CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 décembre 1997
sur les recours interjetés par Daniel RIGERT, par Félix MAURER et par Nicolas et François GATTOLLIAT, tous à Oleyres,
contre
les décisions des 2 ou 14 février 1996 qui leur ont été notifiées par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Oleyres concernant le nouvel état, la modification de l'avant-projet des travaux collectifs ainsi que celle des servitudes concernant également les parcelles appartenant à
Suzanne Mermoud, à Oleyres, dont le conseil est l'avocat Edmond de Braun, case postale 41, 1000 Lausanne 24, ainsi que
François Simon-Vermot, à Oleyres.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Pierre Richard, assesseurs. Greffière: Mlle Kathrin Gruber.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières d'Oleyres a été constitué en 1986. Il a pour but le remaniement parcellaire ainsi que la construction de chemins et des ouvrages nécessaires d'assainissement et d'amélioration du sol.
Le périmètre du syndicat, d'une surface totale de 281 ha, comprend notamment la totalité des terrains constituant le village d'Oleyres.
Les recourants et les propriétaires concernés par la présente procédure sont propriétaires de parcelles construites situées entre le centre du village, où se trouve le collège d'Oleyres, et la bifurcation de la route Avenches-Oleyres-Misery. Ces parcelles se trouvent en bordure d'un périmètre entouré de routes, colloqué pour partie en zone constructible et pour partie en zone intermédiaire selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 19 octobre 1983. La disposition de ces parcelles résulte, de manière simplifiée et approximative, du croquis reproduit ci-dessous, qui correspond au nouvel état dont il sera question plus loin, étant précisé que par rapport à l'ancien état, les parcelles intéressées n'ont pas subi de modifications susceptibles d'influencer le présent litige.
Les constructions situées sur les parcelles des propriétaires concernés par la présente procédure sont essentiellement des maisons d'habitation, certaines avec des dépendances. On trouve toutefois un hangar sur la parcelle Mermoud. Quant à la parcelle 642 du propriétaire Simon-Vermot, elle comporte à l'ouest du chemin une habitation avec dépendance, ainsi qu'une piscine, tandis que la partie de la parcelle située à l'est comporte un garage dans lequel sont installées des armoires frigorifiques, ainsi qu'une autre construction (non cadastrée et non figurée sur les plans); ces constructions sont utilisées par le propriétaire dans le cadre de son activité de boucher (préparation de marchandises pour les grands magasins).
La route reliant le centre du village à la bifurcation Avenches-Oleyres-Misery étant située sensiblement en contrebas des parcelles concernées, celles-ci sont desservies par diverses servitudes dont les principales s'exercent sur le tracé figuré sur le croquis ci-dessus. La servitude 48087 est un droit de passage public à pied et à char en faveur de la commune d'Oleyres. La servitude 48105 est un droit de passage à char constituée au bénéfice des parcelles qu'elle traverse depuis l'extrémité du tracé de la servitude 48087 jusqu'à la bifurcation de la route Avenches-Oleyres-Misery.
L'inspection locale a permis de constater que le tracé des deux servitudes décrites ci-dessus est revêtu, à l'exception du tronçon qui en forme l'extrémité nord, entre la parcelle 641 du recourant Maurer et la bifurcation déjà citée. A cet endroit, le tracé de la servitude est creusé d'ornières qui, d'après les explications recueillies en audience, ont été créées par les machines de chantier lors de la construction sur la parcelle 641.
B. Lors de la récolte des voeux (au sens de l'art. 32 RAF), la propriétaire Suzanne Mermoud est intervenue en demandant le regroupement de son attribution ainsi que la suppression de la servitude 48105 sur sa parcelle pour le motif que cette servitude, impraticable, n'avait en réalité jamais été utilisée. Elle demandait également la suppression de la servitude 48088.
C. L'avant-projet des travaux collectifs et privés qui a été mis à l'enquête en 1993 prévoyait la création d'un chemin herbé no 51 desservant la zone intermédiaire à partir de la route qui l'entoure au nord et à l'est. D'après la copie du plan d'enquête figurant au dossier, la partie de ce chemin situé dans l'axe est-ouest s'interrompait à son extrémité ouest à l'intérieur de la zone intermédiaire et ne se prolongeait pas jusqu'au chemin faisant l'objet de la servitude 48105.
Les propriétaires Gattolliat et Maurer, de même qu'un autre propriétaire concerné, ont déposé une réclamation demandant notamment l'abandon du chemin no 51. Ils en contestait l'utilité en raison de l'inconstructibilité de la zone à desservir.
Par décision du 7 mai 1993 protocolée sur la feuille d'enquête, la commission de classification a décidé de supprimer l'extrémité nord du chemin no 51, qui reliait ce dernier à la route à cet endroit. A la suite de cette décision, les propriétaires, également par annotation sur la feuille d'enquête, ont déclaré retirer leur réclamation.
La réclamation des propriétaires Gattolliat et Maurer portait également sur l'extrémité nord de la servitude 48105, qui paraissait devoir être supprimée d'après les plans d'enquête. Sur ce point, la commission de classification a précisé, toujours sur la feuille d'enquête, que le sort de ce tronçon de servitude ne faisait pas l'objet de l'enquête mais serait traité lors de l'enquête sur le nouvel état.
C'est le lieu de préciser que d'après les explications recueillies à l'audience, le chemin no 51 est un chemin "herbé", ce qui signifie qu'il n'y aura pas de travaux effectués par le syndicat sur son tracé. Seul le terrain correspondant à son tracé à travers champs sera transféré au domaine public.
D. Du 4 au 29 septembre 1995, la commission de classification a mis à l'enquête divers objets parmi lesquels la modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, ainsi que les estimations et le nouvel état, y compris les servitudes notamment.
Dans le nouvel état mis à l'enquête, le tracé du chemin no 51, tel qu'il résulte de la liquidation de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs, est constitué en domaine public. Il est toutefois complété par un tronçon supplémentaire, également constitué en domaine public, qui prolonge le chemin 51 prévu en direction de l'ouest jusqu'au chemin érigé sur le tracé de la servitude 48105. Il s'agit du tronçon de domaine public contesté désigné sur le croquis reproduit plus haut. Le rapport de la commission de classification figurant à l'enquête précise que pour améliorer les dessertes dans le secteur "Derrière le village", il est indispensable de prélever, pour créer un nouveau tronçon de chemin, une valeur d'environ 13 200 fr. sur les parcelles concernées situées dans la zone à bâtir; il ajoute que la valeur totale des parcelles soumises à l'emprise étant environ de 410 000 fr., le taux de l'emprise est de 3,2%.
Dans les documents d'enquête, la servitude 48105 est supprimée pour ce qui concerne le tronçon traversant la parcelle du propriétaire Mermoud, dont la parcelle 639 n'apparaît plus dans le nouvel état comme fonds servant mais seulement comme bénéficiaire du droit grevant les parcelles 641, 642, 644 et 645.
Le rapport de la commission de classification mis à l'enquête rappelle ceci:
"L'estimation des terres permet d'attribuer une valeur à chacune des parcelles du périmètre. Il s'agit d'une valeur d'échange ne correspondant pas à la valeur vénale des terrains."
Ce rapport précise que les valeurs maximales sont de 6 fr./m² en zone agricole, 18 fr. /m² en zone intermédiaire et 50 fr./m² en zone à bâtir. Ces deux dernières valeurs correspondent à l'estimation, en fonction de leur zonage respectif, des terrains litigieux en l'espèce.
D. L'enquête a suscité une réclamation de chacun des recourants Rigert, Maurer et Gattolliat. S'agissant de ce qui demeure litigieux devant le Tribunal administratif, ces propriétaires s'opposaient à l'emprise ainsi qu'à la route prévue en zone intermédiaire, particulièrement au tronçon prévu entre les parcelles Rigert et Gattolliat.
Par décision du 2 février 1996 notifiée à Daniel Rigert, puis par décisions du 14 février 1996 notifiées à Félix Maurer et aux époux Gattolliat, la commission de classification a décidé de ne pas modifier la situation mise à l'enquête. Elle expose que la servitude existante est étroite et sinueuse mais que la zone est destinée à l'habitation, à l'activité agricole et à l'artisanat non préjudiciable à l'habitation, et que le passage de véhicules lourds, même petits, est problématique ainsi qu'en témoigne l'état des clôtures bordant le chemin.
E. Par acte du 9 février 1996, Daniel Rigert a déposé un recours dans lequel il conteste la prolongation du chemin 51 le long de sa parcelle. Il suggère que le chemin existant soit prolongé de manière à le raccorder au carrefour Avenches-Oleyres-Misery, afin d'assurer un meilleur accès à la boucherie Simon-Vermot. Il conteste également l'importance de l'emprise.
Félix Maurer a déposé un recours du 20 février 1996 dans lequel il demande le maintien de la servitude desservant sa parcelle, la suppression du tronçon de route supplémentaire non prévu lors de l'avant-projet des travaux collectifs, et la diminution du prélèvement d'emprise.
Par acte du 22 février, étayé d'un mémoire du 3 mars 1996, les époux Gattolliat ont également recouru en s'opposant au tronçon de route supplémentaire et à l'emprise qui en découle, de même qu'à la suppression de la servitude déjà évoquée.
F. Ayant reçu le dossier de la commission de classification, le juge instructeur a décidé de joindre les causes et d'attirer à la procédure les propriétaires concernés Suzanne Mermoud et François Simon-Vermot. La commission de classification n'ayant pas déposé de réponse, elle a été invitée à déposer un mémoire unique, ce qu'elle a fait en date du 20 mai 1996. Félix Maurer et Suzanne Mermoud ont déposé des déterminations des 7 et 10 juin 1996.
Le Tribunal administratif a tenu le 1er juillet 1996 une audience à laquelle il a invité la commune d'Oleyres à se faire représenter. Il a procédé à l'audition des propriétaires concernés, assistés pour certains de leur conseil, ainsi que du représentant de la municipalité et du géomètre du syndicat, secrétaire de la commission de classification. Le tableau comparatif des propriétaires Simon-Vermot et Mermoud ont été versés au dossier. Le tribunal a procédé à une inspection locale. Il a constaté que le chemin d'accès actuel, spécialement sur le tronçon de la servitude RF 48'087 dans le virage, était étroit et bordé de chaque côté par un treillis délimitant le jardin des parcelles adjacentes. Les dégâts causés à ces clôtures évoqués dans la décision attaquée proviennent apparemment du passage des camions livrant de la marchandise à l'entreprise de boucherie du propriétaire Simon-Vermot.
Les parties se sont enquises de l'aboutissement de la procédure. Par lettre des 18 juin et 5 septembre 1997, le recourant Maurer a demandé le rétablissement provisoire du passage sur la servitude 48'105 en alléguant que la propriétaire Mermoud l'avait condamné en y cimentant des bornes. Il a joint une lettre du juge de paix du cercle d'Avenches dans laquelle ce magistrat déclare ne pas pouvoir intervenir parce que la cause a déjà été portée devant le tribunal administratif. Les autres parties ont été interpellées. La propriétaire Suzanne Miauton a communiqué au tribunal copie d'une lettre du 13 novembre 1997 qu'elle a adressée au recourant Maurer pour lui expliquer qu'elle avait posé ces bornes pour empêcher un passage non autorisé sur sa parcelle. Par lettre de son conseil du 12 novembre 1997, Suzanne Mermoud s'est opposée aux mesures provisionnelles requises en faisant valoir en substance que le juge civil était seul compétent et que le voyer s'opposait à l'aménagement du passage privé en question.
Une enquête a été ouverte par le syndicat sur la modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés et sur le projet d'exécution de ces travaux (FAO du 24.10.97). Renseignement pris par téléphone auprès du géomètre du syndicat, cette enquête ne touche pas les parcelles litigieuses devant le tribunal administratif. D'après ces renseignements, la commune a mis l'enquête dans l'intervalle l'aménagement du carrefour des routes Avenches-Oleyres-Missy et cette enquête a suscité des oppositions dont certaines sont liées à la question, litigieuse devant le tribunal, du maintien de la servitude pour véhicules qui débouche sur ce carrefour. Ces informations ont été communiquées aux parties qui ont été informées que sauf autre réquisition, le tribunal renoncerait à se renseigner plus avant sur l'état de cette procédure-là.
Le tribunal s'est réuni à nouveau pour prendre connaissance de ces dernières écritures et il a décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. Tous les recourants contestent la création d'un tronçon de chemin, affecté au domaine public et entraînant le prélèvement d'une emprise sur leur parcelle, qui prolonge le chemin herbé no 51 qui avait été prévu lors de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs. Le tronçon contesté, qui relierait l'extrémité du chemin projeté au tracé du chemin construit sur les servitudes 48087 et 48105, constitue une modification de l'avant-projet des travaux collectifs tel qu'il résulte de la liquidation de l'enquête sur cet objet en 1993. Les recourants contestent également la suppression de l'extrémité nord de la servitude 48'105, qui relie le chemin existant au carrefour - destiné à être réaménagé - en traversant la parcelle 639 dont la propriétaire conclut de son côté à la libération effective de son fonds.
Le litige porte ainsi sur la modification de l'avant-projet des travaux collectifs, sur la création d'un tronçon de domaine public et le bien-fondé d'une emprise ainsi que sur l'adaptation des servitudes. Les règles déterminantes à cet égard seront préalablement rappelées ci-dessous au considérant 2.
2. Les art. 52, 60, 62 al. 1 et 63 LAF prévoient ce qui suit:
Art. 52
1Le remaniement parcellaire consiste en une répartition rationnelle, entre les mêmes propriétaires, de toutes les terres comprises dans un périmètre formant un tout économique ou géographique, en vue d'une meilleure utilisation du sol, conformément aux règles de la présente loi.
2Il peut comporter l'exécution des travaux nécessaires tels que chemins, ouvrages d'assainissement et conduites.
3Le remaniement parcellaire doit tenir compte des projets de travaux publics prévus dans le périmètre, qui peuvent être réalisés simultanément, les règles des articles 94 et suivants étant applicables, par analogie, pour l'acquisition du terrain d'emprise nécessaire à ces travaux.
Art. 60
1La commission de classification fixe le réseau des chemins et des collecteurs principaux de drainage, ainsi que l'emplacement d'autres ouvrages, de manière que le nouvel état de propriété soit rationnellement exploitable.
2Elle opère graphiquement sur un plan la distinction entre les ouvrages collectifs qui seront transférés dans les biens du domaine public de la commune territoriale et les ouvrages privés exécuter.
(...)
5Le terrain nécessaire à l'emprise des ouvrages collectifs est en règle générale cédé gratuitement par les propriétaires. La quote-part est fixée par la commission de classification pour chaque parcelle. Les syndicats dont le but n'est pas le remaniement parcellaire peuvent aussi acquérir les terrains et les droits nécessaires à l'exécution des ouvrages. Les conditions d'acquisition sont mises à l'enquête en même temps que le projet d'exécution des travaux.
Art. 62
La commission de classification supprime, maintient, modifie ou crée les servitudes de passage en fonction du nouvel état de propriété. Elle peut également adapter au nouvel état de propriété, sous réserve d'indemnités éventuelles, d'autres droits réels restreints ou des droits personnels annotés, dans la mesure où leur maintien est incompatible avec le but poursuivi par le syndicat. Pour chaque droit maintenu, modifié ou créé, elle doit indiquer quels sont les biens-fonds dominants et servants dans le nouvel état de propriété. Elle supprime, en outre, les droits réels restreints ou les droits personnels annotés qui perdent toute utilité dans le nouvel état de propriété.
Art. 63
Sont soumis à l'enquête publique, en principe dans l'ordre suivant:
a) le périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres;
b) les taxes-types visées l'article 57;
c) l'avant-projet des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles;
d) l'estimation des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux biens-fonds et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes;
e) le projet d'exécution des travaux collectifs et privés;
f) la répartition des frais d'exécution;
g) le plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés;
h) la répartition des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien.
Ces diverses disposition régissent la portée des enquêtes publiques (lettre a ci-dessous), la question des emprises (lettre b ci-dessous) et l'adaptation des servitudes (lettre c ci-dessous).
a) L'art. 63 LAF organise les opérations de remaniement parcellaire en plusieurs phases successives qui donnent chacune lieu à une enquête publique, sur lesquelles il n'est plus possible de revenir après qu'elles ont été liquidées (RDAF 1982 p. 314; RDAF 1987 p. 379, arrêts AF 92/415 du 18 juin 1993; AF 93/007 du 30 octobre 1995; AF 97/008 du 1er octobre 1997, notamment; ATF 94 I 602). Comme le rappelle ce dernier arrêt du Tribunal fédéral, les propriétaires concernés ne peuvent pas, lors de l'enquête sur le projet d'exécution des travaux collectifs, remettre en cause le principe et le tracé d'un chemin, tel qu'il résulte de l'avant-projet. Seules sont dès lors admises les critiques portant sur les modalités d'exécution de l'ouvrage. Le tribunal administratif a toutefois rappelé dans un récent arrêt (AF 97/011 du 7 novembre 1997) que la jurisprudence admet de manière très large la faculté pour la commission de classification de modifier l'avant-projet des travaux collectifs entré en force lors d'enquêtes ultérieures, notamment à l'occasion du projet d'exécution; dans ce cas, les propriétaires intéressés sont bien entendu admis à critiquer ces modifications (v. à ce propos arrêt du Tribunal fédéral du 9 juin 1981 S. A. c/Syndicat AR 18b Belmont). En particulier, il a été admis que la commission de classification puisse renoncer à certains éléments de l'avant-projet des travaux collectifs (v. par exemple Commission centrale des améliorations foncières - ci-après: CCAF - M. N. c/Syndicat AF de Granges-Marnand, prononcé du 4 février 1980, et J. D. c/Syndicat AR 27c, du 9 novembre 1981). La CCAF s'est montrée en revanche beaucoup plus réservée s'agissant de l'éventuel réexamen du nouvel état parcellaire, déjà inscrit au registre foncier (v. par exemple prononcé W. B. c/Syndicat AF de Goumoens-la-Ville, du 16 août 1973, no 36/73); cette solution est justifiée, le principe de la sécurité du droit devant dans une telle hypothèse prévaloir (sur cet aspect, v. Pierre Moor, Droit administratif II 222 ss; il cite à titre d'exemple le cas de l'ATF 99 Ia 453, qui concerne une révocation, jugée irrégulière, d'un diplôme scolaire). On retiendra néanmoins de cet exposé que la jurisprudence ne fait nullement obstacle à un réexamen par la commission de classification de l'avant-projet des travaux collectifs; autrement dit, si, ensuite de l'apparition d'éléments nouveaux, un ouvrage n'apparaît plus nécessaire, la commission de classification devra procéder à un nouvel examen de sa justification, voire l'abandonner.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété d'opérer des déductions de terrain ("l'emprise" au sens de l'art. 63 al. 5 LAF) pour des installations servant à l'ensemble des terrains remaniés. Il ne s'agit pas là d'une expropriation, mais d'une forme de contribution de plus-value en nature (ATF 100 Ib 223, consid. 3c). D'après l'art. 29 RAF, la prétention du propriétaire dans le nouvel état, qui s'exprime à la valeur d'échange, correspond alors à la valeur foncière de son ancien état, diminuée de la valeur d'emprise ainsi fixée. Lorsqu'en revanche, les travaux pour lesquels il est nécessaire de prélever une emprise ne servent pas en premier lieu les intérêts des propriétaires qui font partie du remaniement, l'indemnité à verser doit être calculée à la valeur vénale (ATF 100 Ib précité). C'est précisément, comme le rappelait déjà la Commission centrale des améliorations foncières (prononcé de la CCAF 88/25 dans la cause S.I. X. c/ syndicat AR 19 Lutry du 12 janvier 1990), le système instauré par le droit vaudois. Ainsi, tel est en particulier le cas, lorsque le remaniement est ordonné en corrélation avec de grands travaux tels qu'une autoroute, si le Conseil d'Etat décide d'acquérir les terrains nécessaires à l'emprise de ces travaux en faisant prélever un certain pour cent de la surface et de la valeur des parcelles comprises dans le périmètre (art. 97 al. 3 LAF, qui se réfère à la loi sur l'expropriations). Il en va de même lorsque, en matière de remaniement de terrains à bâtir, le syndicat recourt à l'expropriation pour permettre à l'Etat ou à la commune d'obtenir les terrains réservés à des fins d'intérêt public selon un plan d'affectation prévu par la LATC (art. 88 al. 2 et 3 LAF). Tel est encore le cas lorsque le syndicat a besoin de terrain pour ses ouvrages collectifs mais que faute de procéder à un remaniement parcellaire, il ne peut pas se procurer l'emprise nécessaire en en prélevant une quote-part sur les parcelles intéressées: il peut néanmoins acquérir le terrain nécessaire en vertu de l'art. 60 al. 5 in fine LAF, dont l'exposé des motifs précisait que la commission de classification doit fixer les conditions d'acquisition de ces terrains en appliquant des règles analogues à celles de la loi sur l'expropriation (BGC printemps 1987, p. 646).
En bref, la loi sur les améliorations foncières ne permet au syndicat de prélever sans indemnité que les terrains strictement nécessaires aux ouvrages collectifs utiles aux parcelles du périmètre. Il peut en outre indemniser à la valeur d'échange les soultes résultant de l'échange des terres (mais l'importance proportionnelle de ces soultes est strictement limitée par la pratique et la jurisprudence), de même que les soultes complémentaires dues au changement de limites consécutives à l'exécution des travaux (art. 9, 39 et 54 RAF). En revanche, le terrain nécessaire à des ouvrages ou aménagements d'intérêt général ne peut être prélevé que moyennant le paiement d'un indemnité pleine et entière correspondant à la valeur vénale au sens de la loi sur l'expropriation. Tel est par exemple le cas de la compensation écologique au sens de l'art. 18b al. 2 LPN, telle qu'elle peut être mise en oeuvre par l'art. 61 LAF (arrêt AF 95/036 du 4 février 1997).
c) Aux termes de l'art. 62 al. 1 LAF, la commission de classification supprime, maintient, modifie ou crée les servitudes de passage en fonction du nouvel état de propriété. Elle peut également adapter au nouvel état de propriété, sous réserve d'indemnités éventuelles, d'autres droits réels restreints ou des droits personnels annotés, dans la mesure où leur maintien est incompatible avec le but poursuivi par le syndicat. Pour chaque droit maintenu, modifié ou créé, elle doit indiquer quels sont les biens-fonds dominants et servants dans le nouvel état de propriété. Elle supprime, en outre, les droits réels restreints ou les droits personnels annotés qui perdent toute utilité dans le nouvel état de propriété.
Dans sa jurisprudence constante, la Commission centrale en matière d'améliorations foncières (CCAF) a toujours jugé que le remaniement parcellaire doit conduire à une épuration stricte des servitudes et autres droits réels restreints et qu'il y avait en principe lieu de se montrer restrictif quant à la création de nouvelles servitudes (prononcés CCAF A. von Ur. c/SAR 18 b Belmont, du 16.12.1980; A. Co. c/SAR 19 Lutry, du 7.12.1979; M. Pi. c/SAF La Vuargnaz-Les Diablerets, du 21.11.1968). La création de servitudes nouvelles n'est ainsi admise que si elles sont nécessaires à l'exploitation rationnelle des nouveaux biens-fonds (voir s'agissant de servitudes de limitation de bâtir, prononcés CCAF C. Bu., A. Zo. et hoirs Tr. c/SAF Luins-vignoble, du 10.4.1968; Gilliard c/ SAF Bussigny du 3 juillet 1970). Le Tribunal administratif s'en est référé à son tour à cette jurisprudence dans des arrêts AF 91/010 du 14 février 1992 et AF 94/027 du 20 décembre 1995.
Quant à la suppression de servitudes prévue par l'art. 62 LAF, elle doit être rapprochée de l'art. 736 al. 1 CC. Dans une jurisprudence déjà ancienne, la Commission centrale avait jugé que les servitudes de passage devaient être autant que possible supprimées à l'occasion des remaniements parcellaires, ceci pour le motif qu'elles sont une source fréquente de conflits entre propriétaires et que le remaniement parcellaire est une occasion unique de régler ce genre de problème (prononcés Layaz, du 30.8.1967; Poget du 13.9.1967). Il en va ainsi en particulier lorsque le remaniement permet de remplacer des servitudes privées par des chemins qui passent au domaine public (art. 41 al. 2 LAF). La Commission centrale a admis qu'on pouvait chercher à titre subsidiaire des critères d'interprétation de l'art. 62 LAF à l'art. 736 al. 2 CC concernant la radiation des servitudes (prononcés Despland, du 27.12.1968, Monnet, du 23.12.1971). La Commission centrale interprétait également les autres règles contenues à l'art. 62 LAF en fonction des principes généraux du code civil et notamment des art. 736, 739 et 742 CC (prononcés Bonzon, du 30.10.1973; E.Z., du 25.1.1980, RDAF 1980, p. 429). La jurisprudence récente confirme qu'en matière de suppression de servitudes, l'art. 62 LAF doit être rapproché de l'art. 736 al. 1 CC selon lequel "le propriétaire grevé peut exiger la radiation d'une servitude qui a perdu toute utilité pour le fonds dominant". La similitude des termes permet d'appliquer l'art. 736 al. 1 CC par analogie en matière d'améliorations foncières: les conditions dans lesquelles l'organe d'un syndicat peut supprimer une servitude doivent donc être les mêmes que celles qui permettraient à un propriétaire grevé d'en obtenir la radiation du juge civil (prononcé Berger, du 14.1.1983; prononcé Piccard c/Syndicat AF Châtelard-Lutry du 27 décembre 1988). Il faut donc, pour qu'une servitude puisse être supprimée, qu'elle ait perdu toute utilité pour le fonds dominant si bien que la persistance d'un intérêt, fût-il peu important, exclut en principe la radiation (ATF 81 II 189, JT 1956 I 11). La radiation doit aussi être refusée si l'intérêt au maintien de la servitude n'existe plus momentanément mais peut renaître par la suite (même arrêt).
3. En l'espèce, les deux objets litigieux concernent matériellement les accès des parcelles litigieuse mais il s'agit d'une part du maintien d'une servitude et d'autre part de la création d'un tronçon supplémentaire de domaine public.
a) Au vu de la jurisprudence rappelée au considérant 2 a) ci-dessus, on peut se demander si l'on doit également admettre que la commission de classification, comme en l'espèce, modifie l'avant-projet des travaux collectifs, adopté suite à enquête, non pas en renonçant à certains travaux mais en en prévoyant du nouveaux, ou plutôt en créant lors de l'enquête sur le nouvel état un tronçon de domaine public supplémentaire correspondant à la prolongation d'un chemin prévu lors de l'avant-projet des travaux collectifs. La question peut rester ouverte en l'espèce pour les motifs qui suivent.
b) Il résulte de l'instruction que le chemin herbé 51 se présente principalement comme une voie de desserte pour la zone intermédiaire. L'essentiel de son tracé, arrêté lors de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs, n'est plus susceptible d'être remis en cause et ne l'est d'ailleurs pas par les recourants. Il résulte toutefois de l'instruction que le syndicat intimé n'entreprendra pas de travaux dans cette portion-là de son périmètre si bien que l'assiette du chemin herbé 51, même si elle est destinée à passer au domaine public, demeurera en nature de champ. Dans la mesure où ce chemin n'est en réalité pas inclus dans les travaux collectifs qu'entend réellement réaliser le syndicat, on se trouve en présence d'une sorte d'expropriation préventive destinée à faciliter l'équipement d'une zone susceptible d'être affectée ultérieurement à la construction. Toutefois, la création du tronçon de domaine public contesté en l'espèce a pour effet, ainsi que cela résulte du plan constituant l'annexe 4 du mémoire de la commission de classification, de faire participer à l'emprise nécessaire pour créer le chemin no 51 la quasi-totalité de la surface des parcelles des recourants Rigert, Gattolliat et Maurer, ainsi que celles des parcelles du propriétaire Simon-Vermot, l'essentiel de la surface revenant à l'intimée Suzanne Mermoud n'étant en revanche pas touché. Certes, l'art. 52 al. 3 LAF cité ci-dessus permet de tenir compte des projets de travaux publics prévus dans le périmètre et prévoit l'acquisition du terrain d'emprise nécessaire à ces travaux. Toutefois, l'emprise prévue par cette disposition ne s'opère pas sous la forme d'une déduction prélevée à la valeur d'échange, mais selon les principes des art. 94 ss LAF, qui prévoient l'acquisition du terrain contre une pleine et entière indemnité conforme à la loi sur l'expropriation (art. 97 al. 3 LAF). A ceci s'ajoute que l'art. 52 al. 3 LAF postule que les travaux publics dont le remaniement parcellaire doit tenir compte soient réalisés simultanément aux travaux collectifs. Cette condition n'est cependant pas remplie en l'espèce dès lors qu'en réalité, le syndicat n'entend entreprendre aucun travail sur le terrain destiné à passer au domaine public. Sans doute la création de ce domaine public intervient-elle avec le consentement des propriétaires situées en zone intermédiaire mais le chemin n'est pas litigieux pour ce qui les concerne: le syndicat n'a pas besoin d'une base légale lui permettant d'imposer cette solution s'il peut se prévaloir de leur accord. Le Tribunal juge en revanche qu'on ne peut pas imposer aux propriétaires recourants, même si cela peut conférer ultérieurement un deuxième et meilleur accès à leurs parcelles, la cession à la valeur d'échange (art. 60 al. 5 LAF) d'une emprise pour la constitution d'un domaine public principalement destiné à faciliter l'équipement ultérieur d'une future zone à bâtir par la collectivité publique. Il faut également souligner à cet égard que lorsque le remaniement parcellaire s'exerce sur des parcelles affectées à la construction et déjà construites, la constitution d'un nouveau domaine public équivaut dans ses effets à la constitution de nouvelles servitudes et que s'agissant de ces dernières, la jurisprudence est particulièrement restrictive. On observe d'ailleurs à cet égard que le propriétaire Simon-Vermot, dont l'activité implique un accès pour les véhicules lourds, ne pourrait probablement pas prétendre à cet effet à la constitution d'une servitude de passage nécessaire au sens de l'art. 794 CC; du moins un tel passage nécessaire ne pourrait-il pas impliquer la création d'une voie d'accès différente de celle qui existe déjà. Finalement, le tronçon de domaine public contesté doit être supprimé, sans que soit cependant remis en cause la partie du chemin no 51 qui a été adoptée lors de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'annuler la décision attaquée pour ce qui concerne la création du domaine public contesté. Cette modification devant entraîner la modification de l'emprise afférente au solde du chemin 51, il y a lieu de renvoyer le dossier à la commission de classification pour qu'elle rende une nouvelle décision.
c) Les recourants s'opposent également à la suppression de l'extrémité nord de la servitude 48105. Ils font valoir que ce tronçon permettrait un accès au carrefour situé au nord de leurs parcelles, dont on sait par ailleurs qu'il est en voie de réaménagement par les soins de la commune. Les intimés objectent en revanche que cet accès au carrefour ne serait pas praticable en raison de la pente ou pour des motifs tenant à la sécurité routière. Ces motifs sont expressément contestés par les dernières écritures du recourant Maurer qui allègue même que la pente diminuera suite à l'élévation du carrefour. Le tribunal n'est pas en mesure de départager ces points de vue contradictoires mais il constate que cette partie-là du litige peut être difficilement tranchée sans que soit pris en compte simultanément l'ensemble de la question de l'aménagement du carrefour. Il juge donc qu'il est prématuré de supprimer l'extrémité nord de la servitude 48105. En effet, conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus au considérant 2c, une servitude ne saurait être supprimée que si son utilité a définitivement disparu. Tel n'est pas le cas en l'état. Il convient donc d'annuler également la décision attaquée sur ce point et de renvoyer la commission de classification à rendre une nouvelle décision, cas échéant en coordonnant l'adaptation des servitudes avec l'aménagement du carrefour auquel la commune s'apprête apparemment à procéder.
4. La requête incidente du recourant Maurer tendant au rétablissement du passage paraît fondée du point de vue du droit privé car sur la servitude 48105 est toujours en vigueur: en effet, sa suppression au registre foncier ne pourrait résulter que de l'inscription d'un nouvel état passé en force. Il n'y a cependant pas lieu que le tribunal rende une décision provisionnelle car le droit privé en vigueur permet au recourant Maurer de requérir l'intervention du juge civil compétent.
5. Vu ce qui précède, les recours sont admis. L'arrêt sera rendu sans frais pour toutes les parties. L'intimée Suzanne Mermoud, n'obtenant pas le maintien de la décision attaquée auquel elle avait conclu, n'a pas droit à des dépens. Obtenant gain de cause en ayant procédé jusqu'à l'audience avec l'assistance d'un avocat, le recourant Maurer a droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions des 2 et 14 février 1996 notifiées aux recourants sont annulées et le dossier renvoyé à la commission de classification pour nouvelles décisions.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. La somme de 1 000 fr. est allouée au recourant Félix Maurer à titre de dépens à la charge du syndicat.
mp/Lausanne, le 16 décembre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint