CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 février 1997
sur le recours interjeté par Pierre-André PÉGUIRON, Freddy CHRISTIN, Ferdinand CORNAMUSAZ, Michel CORNAMUSAZ, Claude GENDROZ, Joé GENDROZ, Christian GENDROZ, Jean-Pierre GRIN, Rudolf KUENZI, Roland PACHE, André PÉGUIRON, Eric PÉGUIRON, Jean-Paul PÉGUIRON, Robert RICHARDET, Roger ROULIER, Gilbert REUSSER et Armand ZULAUFF, dont le conseil commun est l'avocat Yves Nicole, Remparts 9, 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 48 Cuarny du 13 octobre 1995 (avant-projet des travaux collectifs et privés, réouverture du ruisseau des Rochettes).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Bernard Dufour, assesseurs. Greffier: Mme Annick Blanc.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Cuarny se trouve entre Pomy et Villars-Epenay à quelques kilomètres d'Yverdon et du lac de Neuchâtel. Malgré cette proximité, elle se trouve à l'écart des communications, comme l'observe au dossier l'auteur de l'inventaire des voies de communications historiques. Le "Dossier Paysage Nature Environnement" dont il sera question plus loin décrit le contexte paysager de la manière suivante:
"Le périmètre concerné par le projet est situé à proximité des rives sud du lac de Neuchâtel (éloignées d'environ 2,5 km) et appartient à un ensemble de collines et de terrasses fluvio-glaciaires molassiques disposées parallèlement aux rives. Situées entre 530 et 650 m d'altitude, ces terrasses sont recouvertes de sols bruns dans l'ensemble utilisables comme terres ouvertes et favorables à des cultures variées. Les pentes les plus fortes et sommets des collines sont restées boisées.
[...]
Le village de Cuarny est l'unique localité située sur le périmètre. Elle a conservé une structure compacte composée de bâtiments à caractère agricole traditionnels. Le village occupe le sommet d'une colline; il est entouré d'une ceinture de prairies et de vergers. L'organisation spatiale a maintenu jusqu'à présent le réseau de chemins agricoles et de haies rayonnant autour du village qui reprennent dans l'ensemble les principaux axes des voies historiques."
Le village est entouré de terres agricoles en parties ouvertes. Leur pente est relativement prononcée sauf dans le secteur des Rochettes dont il sera question plus loin.
Par arrêté du 4 janvier 1991, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations foncières sur le territoire de la Commune de Cuarny en corrélation avec la construction de la route nationale N1. Le syndicat AR 48 de Cuarny a ainsi pour but le remaniement parcellaire (aménagement de la propriété foncière en corrélation avec la construction de l'autoroute et de ses ouvrages annexes), la création d'un nouveau réseau de chemins ainsi que l'évacuation des eaux de surface et le drainage.
Le périmètre du syndicat couvre 339,1 ha dont 331,2 ha en sous-périmètre agricole et 7,9 ha en sous-périmètre forestier. Il comprend 158 parcelles appartenant à 31 propriétaires différents. Le nombre d'exploitations agricoles concernées s'élève à 23, dont 13 ont leur centre d'exploitation dans le périmètre.
Le village de Cuarny, selon un contour qui exclut la quasi-totalité des parcelles bâties, est toutefois exclu du périmètre, de même que la zone intermédiaire située à la sortie du village. Le syndicat prévoit toutefois de mettre à l'enquête une extension du périmètre à ces zones. Selon le rapport de la commission de classification du 28 avril 1995 figurant au dossier, les forêts de l'Union forestière de Cuarny ne font pas partie du périmètre. De fait, les forêts qui enserrent Cuarny au nord ouest et au sud est du village se trouvent en dehors du périmètre.
Les enquêtes suivantes ont déjà eu lieu:
- janvier 1992: enquête sur les périmètres;
- février-mars 1994: enquête sur l'estimation des terres et des valeurs passagères situées dans l'emprise des travaux de l'autoroute.
En vue de l'étude de la répartition des terres, la commission de classification a récolté les voeux (art. 32 RAF) des propriétaires.
Les premières mensurations effectuées ont fait apparaître que la surface supposée d'après les plans cadastraux existants était en réalité inférieure de 2,7 hectares. Cette constatation, qui ne ressort pas du dossier mais a été évoquée en audience, semble avoir suscité une certaine émotion dans le syndicat.
D'après les indications rappelées dans une lettre de la commission de classification du 27 décembre 1993, c'est pour éviter que l'autoroute ne traverse la Grande Cariçaie, au bord du lac, que son tracé traverse le territoire de Cuarny. En limite du territoire de la Commune de Pomy, qu'elle traverse en tunnel, la N1 sort de terre dans l'angle sud-ouest du périmètre et longe la bordure sud de ce dernier à l'air libre à l'exception d'un court tunnel. Son tracé longe le flanc sud du vallon dit "les Vaux", que parcourt le ruisseau de Gi, au nord duquel se trouve le village.
B. Le ruisseau des Rochettes, qui est alimenté par les eaux de surface et se trouve pratiquement à sec certains mois de l'année, prend naissance au nord-est du village et parcourt une légère dépression orienté dans cette direction. Il traverse des terres agricoles ouvertes qui, notamment en raison de leur faible pente, figurent parmi les plus faciles à cultiver du territoire communal, qui est par ailleurs très vallonné.
Sur les 500 premiers mètres environ de son cours, le ruisseau est à l'air libre sous réserve d'un bref tronçon de tuyau (non visible sur les plans). Il est partiellement bordé de buissons et d'arbres. A 50 mètres au nord de ce tronçon, parallèlement au cours du ruisseau, se trouve une haie qui longe une décharge en cours de remise en état. On notera à ce propos que cette haie apparaît sur le plan accompagnant le dossier "Nature Paysage Environnement" avec un quadrillage vert que la légende du plan désigne comme "Objets soumis à la loi sur la protection de la nature et des site (Inventaire établi à partir de l'état existant)". Aucune pièce du dossier n'établit toutefois l'existence d'une mesure de protection spéciale fondée sur les art. 12 ss LPNMS. Il semble plutôt que cette légende désigne les objets dignes d'intérêt observés sur place.
Le tronçon aval du ruisseau a été mis sous tuyau, en 1945, sur une distance d'environ 300 m. Il ressort ensuite à l'air libre et ses rives en aval, qui suivent à cet endroit la limite du périmètre du syndicat, sont boisées.
Bien que cela ne résulte pas expressément du dossier, on peut tenir pour certain que le tronçon litigieux du ruisseau des Rochettes court dans la zone agricole du plan communal des zones. A l'intérieur du périmètre, tant le ruisseau, couvert ou non, que ses abords, sont cadastrés au domaine privé.
C. Les recourants Pierre-André Péguiron, André Péguiron, Roland Pache (par son épouse Micheline Pache) et Jean-Pierre Grin sont propriétaires des terrains agricoles qui bordent la quasi-totalité du cours du ruisseau des Rochettes décrit ci-dessus. La plupart des autres recourants sont propriétaires de terrains agricoles adjacents ou situés à proximité. Compte tenu des terres qu'ils possèdent dans l'ensemble du périmètre, les propriétés des recourants représentent plus de 140 ha à l'intérieur de ce dernier.
D. La commission de classification a conduit les études de l'avant-projet des travaux collectifs, dont elle a présenté le projet au comité de direction en décembre 1992, en collaboration avec le bureau Econat, qui a établi un "Dossier Nature Paysage Environnement" du 28 juin 1993. Ce rapport décrit l'état initial dont il analyse la valeur écologique, puis il analyse les effets des travaux d'amélioration foncière en évaluant leur impact et en proposant des mesures compensatoires.
S'agissant des valeurs écologiques, ce rapport, tout en soulignant l'interdépendance des différents éléments, attribue entre autres, sur l'une des cartes annexées, une valeur écologique élevée aux rives boisées du ruisseau de Gi, et une valeur écologique faible aux vergers entourant le village. Une valeur moyenne est attribuée sur cette carte à diverses haies, notamment à proximité du ruisseau des Rochettes, ainsi qu'au tronçon supérieur de ce ruisseau de même qu'au tronçon inférieur qui se trouve comme déjà indiqué à l'air libre et dont les rives en aval, qui suivent à cet endroit la limite du périmètre du syndicat, sont boisées
Le texte du rapport indique notamment que sur les 800 m de longueur du ruisseau des Rochettes, seuls 300 m sont pourvus d'une rangée discontinue d'arbustes, le reste du cours d'eau étant presque entièrement sous tuyau. Il précise que cet ensemble est complété par trois petites surfaces boisées à proximité et que l'ensemble de ces structures paysagères est utilisé par la faune lors de ses déplacements entre les sites naturels favorables, généralement les surfaces boisées.
Une autre carte signale les voies d'échanges de la faune. L'un des "couloirs préférentiels de déplacement de la petite faune" longe le ruisseau des Rochettes.
Au sujet des reboisements et plantations, le rapport précise notamment ce qui suit:
"Cas 2: Plantation d'arbustes le long du ruisseau des Rochettes: complément de la lignée existante entre le village et le chemin projeté no 17.
Impact: positif: en complément, la remise à ciel ouvert du lit du ruisseau sur le tronçon correspondant est prévue (il est aujourd'hui partiellement voûté); un espace de protection du cours d'eau de 5 m de largeur sur chaque berge (prairie de fauche) viendra compléter la revitalisation de l'objet naturel."
Il faut préciser que le projet initial auquel se réfère ce rapport ne concernait que la partie supérieure du ruisseau des Rochettes, soit le tronçon d'environ 500 m compris entre la naissance du ruisseau au nord-ouest du village de Cuarny et le futur chemin bétonné no 17 qui coupe perpendiculairement le cours du ruisseau. Dans ce projet-là, la remise du ruisseau à ciel ouvert était prévue sur les 50 m situés immédiatement à l'amont du futur chemin no 17 tandis qu'aucune modification n'était prévue à l'aval, le voûtage existant (sur environ 300 m) devant être maintenu.
La conclusion du rapport Nature-Paysage-Environnement est la suivante:
"L'analyse du projet du syndicat AF a mis en évidence quelques impacts modestes mais non négligeables sur les milieux naturels et le paysage. Ces impacts peuvent être compensés efficacement par la réalisation des mesures de compensation proposées.
Sous réserve de l'acceptation de ces mesures et de la qualité de leur mise en oeuvre, le projet est jugé comme acceptable pour l'environnement".
E. Il faut encore préciser que les différents documents et rapports évoqués dans le présent arrêt ne concernent que les travaux du syndicat, la construction de l'autoroute ayant fait l'objet d'études et mesures qui ne sont pas litigieuses ni évoquées dans la présente cause.
F. La version initiale de l'avant-projet des travaux collectifs a été soumise à la consultation des services de l'Etat du 16 août au 14 septembre 1993.
a) La section Protection de la nature, alors rattachée au Service des eaux et de la protection de l'environnement du Département des travaux public, de l'aménagement et des transports, s'était déterminée le 14 septembre 1993. Elle demandait que toutes les mesures compensatoires prévues soient exécutées et que l'on examine en outre la possibilité de remettre à ciel ouvert le ruisseau sur l'entier du tronçon en raison des avantages agricoles dus au drainage des terres et des avantages biologiques de l'opération. Toutefois, au vu de la réponse de la commission de classification du 27 décembre 1993 dont il sera question plus loin, la section Protection de la nature avait pris acte, dans une lettre du 6 janvier 1994 adressée à la commission de classification, du fait que la remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Rochettes ne serait pas imposée parce qu'elle s'était avérée peu propice à l'agriculture. Cette autorité précisait n'avoir pas d'autres remarques dès lors que les mesures compensatoires proposées par le dossier "Nature, Paysage, Environnement" étaient destinées à être entièrement réalisées.
b) Le Service des forêts et de la faune s'est déterminé le 29 septembre 1993 en formulant diverses observations. Notamment, il saluait le réaménagement du ruisseau des Rochettes tout en signalant que la compensation prévue n'était pas entièrement satisfaisante pour le motif que le tronçon aval restait canalisé et que la fonction écologique du ruisseau, certes renforcée, en était fortement limitée.
A la demande du service des forêts, la réouverture du ruisseau a été évoquée lors d'une séance du 18 novembre 1993 avec l'inspecteur forestier de l'arrondissement et un représentant du Service des routes. La commission de classification a souligné le problème de l'entretien à long terme du ruisseau. Ayant par ailleurs évalué les travaux à 150'000 fr., la commission de classification a ensuite contacté le Service des routes, qui a refusé de les prendre en charge, jugeant les compensations proposées suffisantes. Contactée également, la municipalité a déclaré ne pas pouvoir financer l'entretien ni participer à la construction, jugeant en outre la remise à ciel ouvert du ruisseau défavorable à l'agriculture. Quant au comité de direction du syndicat, il s'est unanimement opposé au projet, jugeant disproportionné le sacrifice de bonnes terres agricoles au regard des inconvénients causés par l'autoroute. C'est en rappelant ces diverses prises de position que la commission de classification a finalement proposé de s'en tenir au projet initial dans une lettre du 27 décembre 1993 adressée au Service des forêts et de la faune.
L'inspecteur forestier de l'arrondissement a pris de nombreux contacts et finalement, il a établi un document du 23 mars 1994 dont il résulte que la revitalisation du ruisseau, incluant sa remise au jour complète, serait réalisable dans des conditions qui seraient pour l'essentiel les suivantes:
- mise à disposition des 4'500 m² nécessaires par le Service des routes et des autoroutes dans le cadre du remaniement parcellaire;
- entretien ultérieur du cours d'eau et des berges par la Commune de Cuarny et des bandes boisées par le Service des forêts;
- plantation de saules-têtards sur les berges, afin notamment de produire des boutures (d'après les explications recueillies en audience, celles-ci servent en divers endroits à la stabilisation végétale du terrain, notamment sur les berges et talus, mais ne sont actuellement pas disponibles en suffisance, d'où l'intérêt de cette production);
- financement conjoint du Service des forêts (8'000 fr.), de la Conservation de la faune (20'000 fr.), de la section Protection de la nature (20'000 fr.), du Département militaire fédéral par mise à disposition de troupe et engins de génie pour l'équivalent d'environ 31'000 fr., par des chantiers de chômage pour la pose des seuils (18'000 fr. environ) et par le Service cantonal des eaux à concurrence de 20% du coût des travaux. Le total des travaux est estimé à 80'000 fr. Ce document précise cependant que le Service des améliorations foncières ne considère pas le projet comme faisant partie des travaux collectifs subventionnables.
Selon le croquis de l'inspecteur forestier daté du 14 février 1994, le cours du ruisseau serait bordé de chaque côté d'une bande herbeuse ("planie") de 7 m de large en contrebas des terres ouvertes. La largeur totale de l'aménagement serait de 14 mètres d'après les cotes du croquis mais il faut compter la largeur du lit du ruisseau (1 mètre), ce qui donne un total de 15 mètres.
Par lettre du 18 avril 1984 à la commission de classification, le Service des forêts et de la faune a maintenu la remise à ciel ouvert du ruisseau des Rochettes comme condition à son approbation de l'avant-projet des travaux. Il invoque à cet égard les avantages de l'opération du point de vue biologique, paysager et hydraulique ainsi que le besoin que satisferait la production de boutures.
c) A la suite d'une séance du 8 juin 1994 réunissant la commission de classification, l'inspecteur forestier, le comité de direction et la municipalité, ces deux dernières autorités ont finalement déclaré dans une lettre commune du 16 juin 1994 leur accord avec le projet à la condition qu'aucune haute futaie ne soit plantée sur les berges et qu'aucune autre compensation écologique ne soit exigée sur l'ensemble du périmètre remanié.
On relève dans le procès-verbal de la réunion du 8 juin 1994 que les souches des saules à planter auraient une hauteur de 1 à 2 mètres et atteindraient, avec la végétation de l'année, 3 à 4 mètres.
G. Du 29 mai au 30 juin 1995, le syndicat a mis à l'enquête les objets suivants:
- avant-projet des travaux collectifs et privés;
- demande de défrichement;
- servitudes en faveur du public (en dehors du périmètre du syndicat).
L'avant-projet des travaux collectifs mis à l'enquête prévoit la réfection de chemins existants et la création de nouveaux chemins de revêtements divers, avec les canalisations correspondantes, ainsi que des collecteurs.
Pour ce qui concerne le ruisseau des Rochettes, l'avant-projet des travaux collectifs mis à l'enquête prévoit la remise en valeur du tronçon du ruisseau situé en amont du chemin no 17, ainsi que la remise à ciel ouvert de tout le tronçon actuellement sous tuyau. Le "rapport technique et avant-devis" du 28 avril 1995 précise ce qui suit:
"Réhabilitation du Ruisseau des Rochettes.
L'assainissement de ce ruisseau est projeté pour toute la partie où il est actuellement à ciel ouvert (env. 500 m) et sa remise à ciel ouvert est projetée sur env. 50 m jusqu'au passage sous le futur chemin No 17. Un montant de 130'000 fr. est compris dans l'avant-devis.
De plus suite à la consultation des services de l'Etat de Vaud la remise à ciel ouvert du tronçon entre le chemin No 17 et le ruisseau actuel est également compris dans ce dossier.
Grâce aux démarches entreprises par M. Pierre Cherbuin, ing. forestier de l'arrondissement, le financement de ces derniers travaux, estimés à 80'000 fr. au total, a été trouvé à l'extérieur du syndicat. Les engagements ont été pris par le Service cantonal des forêts pour 8'000 fr., par la Conservation de la faune pour 20'000 francs, par la Section de Protection de la Nature pour 20'000 fr., par le Département militaire fédéral pour l'équivalent de 31'000 fr., par des chantiers de chômage pour l'équivalent de 18'000 fr. et par le Service cantonal des eaux jusqu'à concurrence de 20% des travaux. Si le coût des travaux est inférieur au devis, les participations financières définitives seront fixées au prorata des engagements des différents partenaires.
Le Service des routes et autoroutes mettra à disposition le terrain nécessaire pour tout le tronçon du ruisseau réhabilité, pour le lit du ruisseau lui-même et pour les bandes adjacentes nécessaires pour des plantations de "saules têtards". L'entretien de ces bandes et des cheminements nécessaires sera pris en charge par le Service cantonal des forêts. L'entretien du lit du ruisseau incombera à la Commune de Cuarny."
L'instruction en audience a permis de préciser qu'une partie de la canalisation que traverse le ruisseau serait maintenue comme collecteur. En effet, le cours du ruisseau serait aménagé selon un tracé légèrement différent à la faveur d'un remodelage du terrain; la canalisation coupée par ce réaménagement servirait de collecteur se déversant dans le ruisseau.
H. L'ensemble des recourants, ainsi qu'un autre propriétaire, ont formé durant l'enquête opposition à la réouverture du ruisseau des Rochettes. Ils proposaient de canaliser la zone du ruisseau et de trouver d'autres endroits de moindre valeur agricole pour créer des compensations écologiques. Ils suggéraient divers endroits à cet effet.
Le WWF, qui était déjà intervenu à cet effet lors de l'enquête sur le périmètre en 1992, a formulé une observation dans laquelle il se déclare particulièrement satisfait quant à sa principale revendication tendant à la remise à ciel ouvert du ruisseau des Rochettes. Cette association dénonçait divers cas de milieux naturels récemment endommagés dans le périmètre, demandait diverses modifications concernant principalement des haies et préconisait une augmentation de la part des chemins revêtus de deux bandes de roulement à la place d'un revêtement bétonné. Il a invoqué l'art. 18b al. 2 LPN.
I. Par décision du 13 octobre 1995, dont un exemplaire a été établi à l'adresse de chacun des opposants, la commission de classification a rejeté la réclamation des recourants relative au ruisseau des Rochettes. Elle précisait que le terrain pour la réouverture et la revitalisation du ruisseau serait mis à disposition par le Service des routes, et que le Service des forêts s'occuperait de l'entretien et avait trouvé pour les travaux eux-mêmes un financement extérieur au syndicat. Elle ajoutait notamment que les autres terrains proposés pour une compensation écologique n'offriraient pas la possibilité d'une compensation écologique optimale. Elle attirait l'attention sur le fait que les travaux permettront d'éviter de gros frais pour l'entretien de la canalisation existante qui devrait intervenir tôt ou tard.
Par décision du 13 octobre 1995 également, la commission de classification a adressé au WWF diverses indications sur les objets de son intervention, soulignant la disparité entre ses exigences vis-à-vis de l'agriculture, des collectivités publiques et les moyens financiers actuellement disponibles. Le WWF a déclaré retirer sa réclamation, précisant toutefois qu'en cas de recours contre la réouverture du ruisseau des Rochettes, il demandait à participer à la procédure.
J. Par acte du 3 novembre 1995, les recourants se sont pourvus contre la décision qui les concernait en concluant à l'annulation de la décision de la commission de classification maintenant le projet de réouverture et de revitalisation du ruisseau des Rochettes. En bref, ils font valoir que ce projet porte une atteinte aux intérêts de l'agriculture, qu'il est incompatible avec le principe de la proportionnalité et viole l'art. 18b al. 2 LPN. Ils ont effectué une avance de frais de 1'000 francs.
La commission de classification s'est déterminée sur le recours par lettre du 1er décembre 1995. Elle expose notamment qu'il ne s'agit pas de planter une haie de part et d'autre du ruisseau mais d'effectuer la plantation de "saules têtards" selon le croquis de l'inspecteur forestier en laissant de chaque côté une bande libre de 2 à 3 mètres de large, les saules étant maintenus à une hauteur d'environ 6 mètres.
Le WWF a été invité à participer à la procédure devant le Tribunal administratif.
K. La commission de classification a reçu ultérieurement une lettre du 30 avril 1996 de l'OFEFP qui exprimait diverses remarques formelles sur le contenu des plans et qualifiait d'exemplaire la remise à ciel ouvert du ruisseau des Rochettes. Cet office considère que cet objectif fait partie de ceux des améliorations foncières et de l'agriculture modernes. Il ajoute que le projet fait partie des ouvrages subventionnables.
L. Le Tribunal administratif a tenu audience le 3 décembre 1996 en présence des recourants assistés de leur conseil, des représentants de la commission de classification et du comité de direction, le président de ce dernier déclarant également s'exprimer en tant que membre de la municipalité. Ont également participé à l'audience l'inspecteur forestier de l'arrondissement ainsi qu'un représentant du WWF. La lettre de l'OFEFP du 30 avril 1996 ainsi que la version d'enquête de la carte de la végétation déjà évoquée (datée mai 1993) ont été versées au dossier.
Il résulte notamment des renseignements recueillis en audience que le croquis de l'inspecteur forestier, présentant l'aménagement prévu, correspond au maximum de la largeur qui ne sera probablement nécessaire que dans la partie aval tandis que l'emprise nécessaire sera moindre dans la partie amont du ruisseau. La commission de classification envisage également d'attribuer la planie devant border le cours du ruisseau au domaine privé de l'Etat mais la possibilité d'une attribution aux exploitants riverains a également été évoquée en rapport avec les exigences de la production intégrée et des subsides qui y sont liés.
Le Tribunal a également procédé à une inspection locale. Il a constaté que le ruisseau, d'un débit important en raison des importantes précipitations survenues dans la période précédant l'audience, est partiellement bordé de buissons et d'arbres. Le représentant du WWF a critiqué le fait qu'un des buissons sur la berge avait été taillé à une hauteur d'environ un mètre cinquante. Le ruisseau est bordé actuellement d'une bande herbeuse d'une largeur d'environ trois mètres qui le sépare du terrain cultivé alentour. Du côté nord, la bande de terre comprise entre le ruisseau et la haie qui borde l'ancienne décharge a été cultivée cette année en deux parties, une étroite bande de maïs séparant le ruisseau du reste de la surface s'étendant jusqu'à la haie.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, qui émane de la commission de classification du syndicat, rejette la réclamation déposée lors de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs par laquelle les recourants contestaient la réouverture, sur une distance d'environ 300 m, d'un ruisseau (à sec durant certains mois et cadastré au domaine privé) mis sous tuyau il y a un demi-siècle.
Comme fréquemment en matière d'améliorations foncières, il est difficile de cerner exactement l'objet de la décision litigieuse et de le distinguer des éléments qui ne constituent que des déclarations d'intention de l'autorité intimée sur des questions qui devront faire l'objet d'enquêtes ultérieures. Il faut rappeler à cet égard que l'art. 63 LAF organise les opérations de remaniement parcellaire en plusieurs phases successives qui donnent chacune lieu à une enquête publique, sur lesquelles il n'est plus possible de revenir après qu'elles ont été liquidées (ATF 94 I 602; arrêts AF 92/415 du 18 juin 1993; AF 93/007 du 30 octobre 1995, notamment).
En l'espèce, les documents de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs présentent clairement les deux tronçons sur lesquels, à l'amont et à l'aval du futur chemin no 17, le ruisseau sera remis à ciel ouvert. On y voit également que le tronçon supérieur du ruisseau, encore à ciel ouvert, est destiné à être revitalisé. On peut également déduire du rapport technique de la commission de classification, qui fait également partie des documents d'enquête, que le projet comporte, outre le lit du ruisseau lui-même, la plantation de saules têtards et le maintien de bandes adjacentes libres. En revanche, on ne peut pas considérer comme étant définitivement fixée par l'enquête la configuration exacte des lieux après exécution des travaux. En particulier, le croquis figurant au dossier, s'il présente schématiquement la largeur du ruisseau, l'inclinaison des berges, l'emplacement des saules et le raccord des bandes adjacentes avec le terrain agricole alentour, n'a qu'une valeur indicative (il ne fait d'ailleurs pas partie des documents d'enquête) et n'est destiné, selon son auteur lui-même, qu'à donner un ordre de grandeur maximum de l'importance des travaux et de leur emprise.
Plus délicate est la question de savoir si la présente procédure porte réellement également sur diverses autres questions, abordées dans les documents d'enquête ou dans la décision attaquée, telles que la fourniture des surfaces nécessaires au projet litigieux, l'attribution de ces surfaces dans le nouvel état, le financement des travaux ainsi que la charge de l'entretien des lieux, voire sur le choix de l'espèce ou des espèces à planter ainsi que la hauteur des futures plantations. La portée de la décision sur ces points sera examinée dans les considérants qui suivent.
2. Dans la teneur que lui a donnée la novelle du 26 février 1996 entrée en vigueur le 1er mai 1996, l'art. 37 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) accorde la qualité pour recourir à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition recourt ainsi au critère de l'intérêt digne de protection, également utilisé par le droit fédéral pour définir la légitimation active qui ouvre la voie de recours ordinaire que constitue le recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF). En revanche, l'ancienne teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA utilisait le critère plus restrictif de l'intérêt juridiquement protégé, qui détermine en droit fédéral la légitimation active pour interjeter le moyen de droit extraordinaire qu'est le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels du citoyen notamment (art. 88 OJF).
La modification de l'art. 37 LJPA est ainsi survenue après le dépôt du recours mais avant l'audience du tribunal. Il est inutile d'examiner longuement s'il convient d'appliquer l'ancienne teneur de l'art. 37 LJPA. En effet, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère que l'avant-projet des travaux collectifs élaboré dans le cadre d'un remaniement parcellaire, qui fixe notamment le tracé et les caractéristiques générales des équipements à réaliser dans le périmètre concerné, notamment les chemins, constitue un plan d'affectation au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Or le droit fédéral impose aux cantons de prévoir au moins une voie de recours contre de tels plans, la qualité pour recourir devant être reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 33 LAT; RDAF 1989, p. 208 et les réf. citées). C'est donc le critère de l'intérêt digne de protection, déterminant la qualité pour interjeter un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, qui est applicable.
a) En l'espèce, les dix-sept recourants sont des agriculteurs propriétaires de près de la moitié des terres agricoles du syndicat. On y trouve notamment les propriétaires actuels des terrains adjacents au ruisseau des Rochettes et des terrains que ce dernier traverse actuellement sous tuyau. Bien que la situation de l'ancien état ne soit pas, d'après la jurisprudence, déterminante pour la répartition des terres dans le nouvel état, on ne saurait contester qu'ils sont touchés plus que quiconque par la décision attaquée. Ils possèdent, en tant qu'exploitants particulièrement concernés du fait de leur situation actuelle, un intérêt digne de protection à contester une mesure dont ils font valoir qu'elle entraînera la disparition de bonnes terres agricoles. Cela suffit à rendre le recours recevable pour ce qui les concerne. On peut donc s'abstenir de déterminer si n'importe quel autre propriétaire dans le périmètre, même si ses parcelles actuelles se trouvent à l'opposé de l'endroit litigieux, pourrait également se prévaloir d'un intérêt digne de protection.
b) Les recourants ont laissé entendre en audience que la qualité pour intervenir du WWF pourrait être mise en doute. Cette qualité doit dépendre de la question de savoir si le WWF aurait eu qualité pour recourir.
S'agissant de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), l'entreprise que constitue le syndicat ne fait pas partie des installations soumises à étude d'impact (ch. 80.1 de l'annexe à l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement) en raison de sa surface inférieure à 400 hectares notamment. Or seule la nécessité d'une étude d'impact (art. 9 LPE) déterminerait simultanément l'existence d'un droit de recours en faveur des organisations nationales en vertu de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (art. 55 LPE).
Le droit de recours de certaines associations prévu par l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) présuppose que l'on se trouve en présence de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens des art. 2 et 12 LPN. Il n'est pas d'emblée évident que la décision rendue en l'espèce par le Syndicat d'améliorations foncières de Cuarny puisse être considérée comme entrant dans le cadre de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération (voir toutefois ATF 120 Ib 27, p. 31 in medio, selon lequel l'application des art. 18 et 18 b LPN serait une "tâche fédérale attribuée aux cantons"). En revanche cependant, l'OFEFP a laissé entendre que le projet ferait partie des ouvrages "subventionnables", ce qui impliquerait en cas d'octroi d'une subvention l'application de l'art. 2 lit. c LPN.
On rappellera en outre qu'en droit cantonal, le Tribunal administratif a abandonné la jurisprudence cantonale qui étendait précédemment la qualité pour recourir des associations au-delà du cercle défini par la loi (arrêt AC 95/153 du 28 juin 1996, publié dans RDAF 1996 p. 485). C'est donc en l'espèce de l'art. 90 LPNMS que le WWF pourrait tirer qualité pour recourir mais il ne prétend pas intervenir en vertu de cette règle.
Ces questions souffrent cependant de rester irrésolues car elles sont sans importance pour le sort de la cause (le WWF n'a d'ailleurs pas pris de conclusion ni été invité à le faire) et l'on peut se dispenser d'examiner si c'est à juste titre que le WWF a été invité à participer à la procédure.
3. L'art. 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) prévoit notamment ce qui suit:
"alinéa 1 La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts digne de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
alinéa 1 bis Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.
alinéa 1 ter Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat."
Quant à l'art. 18b LPN, entré en vigueur le 1er février 1988 et fondé sur l'art. 24 sexies 5 de la Constitution fédérale, il prévoit ce qui suit:
"Les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale.
Dans les régions où l'exploitation du sol est intensive à l'intérieur et à l'extérieur des localités, les cantons veillent à une compensation écologique sous forme de bosquets champêtres, de haies, de rives boisées ou de tout autre type de végétation naturelle adaptée à la station. Ce faisant, ils tiennent compte des besoins de l'agriculture."
Il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux art. 18 et 18b LPN que le droit fédéral ne définit pas précisément la notion de biotope. Selon cette jurisprudence, les exigences de l'art. 18 LPN ne s'appliquent pas à tout milieu biotique offrant à un peuplement animal et végétal bien déterminé des conditions d'habitat relativement stables; le concept de biotope auquel se réfère la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage se rapporte en effet à un "espace vital suffisamment étendu", exerçant une certaine fonction (ATF 116 Ib 203 consid. 4b). L'art. 18 al. 1 ter LPN prévoit du reste que seules les atteintes aux "biotopes dignes de protection" doivent en principe être évitées. La législation fédérale contient des prescriptions spéciales pour les biotopes d'importance nationale que désigne le Conseil fédéral et dont les cantons doivent régler la protection (art. 18 a LPN, art. 16 et 17 OPN; ces dispositions ne sont pas applicables au Syndicat de Cuarny). Les cantons doivent cependant aussi veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale (art. 18b LPN). Il leur appartient, à cet effet, de désigner les "espaces vitaux suffisamment étendus" dignes de protection (art. 14 al. 3 et 4 OPN), et ils disposent pour cette tâche d'une importante marge d'appréciation, car le droit fédéral ne prévoit pas - contrairement à ce qu'il fait notamment pour les forêts - la protection de l'ensemble des biotopes (ATF 118 Ib 485, consid. 3a, 116 Ib 203 consid. 4b et 5g). Dans son principe, l'obligation de protéger les biotopes d'importance régionale et locale découle néanmoins directement et impérativement du droit fédéral (ATF 121 II 161 consid. 2bb, p. 164, et les références citées) et les cantons sont tenus en vertu de la loi fédérale de prendre les mesures nécessaires pour atteindre l'objectif de protection qu'elle contient (ATF 118 Ib 485, consid. 3 a in fine).
Ainsi, toujours selon la jurisprudence, la protection des biotopes d'importance régionale et locale par les cantons implique que ces derniers procèdent au préalable à la désignation des biotopes entrant en ligne de compte et qu'ils fixent les buts visés par leur protection car ceux-ci ne ressortent pas des notions imprécises utilisées par le droit fédéral. L'art. 18 LPN ne dit donc pas que ces biotopes sont protégés, mais charge simplement les cantons de veiller à leur protection. L'art. 18 al. 1 bis LPN qui, conformément à cette obligation, prescrit la protection des haies, bosquets, pelouses sèches et autres milieux jouant un rôle dans l'équilibre naturel, ne déclare pas non plus que les biotopes précités seraient protégés de par la loi fédérale déjà (ATF 116 Ib 203, consid. 5 e, p. 212 et 213).
Le Tribunal fédéral a aussi rappelé que la mise sous protection de biotopes conduit régulièrement à des atteintes à la propriété privée. Celles-ci ne sont admissibles que si elles sont d'intérêt public et qu'elles respectent le principe de la proportionnalité. La LPN exige également la prise en considération des intérêts de l'économie agricole et forestière (ATF 118 Ib 485, consid. 3b; voir les art. 18 al. 1 in fine et 18 b al. 2 in fine LPN). Pour le Tribunal fédéral, la résolution du conflit d'intérêts qui en résulte présuppose que les préoccupations parfois contradictoires dont fait l'objet l'aménagement du territoire soient reconnues suffisamment tôt. Cette coordination doit être assurée principalement par les plans directeurs que doivent établir les cantons (art. 6 et 8 LAT). C'est dans les plans d'affectation conformes à ces plans directeurs que doivent être trouvées les solutions adaptées aux biotopes dignes de protection, principalement par la fixation de zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT ou par d'autres mesures du droit cantonal (art. 17 al. 2 LAT). La protection des biotopes imposée par le droit fédéral doit ainsi, selon le Tribunal fédéral, s'accomplir dans le cadre du processus de planification prévu par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF 118 Ib 485, consid. 3c; cet arrêt admet cependant que c'est aux cantons qu'il appartient de décider à l'aide de quels instruments ils rempliront cette tâche; on rappellera en outre que le projet du Conseil fédéral prévoyait, s'agissant des biotopes d'importance nationale, une protection instaurée à l'aide de l'instrument de planification qu'est le plan sectoriel au sens de l'art 13 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire - FF 1985 II p. 1478 - mais que le législateur fédéral a précisément abandonné cette solution lors de l'élaboration de l'art. 18a LPN, qui prévoit au contraire que le Conseil fédéral désigne directement les biotopes d'importance nationale, BOCE 1986 p. 351 in fine). En cas d'interdiction de construire, l'atteinte à la propriété qui résulte de la protection des biotopes doit être au bénéfice, dans le droit cantonal, d'une base légale suffisante, qui doit être claire et précise en cas d'atteinte grave. L'art. 18 LPN en soi ne saurait constituer une telle base légale (ATF précité, p. 490 au début).
Le Tribunal fédéral a encore précisé, au sujet de l'art. 18b al. 1 LPN relatif à la protection des biotopes, qu'il faut ordonner des mesures de protection d'autant plus sévères que la faune et la flore présente à un endroit donné sont rares et importantes (ATF 118 Ib 189).
4. La mise en oeuvre des art. 18 et 18 b LPN en droit cantonal n'implique pas nécessairement que des dispositions spécifiques soient adoptées pour satisfaire aux exigences du droit fédéral: les cantons peuvent utiliser les procédures dont ils disposent déjà (ATF 116 Ib 203, spéc. p. 212 et 215). Le droit vaudois contient à cet égard diverses dispositions dans la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), dans la loi du 10 mai 1973 sur la faune ainsi que dans la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières:
a) La protection spéciale de la nature et des sites prend notamment la forme de l'inventaire des monuments naturels et des sites prévu par l'art. 12 LPNMS ainsi que celle du classement au sens des art. 20 ss LPNMS. Cuarny se trouve compris dans l'objet no 205 de l'inventaire des monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972. Cet objet est extrêmement vaste (il vise globalement le Gros de Vaud, le Jorat et le Plateau à l'est d'Yverdon, en tant que paysage agricole et forestier) et il faut bien admettre qu'il n'apporte guère d'éléments utiles à la solution du présente litige (voir dans le même sens l'arrêt AC 96/148 du 4 décembre 1996 concernant la construction d'un hangar agricole à Molondin, selon lequel il convient de relativiser la portée de l'inventaire no 205, qui paraît aujourd'hui quelque peu obsolète). Quant à l'objet 146 de l'inventaire de 1972, il a été partiellement classé par un arrêté du Conseil d'Etat du 26 septembre 1975 (ROLV 1975 p. 287) concernant le vallon des Vaux et de Flonzel, mais il faut préciser que cet endroit, qui ne se trouve pas dans le périmètre du syndicat, ne se confond pas avec le lieu-dit "les Vaux" situé à Cuarny dont il a été question plus haut.
b) Les art. 21 et 23 de la loi cantonale sur la faune du 28 février 1989 prévoient ce qui suit:
Art. 21 Le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la conservation d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure, clairières, zones marécageuses et roselières.
Il encourage également la création de biotopes.
Art. 23 L'Etat peut acquérir ou louer des biens-fonds pour conserver un biotope, pour en créer de nouveaux ou pour assurer l'affouragement du gibier. Si l'intérêt public le justifie, l'Etat peut procéder par voie d'expropriation
Ainsi, la loi sur la faune contient une disposition spéciale tendant à la création de nouveaux biotopes, qui prévoit le recours à l'expropriation si l'intérêt public l'exige. Ces articles remontent à la loi sur la faune du 30 mai 1973 (BGC février 1989 p. 1654) qui les avait repris de la loi sur la chasse du 26 mai 1965 (BGC printemps 1973 p. 405). On signalera au passage que lors des débats relatifs à la disposition correspondant à l'art. 21 cité ci-dessus dans la loi sur la chasse de 1965, le représentant du Conseil d'Etat, interpellé sur la pratique du service des forêts et les difficultés qu'elle suscitait lors des remaniements parcellaires, s'était réservé de revenir sur la question dans sa réponse à une motion demandant la plantation de haies dans les plaines (BGC printemps 1965 p. 534). En réponse à cette motion Georges Thévoz concernant la création de "rideaux-abris", le Conseil d'Etat avait répondu peu après en rappelant notamment l'existence des art. 5 et 61 LAF dont il sera question ci-dessous. Il précisait que la création de telles plantations n'est pas nécessairement liée aux remaniements parcellaires mais qu'elle est très difficile à réaliser en dehors de ce cadre (BGC automne 1965 p. 111).
c) La loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières, maintes fois remaniée, contient notamment les dispositions suivantes:
"Art. 5. Coordination avec d'autres intérêts
Les projets d'améliorations foncières doivent tenir compte, dans une mesure adéquate, des intérêts de la région, en particulier du maintien des eaux souterraines et des possibilités qu'elles offrent pour l'alimentation en eau potable, ainsi que de la protection de la nature et des sites.
Avant la mise à l'enquête publique, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce soumet les projets des syndicats à l'examen des services de l'Etat que cela concerne.
En cas de divergences, entre les services eux-mêmes ou entre les services et le syndicat, la commission de classification tente de régler le différend. A défaut d'entente, le département compétent prend une décision qu'il publie. Cette décision indique le délai et la voie du recours.
Art. 61. Protection de la nature; expropriation
Le syndicat peut recourir à l'expropriation, pour permettre à l'Etat ou à la commune d'obtenir les terrains nécessaires à la protection de la nature et des sites, par une imputation proportionnelle à la valeur de l'ancien état de propriété de chacun des membres du syndicat.
Cette imputation donne droit à une indemnité en argent, mise à la charge de l'Etat ou de la commune, dont le montant est fixé, par analogie, selon la règle de l'article 97, alinéa 3.
Les articles 114 et 115 de la loi sur l'expropriation sont applicables."
La prise en compte des intérêts de la protection de la nature figurait parmi les objectifs énumérés à l'art. 5 LAF dès son adoption en 1961. La formulation de cette disposition reprend d'ailleurs celle de l'art. 79 al. 1 de la loi fédérale sur l'agriculture du 3 octobre 1951 (titre cinquième consacré aux améliorations foncières). La base légale permettant l'expropriation qui figure à l'art. 61 LAF remonte également au texte initial de la LAF (ROLV 1961 p. 431). L'exposé des motifs du Conseil d'Etat exposait à cet égard ceci:
"L'article 61 donne le moyen au syndicat d'obtenir le terrain nécessaire à la protection de la nature (art. 5). Le plus souvent, les terrains qui méritent d'être épargnés sont de mauvaise qualité pour l'agriculture. Il convient donc de les attribuer en propriété à l'Etat ou à la commune, les propriétaires cédant chacun une quote-part de leur prétention contre indemnité. En règle générale, les sites qui doivent être protégés seront désignés par le plan d'aménagement. (...)" (BGC automne 1961 p. 407)
5. Il convient tout d'abord de replacer dans le contexte légal décrit ci-dessus le projet litigieux, qui consiste en la réouverture, sur une distance d'environ 300 m, d'un ruisseau mis sous tuyaux il y a un demi siècle, avec en bref am¿agement des berges, plantation de saules le long de celles-ci et maintien de bandes adjacente libres.
a) Dans le dossier de l'avant-projet des travaux collectifs, la protection de la nature (réservée par l'art. 5 LAF cité plus haut) fait l'objet d'un rapport "Nature-Paysage-Environnement". Ce document n'est pas mentionné dans la loi ou son règlement d'application mais d'après les directives du Service des améliorations foncières, il est exigé à la place du rapport d'impact pour les projets non soumis à étude d'impact, en vue de la consultation des services de l'Etat (Norme AF no 35, ch. 1.2, état mai 1994; voir en outre les art. 5 al. 2 LAF et 7 RAF).
En l'espèce, il résulte clairement du rapport du 28 juin 1993 figurant au dossier que sous réserve de l'acceptation des mesures de compensation qu'il décrit et de la qualité de leur mise en oeuvre, l'avant-projet des travaux collectifs (qui à l'époque n'incluait la réouverture du ruisseau que sur 50 mètres à l'amont du chemin 17) était jugé comme acceptable pour l'environnement. Les déclarations tout à fait claires de la commission de classification et de l'inspecteur forestier de l'arrondissement lors de l'audience indiquent aussi que la remise au jour complète du ruisseau des Rochettes ne font pas partie des obligations de compensation qui incombent au syndicat en raison d'une atteinte résultant de ses travaux. En d'autres termes, la décision attaquée n'a pas pour objet d'exiger la reconstitution ou le remplacement adéquat d'un biotope digne de protection que le syndicat aurait à fournir en application de l'art. 18 al. 1 ter LPN cité ci-dessus.
Certes, le représentant du WWF a exposé de son côté qu'il convenait de compenser des opérations qualifiées de déprédations (l'opposition du WWF contenait une liste à cet égard) commises dans le périmètre du syndicat. L'instruction n'a pas fait apparaître la réalité de telles déprédations et de toute manière, il n'est pas allégué qu'elles seraient le fait du syndicat de sorte qu'on ne voit pas comment ce dernier pourrait devoir en répondre. Lors de l'inspection locale, le représentant du WWF a aussi stigmatisé le rabattage effectué sur un buisson bordant le ruisseau litigieux. On ne saurait suivre cette appréciation qui paraît procéder d'une méconnaissance de la réalité végétale vivante et perdre de vue que les travaux d'entretien tels que l'élagage ou le recépage des haies ne sont pas interdits ni même soumis à autorisation pour autant qu'ils ne portent pas une atteinte (inexistante en l'espèce s'agissant du buisson considéré) au milieu (art. 6 al. 2 du règlement d'application du 11 juin 1993 de la loi sur la faune).
Il faut rappeler par ailleurs que la construction de l'autoroute a fait l'objet d'études et de mesures entièrement distinctes des opérations du syndicat et que seules ces dernières sont en cause dans la présente procédure. Pour ce qui concerne précisément les travaux collectifs du syndicat, il résulte du "Dossier Nature Paysage Environnement" mis à l'enquête que l'impact des travaux du syndicat peut être compensé efficacement par la réalisation des mesures de compensation proposées, c'est-à-dire par des mesures qui n'incluaient pas la remise au jour du ruisseau sur laquelle porte précisément le présent recours.
Ce n'est donc pas du point de vue de l'obligation du syndicat de reconstituer ou remplacer les biotopes dignes de protection auxquels il aurait porté atteinte (art. 18 al. 1 ter LPN) que doit être tranché le présent recours.
b) Toujours selon les déclarations claires de l'inspecteur forestier de l'arrondissement durant l'audience, la réouverture du ruisseau sur le tronçon litigieux constitue une mesure supplémentaire par rapport à la réparation de l'atteinte causée par les travaux du syndicat. Il s'agit donc non pas d'un remplacement selon l'art. 18 al. 1 ter LPN, mais bien d'une compensation écologique au sens de l'art. 18b al. 2 LPN.
6. L'art. 18b al. 2 LPN, consacré à la "compensation écologique" selon sa note marginale, prévoit que dans les régions où l'exploitation du sol est intensive à l'intérieur et à l'extérieur des localités, les cantons veillent, tout en tenant compte des besoins de l'agriculture, à une compensation écologique sous forme de bosquets champêtres, de haies, de rives boisées ou de tout autre type de végétation naturelle adaptée à la station.
Il ne s'agit pas là de protection de biotopes existants. Le Message du Conseil fédéral précise en effet qu'il s'agit de créer des surfaces de compensation écologiques dans les zones soumises à une exploitation intensive (FF 1985 II 1470). Cette disposition fédérale n'a cependant fait l'objet d'aucun développement lors des débats. Pourtant, la compensation écologique qu'elle exige est aujourd'hui désignée par la doctrine comme étant la mesure offensive la plus importante de la protection de la nature (Maurer, Naturschutz in der Landwirtschaft als Gegenstand des Bundesrechts, unter besonderer Berücksichtigung der Meliorationen, Schriftenreihe zum Umweltrecht, Bd 9, Zürich 1995, p. 205).
a) A suivre la jurisprudence fédérale rappelée plus haut, c'est du plan directeur cantonal et des plans d'affectation qui en découlent que devrait ressortir la coordination entre les intérêts divergents de l'agriculture et de la protection de la nature. On cherche cependant en vain des règles sur la création de surfaces de compensation écologiques dans le plan directeur cantonal approuvé par décret du Grand Conseil du 20 mai 1987. Le plan directeur cantonal n'est d'ailleurs obligatoire pour les autorités que pour ce qui concerne les objectifs adoptés par le Grand Conseil et les "éléments prospectifs contenus dans les plans sectoriels" (art. 2 du décret; on s'abstiendra d'examiner ici ce qu'il en est de l'approbation par le Conseil fédéral prévue par les art. 11 LAT et 29 LATC). Parmi ces objectifs adoptés par le Grand Conseil, l'objectif 2.8a relatif à la protection de la nature prévoit de "protéger les éléments naturels d'intérêt général, scientifique ou éducatif et de résoudre les conflits provoqués par un usage excessif des territoires ou éléments naturels particulièrement vulnérables". Un amendement visant précisément à ajouter à cet objectif celui de maintenir la plus grande variété possible d'espèces animales et végétales en leur accordant l'espace nécessaire a été rejeté lors des débats, apparemment parce qu'il ne réservait pas les autres intérêts en cause comme ceux de l'agriculture que mentionnent les dispositions fédérales évoquées plus haut (BGC mai 1987 p. 470). Dans les "fiches de coordination" qui accompagnent le plan directeur cantonal (mais n'ont pas fait l'objet de l'approbation par le Grand Conseil qu'implique le décret déjà cité), la fiche G 2.8.01 évoque la nécessité générale de laisser une part de "nature sauvage" et, mentionnant notamment la disparition de 230 Km de ruisseaux depuis 1925, celle de "revitaliser des ruisseaux canalisés là où il s'avère que la mesure actuelle est inopportune". Il ne s'agit pas là d'une loi formelle (on s'abstiendra également d'examiner ici ce qu'il en est de l'adoption par le Conseil d'Etat - art. 5 al. 3 RATC - de la carte faisant partie du plan directeur cantonal - art. 6 al. 1 OAT - alors que l'art. 8 LATC place l'adoption du plan directeur cantonal dans la compétence du Grand Conseil). On peut seulement noter à cet égard que l'une des annexes à la version publiée du plan directeur cantonal (Programme de coordination, 1994, carte de synthèse no 3 au 1:50'000) répertorie les données naturelles et de protection de l'environnement mais n'inventorie aucun objet situé sur le territoire de Cuarny, les objets les plus proches étant la rive sud du lac de Neuchâtel, un site proche de la Mauguette et la vallée boisée de la Mentue.
On peut aussi tenir pour exclu qu'on trouve une référence aux compensations écologiques dans le plan des zones de Cuarny. Les statuts du syndicat, si l'on en juge par les buts que lui assigne l'arrêté du 4 janvier 1991 du Conseil d'Etat, ne comprennent pas non plus cet objectif.
b) On a vu plus haut que l'art. 23 de la loi sur la faune, qui est même antérieur à la loi fédérale sur la protection de la nature, fournit une base légale permettant à l'Etat d'acquérir ou de louer des biens-fonds pour créer de nouveaux biotopes et même de procéder par voie d'expropriation si l'intérêt public le justifie. L'art. 61 LAF envisage également le recours à l'expropriation pour permettre à l'Etat ou à la commune d'obtenir les terrains "nécessaires à la protection de la nature et des sites". La formulation de l'art. 61 LAF est suffisamment large pour qu'on puisse considérer que cette disposition permet non seulement la protection des biotopes existants mais également, comme le prévoit expressément l'art. 23 de la loi sur la faune, l'acquisition des surfaces nécessaires à la création de nouveaux biotopes. L'art. 61 LAF peut donc être considéré actuellement comme une disposition cantonale destinée à la mise en oeuvre de la compensation écologique prévue par de l'art. 18b al. 2 LPN.
c) L'art. 61 LAF régit exclusivement l'acquisition des terrains nécessaires à la protection de la nature et des sites. Il prévoit que cette acquisition intervient par voie d'expropriation, par une imputation proportionnelle à la valeur de l'ancien état de propriété de chacun des membres du syndicat. Ceux-ci reçoivent alors une indemnité en argent, c'est-à-dire une indemnité pleine et entière au sens de l'art. 97 al. 3 LAF. Cette indemnité correspond à la valeur vénale de la chose ou du droit exproprié (art. 60 al. 2 ch. 1 et art. 64 de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation). Cette valeur vénale se distingue des valeurs d'échange utilisées par le syndicat notamment pour l'élaboration du nouvel état: les valeurs d'échange sont souvent inférieures et n'ont pas à correspondre à la valeur vénale, l'essentiel étant seulement qu'elles soient harmonisées entre elles (voir RDAF 1980 p. 431 et en dernier lieu par exemple l'arrêt AF 95/029 du 15 avril 1996).
L'acquisition de terrain prévue par l'art. 61 LAF se distingue ainsi fondamentalement de celle qui permet au syndicat de prélever l'emprise nécessaire à ses ouvrages collectifs. Pour ceux-ci, le terrain nécessaire est en règle générale cédé gratuitement par les propriétaires selon une quote-part fixée par la commission de classification pour chaque parcelle (art. 60 al. 5 LAF). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété d'opérer des déductions de terrain pour des installations servant à l'ensemble des terrains remaniés. Il ne s'agit pas là d'une expropriation, mais d'une forme de contribution de plus-value en nature (ATF 100 Ib 223, consid. 3c). D'après l'art. 29 RAF, la prétention du propriétaire dans le nouvel état, qui s'exprime à la valeur d'échange, correspond alors à la valeur foncière de son ancien état, diminuée de la valeur d'emprise ainsi fixée.
Lorsqu'en revanche, les travaux pour lesquels il est nécessaire de prélever une emprise ne servent pas en premier lieu les intérêts des propriétaires qui font partie du remaniement, l'indemnité à verser doit être calculée à la valeur vénale (ATF 100 Ib précité). C'est précisément, comme le rappelait déjà la Commission centrale des améliorations foncières (prononcé de la CCAF 88/25 dans la cause S.I. X. c/ syndicat AR 19 Lutry du 12 janvier 1990), le système instauré par le droit vaudois. Ainsi, tel est en particulier le cas, lorsque le remaniement est ordonné en corrélation avec de grands travaux tels qu'une autoroute, si le Conseil d'Etat décide d'acquérir les terrains nécessaires à l'emprise de ces travaux en faisant prélever un certain pour cent de la surface et de la valeur des parcelles comprises dans le périmètre (art. 97 al. 3 LAF, qui se réfère à la loi sur l'expropriations). Il en va de même lorsque, en matière de remaniement de terrains à bâtir, le syndicat recourt à l'expropriation pour permettre à l'Etat ou à la commune d'obtenir les terrains réservés à des fins d'intérêt public selon un plan d'affectation prévu par la LATC (art. 88 al. 2 et 3 LAF). Tel est encore le cas lorsque le syndicat a besoin de terrain pour ses ouvrages collectifs mais que faute de procéder à un remaniement parcellaire, il ne peut pas se procurer l'emprise nécessaire en en prélevant une quote-part sur les parcelles intéressées: il peut néanmoins acquérir le terrain nécessaire en vertu de l'art. 60 al. 5 in fine LAF, dont l'exposé des motifs précisait que la commission de classification doit fixer les conditions d'acquisition de ces terrains en appliquant des règles analogues à celles de la loi sur l'expropriation (BGC printemps 1987, p. 646).
En bref, la loi sur les améliorations foncières ne permet au syndicat de prélever sans indemnité que les terrains strictement nécessaires aux ouvrages collectifs utiles aux parcelles du périmètre. Il peut en outre indemniser à la valeur d'échange les soultes résultant de l'échange des terres (mais l'importance proportionnelle de ces soultes est strictement limitée par la pratique et la jurisprudence), de même que les soultes complémentaires dues au changement de limites consécutives à l'exécution des travaux (art. 9, 39 et 54 RAF). En revanche, le terrain nécessaire à des ouvrages ou aménagements d'intérêt général ne peut être prélevé que moyennant le paiement d'un indemnité pleine et entière correspondant à la valeur vénale au sens de la loi sur l'expropriation. Tel est le cas de la compensation écologique au sens de l'art. 18b al. 2 LPN, telle qu'elle peut être mise en oeuvre par l'art. 61 LAF: le sacrifice des terrains nécessaires ne peut être exigé des propriétaires d'un syndicat d'améliorations foncières que moyennant indemnisation pleine et entière au sens de la loi sur l'expropriation.
d) En l'espèce, il résulte de la décision attaquée que le terrain pour la réouverture et la revitalisation du ruisseau sera mis à disposition par le Service des routes, c'est-à-dire par l'Etat. Cela signifie que ce dernier abandonnera du terrain en nature en échange de la surface nécessaire à l'aménagement projeté. Bien que ce mode d'acquisition ne soit pas expressément prévu par l'art. 61 LAF, qui n'envisage que l'expropriation, il est incontestable que le terrain nécessaire à la protection de la nature peut aussi être attribué à la corporation publique par voie de remaniement. Il doit en effet en aller ici de même qu'en matière d'acquisition de terrain pour les entreprises de grands travaux, pour lesquels la loi prévoit aussi bien la possibilité d'une acquisition de gré à gré, par expropriation ou par voie d'échange (art. 97 al. 1 LAF; on notera à cet égard qu'en matière de routes nationales et de chemins de fer, le droit fédéral fait de l'expropriation un mode d'acquisition subsidiaire qui ne peut être utilisé que si les efforts faits en vue d'acquérir les droits nécessaires de gré à gré ou par remembrement ont échoué, v. l'art. 30 al. 2 de la loi fédérale sur les routes nationales et l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur les chemins de fer).
Rien ne s'oppose donc en l'espèce à ce que le terrain nécessaire à la réouverture du ruisseau soit acquis par voie de remaniement plutôt que par expropriation (voir dans le même sens le prononcé de la Commission centrale des améliorations foncières du 7 décembre 1977 dans la cause LVPN c/ syndicat du Parimbot, qui renvoyait la commission de classification intimée à déterminer librement le mode d'acquisition du terrain nécessaire à la constitution d'une prairie humide, soit par accord avec la recourante, l'Etat ou la commune, soit par application de l'art. 61 LAF).
e) Il doit en aller de même en ce qui concerne le coût de l'aménagement nécessaire aux compensations écologiques prévues par l'art. 18b al. 2 LPN. En effet, de même que le syndicat n'a pas à supporter les frais imputables à une entreprise de grands travaux (voir à cet égard l'art. 96 LAF), de même n'a-t-il pas à couvrir ceux des aménagement entrepris non pas pour améliorer l'exploitation des terres ou compenser les atteintes à l'environnement provoquées par les travaux collectifs, mais exclusivement dans l'intérêt général de la protection de la nature. Les frais relatifs à la compensation écologique au sens de l'art. 18b al. 2 LPN ne peuvent donc pas être mis à la charge des propriétaires du syndicat.
Cette condition, à supposer qu'il y ait lieu d'en juger déjà au stade de l'avant-projet des travaux collectifs, est en l'espèce remplie du fait que le coût de la réouverture du ruisseau litigieux (hormis celle que le syndicat avait inclue d'emblée dans ses travaux collectifs) est entièrement couvert par un financement extérieur au syndicat.
7. Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la proportionnalité dans la balance que fait la décision attaquée entre les intérêts de la protection de la nature et ceux de l'agriculture.
Il faut bien admettre à cet égard qu'on ne trouve aucune norme susceptible de préciser la nature et l'importance des compensations écologiques au sens de l'art. 18b al. 2 LPN ainsi que les conditions dans lesquelles elles peuvent ou doivent être imposées. Il en va pourtant de l'art. 18b al. 2 LPN comme de l'art. 18b al. 1 LPN: le droit fédéral n'énonce qu'un principe et se sert de concepts indéterminés. Or on cherche en vain dans le droit cantonal une définition plus précise des concepts utilisés par l'art. 18b al. 2 LPN tels que l'exploitation intensive du sol ou la notion même de compensation écologique.
Selon la doctrine, il faut considérer comme régions où l'exploitation du sol est intensive, compte tenu du but de la LPN qui est des prévenir la disparition des espèces indigènes, les territoires qui ne comportent pas suffisamment de surfaces proches de l'état naturel ("naturnahe Flächen"; v. Maurer, op. cit., p. 79). S'appuyant sur des études scientifiques et une publication de l'OFEFP, cet auteur expose que la sauvegarde des espèces exigerait, sur le Plateau, une proportion de 12 % de surfaces proches de l'état naturel; l'exploitation agricole n'y serait dans la plupart des cas pas exclue (à l'exception des hauts marais) mais pourrait se poursuivre de manière extensive (Maurer, p. 71 s.; Broggi/Schlegel, Minimum requis de surfaces proches de l'état naturel dans le paysage rural, Programme national de recherche no 31 a "Utilisation du sol en Suisse", trad. El. Kopp, Liebefeld-Bern 1990, p. 120). Ces derniers auteurs réservent la question d'une différenciation de ces exigences en fonction des régions en laissant entendre qu'il conviendrait plutôt de désigner des régions se consacrant essentiellement à la protection des biotopes et des espèces, où les exigences quantitatives et qualitatives seraient satisfaites le mieux possible (v. Broggi/Schlegel p. 20). Ils exposent qu'en matière de haies, il faut prendre en considération leur longueur linéaire par rapport à la surface agricole utile, leur distance entre elles, leur largeur, la diversité de leurs espèces et l'âge des plantes, etc. (Broggi/Schlegel, p. 120); ils précisent, en bref, qu'un pourcentage de surface de haies représentant quelque 2 % de la surface agricole utile (ce qui représente, pour un km², 2000 mètres linéaires de haie sur une largeur de 10 mètres) devrait permettre dans des conditions moyennes (sols stables sans fortes pentes) de satisfaire d'importances exigences d'ordre écologique, cultural et paysager, encore que ce chiffre puisse être porté à 4 % (Broggi/Schlegel, p. 160) mais il est admis que la situation des années soixante était de l'ordre de 250 mètres linéaires de haie pour 1 km ² (Broggi/Schlegel, p. 158).
En l'espèce, il est difficile d'appliquer ces proportions, qui ne sont d'ailleurs pas des normes juridiques, au périmètre du syndicat intimé. En effet, si ce périmètre englobe en l'état l'essentiel des terres agricoles de Cuarny, il exclut la plupart des forêts situées aux alentours alors que la forêt constitue précisément une part très importante des surfaces proches de l'état naturel encore existantes sur le Plateau (Broggi/Schlegel, p. 146). Cela empêche de rapporter la proportion de la surface proche de l'état naturel évoquée ci-dessus à la surface du périmètre du syndicat. On ne peut d'ailleurs pas non plus appliquer des proportions schématiques au syndicat intimé en l'absence de lignes directrices qui permettraient de définir les besoins en matière de compensation écologique en fonction par exemple des différentes régions, de leur situation et de leur mode d'exploitation (au sens où l'envisagent les auteurs cités ci-dessus). Les recourants ont au surplus fait observer lors de l'inspection locale que la situation n'est pas défavorable pour la nature à Cuarny car il subsiste de nombreuses haies sur le territoire communal (approximativement, on trouve quelque 1500 mètres de haie dans le périmètre agricole du syndicat intimé - de 331,2 hectares - ce qui correspond environ à 450 mètres linéaires par km ²). Cette observation semble se confirmer, du moins d'après ce que peut révéler le relevé grossier à cet égard que constitue la carte au 1:25'000, si l'on compare les alentours de Cuarny à ceux de certains autres villages environnants où le paysage paraît plus dénudé. Cette constatation explique sans doute l'indignation, perceptible en audience, suscitée auprès des recourants par la décision attaquée.
En l'absence de normes permettant de quantifier la compensation écologique que prévoit l'art. 18b al. 2 LPN, la commission de classification s'est fondée sur des considérations pragmatiques dans l'adoption desquelles l'opiniâtreté de l'inspecteur forestier a manifestement joué un rôle essentiel, à côté de la menace du Service des forêts de refuser son approbation (art. 5 al. 3 LAF) au projet. La question qui se pose est finalement de savoir si elle a correctement pesé les intérêts en présence, en particulier si sa décision tient compte des besoins de l'agriculture réservés par l'art. 18b al. 2 in fine LPN.
A cet égard, la commission de classification a considéré que la réouverture du ruisseau permettra d'éviter les frais importants que nécessitera tôt ou tard l'entretien de la canalisation existante. Les recourants ont contesté lors de l'inspection locale, en arguant de la longévité d'autres installations analogues, la nécessité d'une telle réfection mais celle-ci ne peut pas être exclue, au moins à terme. Le représentant du WWF a soutenu sur ce point (l'OFEFP en fait également état dans sa lettre du 30 avril 1996) que cette réfection entraînerait nécessairement l'obligation de remettre le ruisseau à l'air libre en vertu de l'art. 38 de la loi fédérale sur la protection des eaux.
Cette disposition a la teneur suivante:
"Art. 38 couverture ou mise sous terre des cours d'eau
Les cours d'eau ne doivent être ni couverts ni mis sous terre.
L'autorité peut autoriser des exceptions pour:
a. Les canaux des déversoirs de crues et les canaux d'irrigation;
b. les passages sous des voies de communications;
c. les passages sous des chemins agricoles ou forestiers;
d. les petits fossés de drainage à débit non permanent;
e. la réfection de petits tronçons couverts ou mis sous terre, dans la mesure où un écoulement à l'air libre ne peut pas être rétabli ou causerait d'importants préjudices à l'agriculture".
Cette disposition n'a pas la portée absolue que lui prête le représentant du WWF puisqu'elle prévoit précisément des exceptions dans le cas de la réfection des tronçons déjà couverts ou mis sous terre ou pour des fossés à débit non permanent. Il n'y a cependant pas lieu de juger ici la question de savoir si une telle exception (selon les lettres b ou e ci-dessus) pourrait être consentie. Ce qui compte en revanche, c'est que la réouverture du ruisseau permet effectivement de faire échapper les intéressés aux frais qu'entraîneraient probablement, hors du cadre du syndicat, aussi bien la réfection de la canalisation existante que la remise au jour du ruisseau, quelle que soit la solution choisie. Sous cet angle, la réouverture du ruisseau peut effectivement être considérée comme favorables sinon aux besoins de l'agriculture au sens de l'art. 18b LPN, du moins, selon la formulation plus large de l'art. 18 al. 1 LPN, à ses intérêts dignes de protection.
Il est néanmoins indéniable que la réouverture du ruisseau et la revitalisation de ses rives entraînera la disparition d'environ 4'500 m² de terres cultivables. D'après la décision attaquée, la corporation publique devra fournir pour cette surface non pas l'indemnité en argent pleine et entière des art. 61 et 97 LAF, mais une compensation en nature sous forme de terrain agricole de même valeur. Compte tenu du fait que le périmètre comporte effectivement peu de terrain aussi favorable à la culture du point de vue de la pente, il n'est pas impossible que le terrain fourni en échange soit d'une qualité inférieure à la surface sacrifiée, ce qui impliquera l'échange contre une surface supérieure. Ce mode d'acquisition du terrain doit néanmoins être considéré comme moins contraignant qu'une expropriation qui prive les propriétaires concernés d'une partie de la pleine compensation réelle que garantit normalement l'art. 55 al. 1 lit. a LAF. Si l'on considère au surplus que la surface concernée de 4'500 m² environ ne représente guère que 0,13% environ de la surface agricole du périmètre, l'atteinte ainsi portée aux besoins de l'agriculture apparaît somme toute assez modeste. L'inconvénient de la présence du ruisseau pour l'exploitation reste par ailleurs assez limité dès lors que les berges sensiblement rectilignes seront parallèles au sens de culture. Les recourants ont également invoqué l'inconvénient résultant de l'étroitesse de la surface agricole comprise entre la haie jouxtant l'ancienne décharge communale et la bande adjacente qui sera aménagée le long du ruisseau. Cet inconvénient est cependant limité car sur la plus grande partie de la bande concernée, le ruisseau est de toute manière déjà à l'air libre. En outre, cet inconvénient ne paraît pas considérable si l'on rappelle que même dans la situation actuelle, l'exploitant concerné avait, l'an dernier au moins, cultivé cette surface en deux bandes plantées de cultures différentes pour des motifs tenant probablement à l'humidité du voisinage des berges. Pour le surplus, il n'est pas contesté que la réouverture du tronçon actuellement couvert, outre sa valeur intrinsèque, accroît l'intérêt de l'entier du cours du ruisseau. Elle augmente également la valeur écologique de l'ensemble du réseau constitué par les haies avoisinantes ainsi que les forêts situées de part et d'autre du village.
En définitive, même si la décision attaquée ne peut pas, faute de normes directrices, se fonder sur une planification cantonale permettant de mesurer la nécessité d'une compensation écologique au sens de l'art. 18b al. 2 LPN, la commission de classification a procédé correctement à la pesée des intérêts en présence en considérant que les inconvénients de la réouverture du ruisseau étaient largement contrebalancés par les avantages de cet aménagement. Il faut tenir compte en outre du fait que le remaniement parcellaire crée des conditions particulièrement favorables pour la création d'une compensation écologique au sens de l'art. 18b al. 2 LPN, comme le constatait déjà le Conseil d'Etat dans sa réponse de 1965 à la motion Thévoz évoquée plus haut. Pour ce motif, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir pragmatiquement saisi cette occasion d'y procéder en incluant la réouverture du ruisseau dans l'avant-projet des travaux collectifs du syndicat.
S'agissant d'une décision rendue au stade de l'avant-projet des travaux collectifs, la décision attaquée ne saurait fixer la totalité des détails du projet. Il faut cependant retenir qu'elle fixe dans son principe la réouverture du ruisseau ainsi que la surface du projet en aval du chemin no 17 (au maximum 4500 m²) et sa compensation intégrale par l'Etat, de même que le principe de la prise en charge des frais d'exécution par un financement extérieur au syndicat. Les recourants doivent également bénéficier des assurances sur la base desquelles la commission de classification a obtenu l'accord du comité de direction et de la municipalité, dont il résulte qu'aucune haute futaie ne sera plantée sur les berges. C'est dans cette mesure que la décision attaquée doit être maintenue. On doit en revanche considérer comme devant être encore réglée lors des enquêtes ultérieures, notamment, la question des espèces à planter (monoculture de saules ou non) de même que si nécessaire la détermination de la hauteur maximale exacte des plantations (sur laquelle le dossier contient actuellement des indications contradictoires, cf. PV de la séance du 8 juin 1994 et déterminations de la commission du 1er décembre 1995), de même que la question de l'attribution ultime de la propriété des bandes adjacentes au ruisseau.
8. Le recours est ainsi rejeté. Un émolument, limité en l'espèce au montant de l'avance de frais qui a déjà été versée, sera mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 48 Cuarny du 13 octobre 1995 est maintenue dans la mesure résultant des considérants.
III. Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 février 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)