cours d'eau ou à tout le moins d'une fraction de cours d'eau. L'entreprise de correction, une fois constituée par arrêté du Conseil d'Etat (art. 19), au bénéfice de la personne morale, est dotée d'organes, dont le fonctionnement est calqué dans une certaine mesure sur ceux des syndicats d'améliorations foncières (commission exécutive, art. 24 ss LVPol, commission de classification, art. 33 ss LVPol); c'est en particulier à la commission de classification qu'il incombe de répartir les frais des travaux de correction qui peuvent être mis à la charge des propriétaires intéressés (art. 36 ss LVPol).
On notera encore que l'art. 21 LVPol (compris dans le chapitre 2 de la loi, consacré aux corrections fluviales), permet au département de faire exécuter les travaux jugés urgents et indispensables pour la protection d'une route, d'un pont, d'une place publique, d'habitations ou de propriétés menacées par les eaux; dans ce cas, les art. 30 et 32, relatifs au financement des travaux sont applicables par analogie (l'art. 32 renvoie aux dispositions des art. 33 ss, qui permettent de réclamer les contributions aux propriétaires intéressés, ce par le biais de décisions de la commission de classification). Dans un arrêt du 4 avril 1990, concernant l'entreprise de correction fluviale La Chenaula-La Chandelar, le Conseil d'Etat a retenu, par exemple, que les travaux urgents, comme les autres, pouvaient donner lieu à de telles contributions (réf. R9 936/89).
Enfin, dans son chapitre 3, consacré à l'entretien, la loi précise la répartition des frais d'entretien, en relation avec les cours d'eau non corrigés. En premier lieu, le département peut subsidier, à raison de 20%, ces frais d'entretien, la contribution pouvant être portée à 40% en présence de circonstances exceptionnelles (al. 1er). Selon l'al. 2, le solde de la dépense est à la charge des communes, celles-ci pouvant en réclamer la moitié aux propriétaires des immeubles qui sont exposés à des dommages; à défaut de répartition amiable, la part incombant aux propriétaires est fixée par une commission de classification ad hoc, constituée conformément aux dispositions des art. 34 ss LVPol.
b) La recourante soutient que les mesures de stabilisation des berges de l'Asse entreprises en 1994 ne peuvent pas être qualifiées de travaux d'entretien, celles-ci dépassant à l'évidence ce qu'il faut entendre par entretien courant. Le département, pour sa part, opère une classification entre différentes catégories de travaux, retenant que seule celle regroupant les travaux les plus importants correspond à la notion de correction fluviale. Cette interprétation ne paraît pas insoutenable, de telles entreprises, par leur ampleur, devant apparaître comme comparables à des entreprises d'améliorations foncières; au surplus, il n'est pas déraisonnable de qualifier d'entretien les autres travaux, de moindre ampleur que les entreprises de correction fluviale; au demeurant, même si cela ne correspond pas au sens commun, il est admissible d'interpréter la notion d'entretien comme s'étendant à des travaux de rétablissement de rives, endommagées à la suite d'un accident, notamment d'un glissement.
Au surplus et surtout, le département fait valoir, non sans raison, que les travaux réalisés, qu'ils soient qualifiés de correction fluviale ou de travaux d'entretien, peuvent conduire à la perception de contributions auprès des propriétaires intéressés. Dans le cas d'espèce, les mesures de rétablissement réalisées, dans l'hypothèse où elles ne pourraient pas être qualifiées de travaux d'entretien, entreraient assurément dans la notion de travaux urgents, définie à l'art. 21 LVPol. Autrement dit, à supposer que l'on doive retenir l'existence d'une lacune dans la LVPol, plus exactement dans les normes permettant une mise à contribution des propriétaires privés pour leur financement (les corrections fluviales et les travaux d'entretien ne couvrant pas l'ensemble des travaux visés à l'art. 1er al. 2 de la loi), force serait de constater que les mesures ici en cause ne serait pas concernée par cette brèche et que la perception de participations auprès des propriétaires concernés pour les frais qui en ont découlé serait parfaitement admissible.
4. La loi exige, dans tous les cas de figure envisageables ici (art. 49 ou 21 LVPol) la désignation d'une commission de classification par le Conseil d'Etat.
Cela étant, la décision attaquée, laissant le soin à la Commune de Nyon de procéder à la désignation de cette commission, n'est en rien conforme aux dispositions légales et ne peut qu'être annulée. On peut sans doute comprendre les soucis pratiques du département, mais ceux-ci ne peuvent être levés que par une modification légale. Au demeurant la décision querellée aurait pour conséquence de déplacer sur la Commune de Nyon les inconvénients mis en évidence par l'autorité intimée.
5. Le présent arrêt ne préjuge en rien les questions de fond. Il n'examine pas non plus, à plus forte raison, si l'Etat ou la Commune de Nyon pourraient obtenir, par une autre voie, la réparation d'un éventuel dommage causé par Jeanne Meylan (le département paraissait, en demandant que le juge instructeur ordonne une expertise, vouloir aller dans ce sens; ou encore les prétentions éventuelles de Jeanne Meylan en réparation d'un dommage qu'elle aurait subi); il n'est pas exclu qu'un tel litige puisse être soumis cas échéant au juge civil, mais il ne saurait l'être par le tribunal de céans, de sorte que l'expertise requise est assurément superflue.
6. Les conclusions principales de Jeanne Meylan doivent être rejetées, celles de la Commune de Nyon devant en revanche être accueillies. Jeanne Meylan obtient néanmoins gain de cause sur un moyen subsidiaire - qui coïncide avec celui de sa corecourante -, savoir l'absence de base légale à la désignation par la commune d'une commission de classification.
Cela étant, l'émolument d'arrêt mis à la charge de la recourante sera réduit; elle n'a au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours de Jeanne Meylan est admis partiellement, le pourvoi de la Municipalité de Nyon étant en revanche accueilli.
II. La décision du département, du 6 septembre 1996, est annulée, la cause lui étant renvoyée, pour qu'il suive à la procédure de désignation, par le Conseil d'Etat, d'une commission de classification.
III. L'émolument d'arrêt, par 500 fr. (cinq cents francs), est mis à la charge de Jeanne Meylan.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 7 avril 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint