CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 décembre 1995
sur le recours interjeté par Albert BUJARD, Le Châtelard 16, 1095 Lutry,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat AF Le Châtelard sur Lutry relative à l'aménagement de la parcelle 5114
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Arnold Chauvy et M. Gilbert Matthey, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières Le Châtelard a été créé en 1979; il a pour but le remaniement parcellaire, la construction des chemins et des ouvrages nécessaires à l'assainissement et à l'amélioration du sol, les travaux de protection du sol (éboulements, chutes de pierres, glissements, etc.). Le périmètre du syndicat est soumis à la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux; de même il est compris dans l'objet no 1202 de l'inventaire fédéral des sites à protéger et dans l'objet no 154 de l'inventaire cantonal.
B. Albert Bujard est propriétaire de la parcelle no 5114 du cadastre de la Commune de Lutry; lors du transfert de propriété au registre foncier, le 1er août 1990, les désignations de cette parcelle étaient les suivantes:
vignes: 2'868 m² - pré-champ: 750 m² - surface cadastrale: 3'618 m².
Cette parcelle est bordée au nord-ouest par le ruisseau du Châtelard, endroit où elle accuse une forte pente et au nord-est par le chemin no 13, créé lors de la troisième étape des travaux du syndicat AF. A cet endroit, sur la partie supérieure de la parcelle no 5114, près du pont enjambant le ruisseau, se dressait un bosquet d'arbres, vestige d'un verger hautes tiges avec des broussailles et autres végétations buissonnantes.
C. Lors de la troisième étape des travaux d'améliorations, Albert Bujard a demandé au syndicat AF de pouvoir rehausser les murs existants, de construire un nouveau mur et de remblayer une partie de la parcelle no 5114, ce qui impliquait la suppression du verger en bordure de la rive gauche du ruisseau, les autres arbres étant toutefois maintenus.
Après avoir été consultés par le syndicat AF, les représentants des différents services fédéraux, cantonaux et communaux concernés (protection de la nature, aménagement du territoire, lacs et cours d'eau, service des travaux de la Commune de Lutry) et une délégation de la commission de classification ont rencontré Albert Bujard, sur place, le 7 février 1992. Du procès-verbal de cette réunion, il ressort que les travaux projetés par le propriétaire sont favorables pour le ruisseau, mais que des précautions doivent être prises pour conserver le bosquet d'arbres près du pont, afin d'intégrer les ouvrages dans le paysage; par ailleurs la zone sur la rive droite du ruisseau, appartenant au domaine public, en face de la zone aménagée sur la parcelle 5114, devait être arborisée par des essences de petite taille en compensation de la perte du roncier existant, pour créer la continuité avec la forêt en amont. Ce projet a été mis à l'enquête avec les autres travaux du syndicat, du 4 au 28 septembre 1992. Moyennant le respect de ces conditions, les autorisations nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la parcelle 5114 ont été délivrées.
D. Lors de l'exécution de la troisième étape des travaux d'amélioration, début septembre 1993, une partie du bosquet d'arbres dans la partie supérieure de la parcelle no 5114 a été arrachée par le syndicat AF, afin de faciliter l'accès aux machines de chantier oeuvrant à la construction du chemin no 13. Les parties se sont rencontrées à deux reprises en novembre 1994. En date du 19 novembre 1994, le syndicat AF a fixé à 7'500 fr. les frais d'aménagement de la parcelle no 5114, dont l'arborisation de la zone en bordure du nouveau chemin sur une surface de 70 m², en alignement du mur de soutènement qu'il s'est engagé à réaliser. Albert Bujard a accepté de prendre en charge le coût desdits travaux.
E. Durant l'hiver 1994-1995, Albert Bujard a effectué les travaux projetés. Ayant constaté que de la vigne y avait été plantée, le syndicat AF a invité Albert Bujard, le 17 mai 1995, à libérer la surface définie, pour l'arborisation prévue. Par la plume de Pierre Joly, vigneron exploitant cette parcelle, Albert Bujard a refusé de donner suite à cette invitation, considérant "qu'aucune restriction n'accompagne le nouvel état d'attribution des parcelles, en date du 26 juin 1987, et qu'il n'a jamais été fait mention d'une servitude en faveur des services fédéraux et cantonaux". Le syndicat AF a mis le 13 juin 1995 Albert Bujard en demeure d'avoir à enlever la vigne sur ce périmètre de 70 m², le 24 juin 1995 au plus tard, sous menace d'enlèvement à ses frais. Albert Bujard a demandé la réunion de toutes les personnes concernées, prétendant n'avoir pas eu connaissance des plans et estimant avoir été mis devant le fait accompli.
F. Par courrier du 23 juin 1995, Albert Bujard a recouru contre la mise en demeure du syndicat AF auprès du Tribunal administratif; il expose que sa parcelle n° 5114 a été classée en totalité en vignes, en compensation d'une surface de vigne cédée autre part.
Par décision du 30 juin 1995, la commission de classification a demandé à Albert Bujard de respecter les engagements contractés le 19 novembre 1994 et de faire enlever le 31 juillet 1995 au plus tard, la vigne dans la zone de 70 m² figurant sur le plan à l'échelle 1:500.
Dans son mémoire adressé le 4 juillet 1995 au Tribunal administratif, Albert Bujard soutient, d'une part, qu'il n'a jamais été question lors de la réunion du 7 février 1992 d'une zone de 70 m² à arboriser sur sa parcelle, ni d'aucune servitude lors de la mise à l'enquête en 1986, mais uniquement de la bordure du ruisseau sur la rive droite appartenant au domaine public; d'autre part, que le Syndicat AF n'a jamais respecté son engagement d'aménager la parcelle n° 5114. Il conclut à l'annulation de la décision du 17 mai 1995 de la Commission de classification Le Châtelard/Lutry "concernant l'arrachage de 70 m² de vigne sur (sa) propriété, dont les limites, même provisoires n'ont jamais été définies." Subsidiairement et par impossible, Albert Bujard demande que la surface de 70 m², non cultivable, lui soit rachetée au prix des emprises, soit 100 fr. le m², au total 7000 fr. plus les frais.
Par la plume de Pierre Joly, qui a produit par ailleurs une procuration écrite, Albert Bujard a en outre exposé que l'engagement de soustraire à la viticulture une surface de 70 m² est contraire aux intérêts du propriétaire, lequel ne retrouve pas la surface nécessaire à son exploitation. Par ailleurs, il a prétendu que "c'est le syndicat qui a négocié ou pris des accords sur le dos du propriétaire. Ce dernier n'a nullement compris la portée qui aurait dû lui être exposée par écrit de manière détaillée, ce qui évidemment n'a pas été le cas".
La commission de classification ne s'est pas déterminée au sujet du recours; elle a fourni le 25 août 1995 au tribunal des renseignements ainsi qu'un dossier de pièces, dont il ressort notamment que le 13 juin 1995, elle a confirmé au service des travaux de la Commune de Lutry que, suite aux aménagements réalisés dans le cadre des travaux du syndicat AF, la désignation de la parcelle N° 5114 est la suivante :
- Pré-champ: 70 m² - vignes: 3'548 m² - total: 3'618 m²,
modifications de nature qui seront, après travaux, inscrites au Registre foncier.
Dans ses observations du 25 août 1995, le conservateur de la nature demande le respect des engagements pris par Albert Bujard et insiste sur la compensation par suite de la suppression du bosquet d'arbres arrachés lors des travaux. Il conclut ainsi au rejet du recours.
G. Le tribunal a tenu audience le 31 octobre 1995 au Châtelard-sur-Lutry. Albert Bujard et Pierre Joly ont confirmé qu'ils n'avaient pas contesté le projet mis à l'enquête, parce que le périmètre à arboriser en dessous du chemin n'avait pas été défini. Ils soutiennent par ailleurs que le courrier du 19 novembre 1994 du comité de direction du syndicat AF manquait de clarté. Olivier Renaud, secrétaire de la commission de classification du syndicat AF a admis que, dans le nouvel état, les terrains attribués à Albert Bujard et désignés en vigne étaient au départ destinés à être plantés comme tels, mais qu'à la faveur de l'autorisation de restaurer le mur de soutènement bordant le ruisseau, travaux dont Albert Bujard a largement profité, le Conservateur de la faune à l'OFEPF ont exigé des compensations sur lesquelles les parties sont tombées d'accord en février 1992, en définissant un périmètre de 70 m² entre le chemin en amont et le ruisseau à l'ouest, dans l'alignement du mur de soutènement en aval. Au surplus, pour Olivier Renaud, les parties sont convenues en novembre 1994 des modalités et de la prise en charge du coût de ces travaux.
A l'issue de l'audience, la cause a été suspendue jusqu'au 1er décembre 1994 pour permettre aux parties de conclure une transaction. Le tribunal a été informé, par courrier du conservateur de la nature du 30 novembre 1995, de ce que leurs pourparlers avaient définitivement échoué.
Considérant en droit:
1. Pour avoir été interjeté dans le délai et la forme prescrits par l'art. 31 LJPA, le présent recours est recevable; bien que le recourant entreprenne formellement la mise en demeure du syndicat AF du 13 juin 1995, il y a lieu de considérer qu'il met en cause en réalité la décision de la Commission de classification du 30 juin 1995; les deux actes ont du reste un contenu similaire.
Le litige porte sur le point de savoir si l'autorité intimée peut imposer au recourant d'arboriser, en compensation du rehaussement des murs qui retiennent le terrain sur la parcelle, une superficie de 70 m² dans la partie supérieure, sur la base des décisions antérieures, ainsi que des engagements éventuellement contractés.
2. La première question à résoudre dans le cadre du présent litige revient à définir la portée des décisions prises en 1992 et le contenu des engagements pris par le recourant à l'égard du syndicat et à en tirer toutes les conséquences.
a) En l'espèce, la parcelle litigieuse a fait l'objet d'un remaniement, à l'issue duquel son contour nord-est a certes été légèrement modifié pour l'emprise du chemin N° 13, créé lors de la troisième étape des travaux, mais surtout à l'issue duquel sa désignation a été arrêtée à raison de 755 m² en prés-champs, le reste, 2863 m² en vignes sur un total de 3618 m²; c'est sur cette base que le terrain a été estimé selon l'art. 57 LAF. Après les travaux projetés, la désignation de la parcelle a été modifiée, puisque la surface prés-champs s'est vue réduite à 70 m², la surface vignes étant augmentée de 24% soit 3548 m²; sans risque de se tromper, on peut ici parler d'une amélioration par rapport à l'état antérieur. Or, le recourant a encore modifié à son profit cette situation, puisqu'il a entièrement planté de vignes la surface de 70 m², désignée prés-champs. Il en résulte une modification relativement importante dans l'estimation du terrain, qui impliquerait une révision du tableau comparatif du nouvel état. Le recourant est donc mal venu sur ce point de soutenir qu'il ne retrouve pas la surface nécessaire à son exploitation et de réclamer, même à titre subsidiaire, le rachat de la surface cadastrée prés-champs de 70 m².
b) Albert Bujard a rencontré sur place, le 7 février 1992, les représentants des services de l'Administration fédérale et cantonale concernés par son projet d'aménagement et les représentants de la commission de classification du syndicat AF. Du procès-verbal de la réunion, il ressort que le Service des eaux, section protection de la nature, a notamment conditionné son accord à la prise de précautions "pour conserver le bouquet d'arbres près du pont" et que l'OFEFP n'avait aucune objection à formuler "dans la mesure où une compensation est trouvée sur place"; cette exigence, qui repose sur l'art. 14 al. 5 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après: OPN), a été formulée sans ambiguïté et n'a suscité aucune remarque de la part du recourant. Le Service des eaux a délivré le 27 février 1992 l'autorisation d'aménager, moyennant le respect des conditions posées lors de la réunion précitée, notamment le maintien de l'arborisation de la partie amont de cette parcelle. Cette exigence ressortait d'ailleurs clairement du dossier de l'enquête de 1992 sur la troisième étape des travaux; le recourant, qui admet ne pas être allé consulter ce dossier, ne l'a pas contestée. Le syndicat, par sa commission de classification, doit ainsi pouvoir exiger aujourd'hui du recourant qu'il respecte la condition, acceptée, dont est assortie l'autorisation d'aménager la parcelle n° 5114 dans le cadre de l'exécution des travaux d'amélioration foncière.
c) Les modalités d'exécution des travaux autorisés ont ultérieurement été définies, et la condition elle-même précisée. Après avoir rencontré le recourant à deux reprises en novembre 1994, le syndicat a en effet arrêté à 7'500 fr. le montant global des frais d'aménagement de la parcelle no 5114 en proposant au recourant d'en assumer lui-même le coût, sans que cela n'influence le calcul de la valeur de sa parcelle; celui-ci, en contresignant le courrier du 19 novembre 1994 a accepté en parfaite connaissance de cause et selon le principe de la confiance cette prise en charge. Cet engagement, qui s'apparente à un contrat de droit administratif (v. Grisel, Traité de droit administratif vol. 1, p. 446 ss; Steinauer, Les droits réels, tome V, note 1945 a), doit être respecté par les deux parties. Le document précité indique expressément au nombre des travaux à effectuer: "...arborisation sur la parcelle 5114 en bordure du nouveau chemin (env. 70 mètres carrés) et sur le talus en face selon demande des services fédéraux et cantonaux en février 1992"; la lettre de la commission de classification du 12 novembre précédent comportait les mêmes précisions. Le recourant soutient certes que son locataire a dû suppléer à la carence du syndicat, mais on cherche en vain dans les pièces produites une correspondance ou une mise en demeure du syndicat AF de s'exécuter et de toute façon, vu les termes clairs de l'engagement, il ne peut rien invoquer à cet égard. En tous les cas, il n'a pas protesté en novembre 1994, mais paraît plutôt avoir accepté les modalités concrètes d'exécution des exigences posées par les autorités en février 1992.
Vu ce qui précède, le recourant, dès lors qu'il a planté en vigne la surface de 70 m² comprise entre la bordure du chemin no 13 au nord-est et le ruisseau du Châtelard au nord-ouest, a violé les termes de l'autorisation d'aménager qui lui a régulièrement été accordée par la commission de classification du Syndicat AF, dont la décision doit être confirmée dans son principe. Au demeurant, il ne saurait sérieusement soutenir qu'il n'a pas compris les exigences posées en 1992 par la Section protection de la nature, précisées par la suite en novembre 1994; si tel était néanmoins le cas, il ne pourrait s'en prendre qu'à lui-même.
3. Il convient d'examiner, en dernier lieu, si la remise en état du périmètre à arboriser peut être exigé du recourant, conformément aux principes généraux du droit administratif.
a) En vertu de l'art. 105 al. 1 LATC, applicable par analogie, un ouvrage non conforme aux prescriptions légales ou réglementaires peut faire l'objet d'un ordre de démolition, étant précisé que, sous ce terme général, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992, 479 ss not. 480). L'ordre de démolir une construction ou une installation édifiée sans permis n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit toutefois renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, C. 6b/c; 108 Ia 216 s; 104 Ib 303, C. 5b).
b) Aucune des conditions permettant à un constructeur non autorisé de résister à un ordre de démolition n'est ici réalisée. La sauvegarde du bosquet a été exigée, conformément à l'art. 14 al. 5 OPN, en compensation des travaux d'aménagement réalisés par le recourant sur sa parcelle; elle répond à un intérêt public prépondérant que le propriétaire doit se laisser opposer dans le cadre de la balance des intérêts en présence (cf prononcés de la CCAF nos 19/79 du 31 août 1979; 23/77 du 8 juillet 1977). Par ailleurs, le principe de la confiance impose au recourant de respecter les engagements contractés sans ambiguïté aucune et d'observer la condition dont était assortie l'autorisation d'aménager la parcelle no 5114; celui-ci ne pouvait donc de bonne foi se croire autorisé à planter de la vigne en lieu et place du bosquet dont la sauvegarde était exigée. Force est donc d'admettre que l'ordre de la commission de classification de remettre la parcelle en état n'est pas disproportionné.
4. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer ainsi la décision entreprise. Un émolument de 1'000 fr. étant mis pour le surplus à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières Le Châtelard sur Lutry du 30 juin 1995 est confirmée.
III. Albert Bujard est condamné au versement d'un émolument d'arrêt de 1'000 fr. (mille francs).
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 8 décembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint