CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 juillet 1995
sur le recours interjeté par Pierre CHEVALLEY, chemin de Renens 38, 1004 Lausanne,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Siernes Picats du 12 décembre 1994 (enquête sur le plan des ouvrages exécutés, avec indication des ouvrages collectifs et privés, adaptation des servitudes et des limites de propriété), concernant notamment l'accès à la parcelle 1117 appartenant à :
l'hoirie Alfred ROCH, p.a. Françoise Roch, case postale 171, 1028 Préverenges.
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Composition de la section: M. P. Journot, président; M. S. Pichon et M. O. Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières des Siernes Picats, constitué en 1977, a pour but la création de chemins et de téléphériques d'alpages.
Le recourant Pierre Chevalley est propriétaire, au lieu-dit Siernes Picats, de la parcelle 864 qui porte un bâtiment qu'il utilise comme résidence secondaire. Précédemment, cette parcelle était bordée à l'amont par l'ancien chemin des Siernes Picats, qui appartenait au domaine public et avait le statut de route communale. Elle est entourée sur ses trois autres côtés par la parcelle 1117 appartenant à l'hoirie d'Alfred Roch, qui était également bordée à l'amont par l'ancien chemin des Siernes Picats. Ce chemin est ouvert en hiver jusqu'aux Siernes Picats (altitude 1170 m. environ). Le syndicat a déjà mis à l'enquête les objets suivants:
du 10 au 21 juillet 1978 périmètre
du 2 au 13 mars 1981 avant-projet des travaux collectifs
du 9 au 22 avril 1985 projet d'exécution des travaux collectifs des zones 1, 2 et 4: (la parcelle du recourant se trouve dans la zone 1)
du 13 au 27 septembre 1985 projet d'exécution des travaux collectifs de la zone 5
L'avant-projet des travaux collectifs du syndicat a été mis à l'enquête en 1981. D'après le rapport de la commission de classification, le choix des tracés des nouveaux chemins a été dicté par le souci d'utiliser au maximum les chemins existants. Toutefois, pour éviter que le nouveau tracé ait une pente excessive, la commission de classification a été contrainte de prévoir à deux endroits une série de doubles lacets pour gagner de l'altitude dans les zones à forte pente. Tel est le cas, dans la zone 1 où se trouve la parcelle du recourant, pour la partie de l'ancien chemin qui longeait ladite parcelle: tant le plan de l'avant-projet des travaux collectifs mis à l'enquête en 1981 que le projet d'exécution de la zone 1 mis à l'enquête en 1985 prévoient que le tracé du chemin des Siernes Picats devait être déplacé en direction de l'amont, ce qui entraînait la désaffectation de l'ancien tracé. Toutefois, d'après le projet d'exécution des travaux collectifs, une partie de l'ancien tracé devait être raccordé au nouveau et conservé comme chemin d'accès des parcelles bordières, à savoir la parcelle 864 du recourant, la parcelle 1117 ainsi que la parcelle 1101 située en amont de l'ancien tracé. Ce tronçon conservé constitue le chemin no 171 dont il sera question plus loin.
Le projet d'exécution a été modifié en 1989 à la demande du propriétaire de la parcelle 1101. D'après les plans mis à l'enquête en 1981 et en 1985, l'accès à la parcelle 1101 empruntait, à partir du chemin principal, le chemin no 171, qui longeait la bordure de la parcelle du recourant puis traversait une portion de la parcelle 1117 avant de se terminer à la limite de la parcelle 1101. La modification adoptée en 1989 a consisté à créer un accès direct de la parcelle 1101 sur le chemin principal, ce qui a rendu superflu le tronçon du chemin 171 qui, au-delà de la parcelle du recourant, traversait la parcelle 1117.
Selon la commission de classification, cette modification n'a pas été soumise à l'enquête publique.
Sans être au bénéfice d'un accord de la commission de classification ni du propriétaire de la parcelle 1117, le recourant a construit un abri pour voitures pour lequel il était au bénéfice de l'accord de la Municipalité de Rougemont, qui a publié dans le journal du Pays-d'Enhaut du 31 octobre 1991 un "avis d'autorisation de construire sans mise à l'enquête" mentionnant "la pose d'un couvert à voitures sur le domaine de M. Pierre Chevalley". Cette construction a cependant été aménagée non sur la parcelle du recourant mais sur le tracé de l'ancien chemin (futur chemin 171), empêchant ainsi l'accès à la parcelle suivante 1117 de l'hoirie Roch.
D. Du 5 au 16 septembre 1994, le syndicat a mis à l'enquête les objets suivants concernant notamment l'étape 1 :
- emprise des chemins et adaptation des limites de propriété
- adaptation des servitudes
- soultes et indemnités
- plan des ouvrages exécutés, avec indications des ouvrages collectifs et privés.
D'après le plan des ouvrages exécutés mis à l'enquête, le nouveau chemin des Siernes Picats (sous le nom "chemin principal") est désigné comme ouvrage collectif tandis que les dessertes s'y raccordant, notamment le chemin 171 constitué par le tronçon de l'ancien chemin décrit ci-dessus, sont désignés comme ouvrages privés faisant l'objet d'une servitude nouvelle en faveur de la parcelle 864 du recourant et de la parcelle 1117 de l'hoirie Roch. Sur le plan mis à l'enquête, le chemin 171 traverse la parcelle du recourant à la hauteur de l'abri pour voitures. La fiche de la servitude mise à l'enquête prévoyait que l'entretien était à la charge des parcelles 864 du recourant et 865 (située au débouché sur le nouveau chemin) pour le tronçon commun et de la parcelle 864 du recourant pour le solde.
E. Le recourant est intervenu à l'enquête en demandant en substance que le chemin 171 reste communal et que la clé de répartition des frais d'entretien tienne compte du fait que la parcelle 1117 de l'hoirie Roch l'utilisait également.
De son côté, l'hoirie Roch est également intervenue, en insistant sur la nécessité d'un accès pour véhicules agricoles, pour demander l'attribution de la surface de l'ancien chemin à l'intérieur de sa parcelle 1117 et en s'opposant à l'attribution de la surface de l'ancien chemin à la parcelle 864 du recourant: elle précisait à cet égard que le recourant lui bloquait l'accès par son couvert provisoire à voitures mais qu'elle était disposée à consentir une dérogation à la distance aux limites si le recourant déplaçait cette construction pour dégager le passage.
F. Après avoir entendu les représentants de l'hoirie Roch, puis le recourant à deux reprises, la commission de classification a notifié le 12 décembre 1994 deux décisions séparées dont la teneur est en substance la suivante :
- la surface de l'ancien chemin reste attribuée à la parcelle 864 du recourant le long de cette dernière
- la nouvelle servitude est prolongée au-delà de l'abri pour voitures du recourant jusqu'à la limite ouest de la parcelle 1117 pour permettre l'accès à cette dernière mais, comme le précise la fiche de servitude modifiée par la décision attaquée, exclusivement pour les besoins agricoles s'agissant de la parcelle 1117. L'entretien de la servitude est à la charge des parcelles 864 du recourant et 1117 de l'hoirie Roch, chacune pour moitié
- s'agissant de l'abri pour voitures, la décision notifiée à l'hoirie Roch indique que le problème est du ressort de l'autorité communale mais celle qui a été notifiée au recourant lui indique qu'il devra le déplacer, une copie de la décision étant envoyée à la Municipalité de Rougemont avec l'indication des propositions émanant de l'hoirie Roch.
G. Par acte posté le 15 décembre, complété par un pli du 19 décembre 1994, Pierre Chevalley a recouru contre cette décision. En substance, il demande que le chemin d'accès à sa parcelle "reste communal" de manière à ce qu'il soit déneigé l'hiver comme par le passé; il se plaint de la modification de ce chemin prévu initialement pour desservir son bâtiment et un deuxième chalet (il s'agit apparemment de la construction située sur la parcelle 1101); il s'oppose enfin au déplacement de son abri pour voitures.
Le recourant a effectué une avance de frais de 1'000 francs dans le délai imparti à cet effet.
H. La Commission de classification a transmis son dossier au Tribunal administratif avec une réponse du 20 janvier 1995 concluant au rejet du recours.
I. Le tribunal a interpellé les représentants de l'hoirie Roch, qui se sont déterminés par lettre du 5 avril 1995, et demandé des renseignements complémentaires à la commission de classification. Le recourant est encore intervenu par lettre du 3 avril 1995. La commission de classification a fourni des renseignements complémentaires par lettre du 28 mars 1995. Il résulte notamment de cette dernière, qui a été communiquée au recourant, que la Municipalité de Rougemont a autorisé le déplacement du couvert à voiture du recourant, sans mise à l'enquête mais avec l'accord écrit de l'hoirie Roch, dans une lettre du 15 mars 1995 adressée au géomètre du syndicat.
Les renseignements fournis par la commission de classification ont été communiqués au recourant. Les parties ont été informées que sauf réquisition motivée contraire, le tribunal statuerait sans audience sur la base du dossier.
Considérant en droit:
1. L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou édifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
En l'espèce, le recourant s'en prend au déplacement de son abri pour voitures qui lui semble "exagéré". Il est vrai que la décision de la commission de classification qui lui a été notifiée laisse entendre qu'il devra déplacer cet abri, mais dans celle qui a été notifiée à l'hoirie Roch, la commission de classification précise bien que cette question relève de la compétence de l'autorité municipale. D'ailleurs, la lettre de la commission de classification accompagnant la copie de sa décision destinée à la Municipalité de Rougemont, dont le recourant a reçu copie, lève toute équivoque à cet égard. Il suffit donc de constater que la décision attaquée ne constitue pas un ordre de démolition ou de déplacement du couvert litigieux et qu'en l'absence de décision émanant de la municipalité, seule compétente en première instance sur ce point, le Tribunal administratif ne peut pas être saisi d'un recours. Au reste, les derniers renseignements fournis par la commission de classification montrent que la municipalité a autorisé depuis lors le déplacement du couvert litigieux, toujours sans mise à l'enquête mais avec l'accord écrit des membres de l'hoirie Roch.
Sur ce point, qu'on considère son recours comme irrecevable, comme mal fondé ou comme dirigé contre une décision non avenue, le recourant ne peut être que débouté.
2. Le recourant paraît se plaindre de la modification intervenue en 1989 quant à l'accès prévu pour la parcelle 1101. Il est exact que cette modification ne semble pas avoir été mise à l'enquête. Toutefois, force est de constater qu'on ne voit pas en quoi elle porterait préjudice au recourant. Il est certain en tout cas qu'aussi bien d'après les plans mis à l'enquête en 1981 et en 1985 que dans la situation résultant des travaux exécutés, le chemin no 171 se termine en cul-de-sac. Comme la commission de classification l'a confirmé dans ses explications du 28 mars 1995, il n'a jamais été prévu que ce chemin puisse servir au transit (et bénéficier d'un déneigement aux frais de la commune) sur un tracé analogue à celui de l'ancienne route.
3. Le recourant demande que le chemin 171 reste au domaine public communal afin que la commune en assure le déneigement. Il conteste en outre la clé de répartition des frais d'entretien résultant de la décision attaquée.
Conformément à l'art. 41 al. 1 LAF, la commission de classification a opéré graphiquement sur le plan mis à l'enquête la distinction entre les ouvrages collectifs et les ouvrages privés exécutés. Conformément à l'art. 42 LAF, le rapport de la commission de classification précise que les ouvrages collectifs passeront dans les biens du domaine public.
S'agissant de l'entretien des ouvrages, l'art. 42 LAF prévoit ce qui suit :
"Les communes territoriales sont chargées de l'entretien des ouvrages collectifs d'amélioration foncière
Les syndicats d'entretien et les propriétaires d'ouvrages privés sont chargés de la même obligation".
Compte tenu de cette disposition, le grief soulevé par le recourant quant à la répartition des frais d'entretien deviendrait sans objet s'il s'avérait que le chemin 171 doit être considéré comme un ouvrage collectif. Dans ce cas en effet, la charge de son entretien incomberait à la commune territoriale.
a) Les travaux préparatoires ne contiennent pas de précision sur les critères qui doivent servir à distinguer les ouvrages collectifs des ouvrages privés (BGC automne 1961 p. 401; BGC printemps 1987 p. 642). La Commission centrale des améliorations foncières avait jugé que les ouvrages privés paraissaient devoir se limiter aux chemins chaintres, drainages de détail et autres ouvrages ne présentant d'intérêt que pour un seul propriétaire (prononcé du 10 décembre 1982, Rossier et LSPN c/Syndicat AF de l'Eau Froide). Ce prononcé faisait état d'un usage du Service des améliorations foncières considérant qu'il fallait entendre par ouvrages privés les ouvrages intéressant un seul propriétaire, exceptionnellement un second, du moins s'agissant des drainages et des collecteurs. Il faisait aussi état d'un usage cantonal selon lequel seuls les chemins de raccordement de bâtiments ou de parcelles non directement attenants aux chemins AF sont à considérer comme privés.
En l'espèce, force est de constater que si la parcelle 846 du recourant et la parcelle 1117 de l'hoirie Roch étaient effectivement bordières de l'ancien chemin, tel n'est plus le cas depuis l'exécution des travaux puisque le nouveau chemin passe plus en amont et que le seul tronçon conservé de l'ancien sert précisément de desserte pour ces parcelles. C'est donc à juste titre que la commission de classification a considéré le chemin 171 comme un ouvrage privé, au même titre que les autres chemins d'accès débouchant sur le chemin des Siernes Picats.
C'est ainsi à tort que le recourant demande que l'accès de sa parcelle demeure au domaine public communal.
On observera au surplus que l'attribution dudit chemin au domaine public communal n'aurait pas nécessairement pour effet d'astreindre la commune à procéder à son déneigement, ce qui paraît être la préoccupation principale du recourant. A cet égard, on peut renvoyer à ce qu'a déjà jugé le Tribunal administratif dans un arrêt AC R9-1144 du 24 février 1992 :
" a) Le déneigement est une tâche qui relève de l'entretien des voies publiques (voir arrêt CE du 7 octobre 1988, K. Grieder et crts c. Bullet); or, d'une manière générale, la loi sur les routes du 25 mai 1964 (LR) ne donne aux particuliers aucun droit à l'entretien des voies publiques (RDAF 1973, 278). Comme tout service public que l'Etat met en place, la commune doit toutefois s'acquitter de sa tâche sans arbitraire et inégalité de traitement (P. Moor, Droit administratif, Les fondements généraux, p. 373). C'est sous cet angle, uniquement, qu'il convient d'examiner la décision objet du recours.
b) L'art. 32 al.1 LR, institue une obligation d'entretien des routes communales à charge des communes territoriales. L'étendue de cette obligation n'est pas clairement délimitée par le législateur. Sur la base de cette disposition, les communes ont en principe le devoir d'entretenir et de déneiger les voies publiques communales, sauf si les propriétaires riverains ont la possibilité d'accéder à leurs habitations d'une autre manière, sans faire un détour exagéré (arrêt CE du 7 octobre 1988 précité). Elles doivent en règle générale assurer ce service gratuitement conformément au principe constitutionnel qui régit l'usage commun des routes ouvertes au public (art. 37 al. 2 Cst; M.-O. Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne, 1989, p. 148 ss, spéc. 152 et 255 ss). Le service hivernal, qui ne se limite pas au déneigement, mais comprend également le salage et le sablage, en cas de risque de gel (JdT 1954 I 386 et la jurisprudence citée), constitue cependant une forme particulière d'entretien; il exige de la part de la collectivité un équipement important, une intervention rapide et, le plus souvent, le renouvellement de l'opération à plusieurs reprises dans la journée. Une telle charge peut être lourde, particulièrement pour les petites communes. On ne saurait par conséquent exiger de la collectivité le déneigement de l'ensemble du réseau routier, lorsque cette tâche est disproportionnée par rapport à ses moyens. La possibilité de ne pas ouvrir une route est expressément prévue pour les routes cantonales hors traversée de localité (art. 23 al.1 LR). Au vu des motifs exposés ci-dessus, cette faculté doit également être reconnue pour les routes communales, sous réserve des principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Le principe de la sécurité du droit commande en outre qu'une telle décision soit communiquée de manière claire aux usagers; on ne saurait en effet admettre que l'autorité puisse renoncer de cas en cas à ouvrir une voie publique, sans signalisation ou information officielle.
c) [...]
d) Il convient au surplus de relever que la nouvelle loi sur les routes, qui n'est pas encore entrée en vigueur, mais qui a été adoptée par le Grand Conseil le 10 décembre 1991 et publiée dans la FAO du 14 janvier 1992, lèvera toute ambiguïté sur cette question. Elle prévoit en effet expressément que les communes peuvent décider de ne pas assurer le service hivernal sur des tronçons de routes situés hors des localités; ces décisions devront toutefois être soumises à l'approbation du département ou faire l'objet d'un règlement adopté par le Conseil d'Etat (art. 23 al.2 nLR). Dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les routes, la Municipalité devra donc soumettre son refus d'assurer le service hivernal à l'approbation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports."
Depuis lors, la loi sur les routes du 10 décembre 1991 est entrée en vigueur, le 1er avril 1992. C'est donc à tort que le recourant croit pouvoir déduire du fait que l'ancien chemin appartenait au domaine public communal l'obligation pour la commune de procéder à son déneigement. Il est vrai toutefois qu'en pratique, le chemin des Siernes Picats est ouvert durant l'hiver, si bien que le recourant, n'étant plus directement bordier du chemin, perd l'avantage de fait d'un accès déneigé en hiver jusqu'à sa parcelle. En revanche, le nouveau statut du chemin épargne à la parcelle du recourant la proximité du trafic public. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner ici les conséquences que cette situation pourrait avoir dans le cadre de la répartition des frais.
4. Le recourant paraît en outre contester la nécessité de l'accès que la nouvelle servitude confère à travers sa parcelle à la parcelle 1117 de l'hoirie Roch. Il déclare n'avoir jamais vu de véhicule agricole depuis des années sur cette parcelle (mais cette constatation est nécessairement incomplète puisqu'il ne possède lui-même qu'une résidence secondaire à cet endroit) et il déclare qu'il voit mal qu'un véhicule agricole passe à l'endroit de son abri pour voiture car il s'y trouverait un talus.
Sur ce point, le Tribunal administratif, qui statue sous l'angle de la légalité exclusivement (art. 36 lit. a LJPA), ne peut examiner qu'avec retenue l'appréciation des nécessités agricoles tenues pour déterminantes par la commission de classification. On observe néanmoins que la pente est prononcée, ainsi que le montre la proximité entre elles des courbes de niveau visibles sur la carte figurant au dossier. On peut donc difficilement mettre en doute la nécessité d'un accès à la partie de la parcelle 1117 située au-delà de celle du recourant. En outre, le tracé de la servitude n'étant rien d'autre que celui de l'ancien chemin, c'est en vain que le recourant tente de mettre en doute la possibilité qu'un véhicule agricole franchisse ce tronçon. Sans doute l'abri pour voiture construit sur le chemin constitue-t-il un obstacle mais cette question échappe en l'état à la compétence du Tribunal administratif pour les motifs évoqués plus haut.
5. La commission de classification ayant conféré au chemin 171 - à juste titre pour les motifs exposés plus haut - le statut d'ouvrage privé, il convenait d'adapter le régime des servitudes en en créant une nouvelle conformément à ce que prévoit l'art. 62 LAF. Le recourant n'ayant pas repris dans son recours ses critiques relatives à la clé de répartition des frais d'entretien de cette servitude, la décision attaquée ne peut finalement qu'être maintenue dans son intégralité.
6. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Siernes Picats du 12 décembre 1994 est maintenue.
III. Un émolument de 1'000 francs (mille francs) est mis à la charge du recourant.
mp/Lausanne, le 10 juillet 1995
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint