CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 septembre 1996
sur le recours interjeté par
- la communauté des copropriétaires des Résidences Tamaris I et II et
- la communauté des copropriétaires de la Résidence Tamaris III,
dont le conseil est l'avocat Marcel Heider, avenue Nestlé 8, 1820 Montreux,
contre
la "décision" du 20 octobre 1994 rendue par le Comité de direction du Syndicat AF de Derrière Fontanivent, dont le conseil est l'avocat Henri Baudraz, avenue Juste-Olivier 17, case postale 3293, 1002 Lausanne,
dans la cause à laquelle est également partie Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation, dont le conseil est l'avocat Maurice von der Mühll, avenue Ste-Luce 18, case postale 1509, 1001 Lausanne
(ristourne à la suite de la répartition des frais).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Etienne Rodieux, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par arrêté du 20 juin 1975 (ROLV 1975, p. 157), le Conseil d'Etat a ordonné le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption du plan de quartier "Derrière Fontanivent", adopté par le conseil communal de Montreux le 15 mai 1974, et approuvé par le Conseil d'Etat le 7 août 1974. L'arrêté du Conseil d'Etat du 20 juin 1975 contient notamment les dispositions suivantes:
"Article 1er: Le remaniement parcellaire est ordonné sur la portion du territoire soumise au plan de quartier "Derrière Fontanivent", selon le périmètre déterminé par ledit plan (Commune de Montreux).
Art. 2 : Le remaniement parcellaire a pour but le nouvel aménagement de la propriété foncière permettant la réalisation du plan de quartier "Derrière Fontanivent".
Les travaux nécessaires, tels que la construction de chemins et la pose de canalisations, seront également entrepris."
L'art. 3 des statuts du syndicat, adoptés par l'assemblée générale du 11 novembre 1975, prévoit également que le syndicat a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption du plan de quartier "Derrière Fontanivent". Il n'évoque cependant pas la réalisation des équipements.
L'enquête publique sur le périmètre du syndicat a eu lieu du 29 mars au 9 avril 1976. Elle a suscité un grand nombre d'oppositions de même apparemment qu'une pétition au conseil communal demandant la diminution du périmètre du plan de quartier et la réduction de nombre de niveaux des bâtiments. Cette pétition a fait l'objet d'un rapport du 25 juin 1976 où l'on peut lire que c'est faute d'avoir pu obtenir l'accord de tous les propriétaires intéressés pour la construction des infrastructures que la municipalité a été contrainte de demander au Conseil d'Etat la création du syndicat.
B. Les parcelles 3819, 3821 et 3619, situées dans le périmètre du plan de quartier "Derrière Fontanivent", appartenaient à l'époque à SI Primavril SA. Celle-ci projetait la construction de quatre bâtiments locatifs qui avaient été mis à l'enquête du 12 au 22 mars 1976, soit quelques jours avant l'enquête publique sur le périmètre du syndicat.
La municipalité a communiqué le dossier d'enquête à la commission de classification du syndicat en vue de la délivrance de l'autorisation prévue par l'art. 54 LAF. Cette disposition prévoit que dès que le périmètre est fixé, il est interdit d'y bâtir et d'y modifier l'état des droits inscrits au registre foncier sans l'autorisation préalable de la commission de classification, qui refuse l'autorisation lorsque la construction projetée ou la modification de l'état des droits constitue un obstacle incompatible avec le but poursuivi par le syndicat. En l'espèce, la commission de classification a constaté que les constructions prévues, dont l'une était en partie implantée sur le domaine public, nécessitaient la suppression d'une voie publique, l'aménagement d'une dévestiture nouvelle ainsi que le déplacement de diverses canalisations. Considérant que le syndicat avait notamment pour but le remaniement des surfaces nécessaires et que la voie publique nouvelle, de même que les divers équipements prévus, constituaient des ouvrages collectifs du syndicat devant être mis à l'enquête par celui-ci, la commission de classification a refusé d'autoriser la délivrance du permis de construire. La constructrice a recouru contre cette décision de la commission de classification mais finalement, la commission de classification a délivré l'autorisation requise, le 16 juillet 1976, en se référant à une convention passée le 7 juillet 1976 entre la Commune de Montreux et SI Primavril SA.
La convention passée le 7 juillet 1976 entre la Commune de Montreux et SI Primavril SA définissait les modalités techniques de réalisation des divers raccordements (eau, gaz, électricité) ainsi que des voies de desserte. La convention réglait également les titres juridiques nécessaires, que SI Primavril SA devait soit acquérir de tiers (servitudes de canalisations), soit céder à la commune. C'est ainsi qu'un droit d'emption pour un franc devait être constitué en faveur de la commune en vue du transfert de la surface de l'un des tronçons de route prévus (bâtiments U2 et U3), la commune s'engageant à y renoncer si, dans l'intervalle, SI Primavril SA transférait cet ouvrage au syndicat pour qu'il devienne ouvrage collectif de celui-ci. De même, SI Primavril SA s'engageait à céder gratuitement à la commune, pour autant qu'elle ne l'ait pas cédé entre-temps au syndicat "Derrière Fontanivent", une surface nécessaire pour rélargir la route communale et construire un trottoir; un droit d'emption était également prévu pour garantir cet engagement. En outre, SI Primavril SA devait constituer en faveur de la commune diverses servitudes de passage soit à pied, soit pour tous véhicules et canalisations.
La convention prévoyait surtout que SI Primavril SA s'engageait à exécuter à ses frais tous ces équipements. Pour garantir l'exécution des divers travaux prévus, SI Primavril SA admettait que les permis de construire ne pourraient être délivrés avant constitution préalable d'une charge foncière en faveur de la commune pour une valeur de rachat de 300'000 francs pour l'un des lots de travaux et de 160'000 francs pour l'autre, soit un montant total de 460'000 fr.
Bien que la convention soit passée entre la commune et SI Primavril SA, elle prévoyait que cette dernière renonçait expressément à se prévaloir de la réalisation anticipée des bâtiments et ouvrages prévus pour contester le principe ou la quotité de sa contribution aux frais du syndicat, pour "autant que lesdits ouvrages soient repris par celui-ci en tenant compte des investissements consentis par la société".
C. Le permis de construire d'un des bâtiments a été délivré le 6 avril 1977 par la Municipalité de Montreux, qui a inclus dans le permis une clause astreignant le constructeur à respecter des conditions fixées dans la convention du 7 juillet 1976.
La faillite de SI Primavril SA a été déclarée avant que les travaux ne commencent. Les parcelles ont été acquises aux enchères publiques par Résidence Tamaris Montreux SA qui a repris les engagements résultant de la convention du 7 juillet 1976. L'une au moins des charges foncières, d'après la sentance arbitrale dont il sera question plus loin, a été constituée (celle de 300'000 francs) puis radiée le 23 mai 1986 après exécution du tronçon de route concerné.
La copropriété Résidence Tamaris I et II a été constituée en propriété par étages le 11 mars 1980 sur la parcelle 3619. Quant à la copropriété Tamaris III, elle a été constituée le 4 juin 1981 sur la parcelle 3819. Le règlement d'administration et d'utilisation de l'une des PPE (Résidence Tamaris I et II) mentionne l'existence de la charge foncière de 300'000 francs.
Les lots de copropriétés ont été vendus par Résidence Tamaris Montreux SA. La plupart des actes de vente, instrumentés par le même notaire, mentionnent l'existence de la charge foncière (plus précisément de l'une d'entre elles, pour la valeur de 300'000 fr.). En revanche, les actes de vente ne disent rien des versements anticipés ou des frais de construction du chemin. Le notaire entendu par l'arbitre dont il sera question plus loin a déclaré que si les actes de vente ne faisaient pas allusion à la restitution de subsides ou indemnités du syndicat, c'est parce que ce problème n'avait jamais été évoqué devant lui et qu'il ignorait qu'il pouvait y avoir lieu à de telles restitutions.
D. En novembre 1980, le syndicat a mis à l'enquête l'avant-projet des travaux collectifs ainsi que le nouvel état de propriété. Les observations et recours liquidés, le transfert de propriété a été ordonné en décembre 1984.
En décembre 1985, le conseil communal de Montreux a décidé de participer au financement des travaux du syndicat dans une proportion de 40%, mais au maximum par 600'000 fr.
E. Le syndicat a prélevé auprès des propriétaires des versements anticipés au sens de l'art. 45 LAF. C'est l'assemblée générale des propriétaires qui en a décidé ainsi. Il semble qu'elle se soit prononcée à plusieurs reprises sur les versements à effectuer, chaque fois pour l'année en cours. Bien que le dossier ne soit pas complet à cet égard, on note que la sentence arbitrale dont il sera question plus loin fait état d'une décision de l'assemblée générale du 21 octobre 1980 (p. 4 de la sentence). En outre, le Comité de direction du syndicat s'est adressé le 28 février 1985 à "PPE Résidence Tamaris, p.a. Fiduciaire et régie SA" (et probablement simultanément aux autres propriétaires) en se référant à une décision de l'assemblée générale du 21 janvier 1985. Dans les deux cas, le montant des versements anticipés était fixé à 1 fr. par m² pour les parcelles de la "zone locative". L'échéance du versement était fixée au 31 janvier 1981 dans un cas et au 31 mars 1985 dans l'autre. Un intérêt de retard, ainsi qu'un intérêt sur les versements effectués, étaient également prévus en fonction d'un taux variable d'une année à l'autre.
Compte tenu de la surface des parcelles 3619 et 3819, c'est un montant de 10'833 fr. que le comité de direction réclamait à "PPE Résidence Tamaris" dans sa lettre du 28 février 1985.
F. En juin 1986, le syndicat a mis à l'enquête le projet d'exécution des travaux collectifs, la clé de répartition des frais ainsi qu'un périmètre de contribution de plus-value. En raison de l'opposition quasi unanime des propriétaires du périmètre de plus-value, le syndicat a renoncé à une partie des travaux ainsi qu'au périmètre de contribution de plus-value correspondant.
En décembre 1987, une nouvelle enquête, annulant et remplaçant celle de juin 1986, a porté sur le projet d'exécution des travaux collectifs et sur la clé de répartition des frais. Selon le rapport de la commission de classification du 9 novembre 1987, qui constitue l'une des pièces du dossier de cette enquête, il ne restait que quelques travaux à réaliser par le syndicat. L'essentiel des travaux avait été réalisé par Résidence Tamaris SA dans le secteur "de la route inférieure" et par une autre société privée dans le secteur "de la route supérieure". Dans les deux cas, la commission de classification proposait dans son rapport que le syndicat reprenne à son compte les travaux exécutés et que le montant correspondant soit imputé au crédit du compte de l'auteur des travaux; la valeur des travaux concernés était estimée, "en francs de 1987", à 460'000 fr. pour Résidence Tamaris SA, à 244'000 fr. pour l'autre société et à 54'000 fr. pour le solde de travaux à réaliser par le syndicat.
La clé de répartition des frais mise à l'enquête se présente sous la forme d'un tableau faisant apparaître les pointages habituels, pondérés par un coefficient tenant compte des possibilités de construire, pour chacune des trente parcelles faisant partie du périmètre du syndicat. Celles de ces parcelles qui sont constituées en copropriété par étages n'apparaissent que par le numéro de la parcelle de base, à l'exclusion de celui des lots qu'elles comprennent.
Déclarant agir en tant qu'administrateur pour la communauté des copropriétaires des Résidences Tamaris I et II (parcelle 3619), Fiduciaire et Régie SA est intervenue à l'enquête en demandant s'il était exact que le remboursement de 460'000 francs couvrirait très largement les frais résultant du tableau de répartition. Par décision du 26 août 1988, la commission de classification, s'adressant à "PPE Résidence Tamaris Montreux" à l'adresse de la fiduciaire précitée, sans qu'on puisse déterminer si la PPE Résidence Tamaris III était également concernée, a exposé ce qui suit:
"Le rapport de la commission de classification, sous point 4.1, propose que le syndicat rachète à la Société anonyme Résidence Tamaris Montreux les travaux réalisés par elle en anticipation des décisions du syndicat pour un montant de fr. 460'000.-. Le fait que dite société ait constitué une propriété par étages et vendu les parts de copropriété, pose la question de savoir à qui le montant ci-dessus doit être remboursé, de la société promotrice ou des copropriétaires actuels. En effet, les actes de vente ne précisent pas ce point. Donc, a priori, le syndicat ne connaît que ses membres qui sont les propriétaires inscrits au registre foncier et qui, dans le cas présent, sont les copropriétaires.
La commission estime qu'une convention, ou à défaut un jugement ou un arbitrage entre la PPE Résidence Tamaris Montreux et la Société anonyme Résidence Tamaris Montreux doit trancher cette question.
Par ces motifs, la commission de classification décide, au cas où aucun accord entre les parties ne serait intervenu d'ici là, que le montant net à payer par le syndicat en faveur de la Résidence Tamaris sera consigné jusqu'à droit connu. Ce montant net sera calculé en soustrayant de la somme de fr. 460'000.- les parts de frais imputées aux parcelles nos 3619 et 3819, à savoir le montant équivalent au total de 1'262'666 points."
Une copie de cette décision a été adressée à l'avocat Pfeiffer, alors consulté par Résidence Tamaris Montreux SA, qui était intervenu par lettre du 6 juillet 1988 en précisant que sa cliente revendiquait la différence entre le montant engagé et les frais incombant à sa cliente selon la clé de répartition.
Par lettre du 5 septembre 1988, l'avocat Heider, qui annonçait avoir été consulté "par la PPE Résidence Tamaris Montreux", a écrit à la commission de classification que sa cliente avait décidé de ne pas recourir contre sa décision du 26 août 1988. Il prenait acte de la consignation annoncée et déclarait que le principe d'un arbitrage était accepté par sa cliente.
Diverses correspondances ont encore été échangées par les avocats des parties et le géomètre du syndicat.
G. En janvier 1992, le syndicat a mis à l'enquête la répartition des frais et le plan des ouvrages exécutés. Dans son rapport du 29 octobre 1991, la commission de classification se réfère à la clé de répartition précédemment mise à l'enquête en précisant qu'elle a simplement été mise à jour pour tenir compte de la liquidation de certaines observations (sans rapport avec le présent litige) et du fait que certaines parcelles ont été divisées en plusieurs lots sur lesquels la part des frais attribués à la parcelle d'origine a été ventilée proportionnellement à la surface. Cette remarque ne concerne pas les propriétés par étages. En effet, le tableau de la répartition des frais se présente sous la forme d'une liasse de fiches. Conformément à l'usage, ces fiches sont établies par "chapitres", chaque chapitre comprenant une ou plusieurs parcelles d'un propriétaire. Toutefois, les deux parcelles concernées dans la présente cause font l'objet d'une seule fiche désignant les numéros de parcelles, les numéros de feuillets des lots ainsi que l'administrateur déjà cité. Cette fiche contient les renseignements suivants:
Parcelle
Surface
CUS
Pointage total
Total des points par parcelle
Total des frais par parcelle
3619
8077 m²
0.94
160
1'214'781
310'498.-
3819
2752 m²
0.87
20
47'885
12'239.-
322'737.-
H. La commission de classification avait avisé l'avocat Pfeiffer, conseil d'alors de Résidence Tamaris Montreux SA, de la prochaine ouverture de l'enquête sur la répartition des frais. Dans cette lettre du 24 décembre 1991, elle précisait qu'en l'absence d'une convention entre la PPE et ladite société anonyme, le syndicat consignerait le montant correspondant à la rétrocession du montant des travaux exécutés par anticipation.
Par lettre du 3 février 1992, soit quelques jours après la clôture de l'enquête sur la répartition des frais, l'avocat von der Mühll, nouvellement consulté par Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation, avait demandé que la somme disponible soit consignée. Il s'enquérait de son montant.
La commission de classification a d'abord évoqué le montant de 142'238 francs (lettre du 12 février 1992), puis elle s'est avisée qu'il fallait tenir compte non seulement de la valeur des travaux exécutés, mais aussi des versements anticipés payés et des intérêts sur ces versements. Elle a renvoyé le conseil de Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation à se renseigner sur ce dernier point auprès du caissier du syndicat, qui est par ailleurs le chef du Service des finances de la Commune de Montreux.
Le syndicat (on ignore pas lequel de ses organes car la pièce citée par l'arbitre, n'est pas au dossier) a précisé notamment ce qui suit dans une lettre du 25 juillet 1992:
"Votre décompte se présente comme suit: - Frais à payer selon le tableau d'enquête fr. 322'737.- ./. prestations en travaux: fr. 464'975.- ./. versements anticipés y compris les intérêts: fr. 56'646.- Solde en votre faveur fr. 198'884.-".
I. Par lettre du 1er septembre 1992, le Comité de direction du syndicat a requis du juge de paix l'autorisation de consigner juridiquement la somme de 198'884 fr.
Par ordonnance du 17 septembre 1992, le Juge de Paix du cercle de Montreux a "ordonné la consignation effectuée par le Syndicat AF de Derrière Fontanivent en faveur de Résidence Tamaris Montreux SA et Résidence Tamaris I, II et III relative à la somme de Fr. 198'884.--". Cette ordonnance ne reprend pas les "conditions de la consignation" formulées dans la requête de consignation du syndicat.
J. Une sentence arbitrale a été rendue le 11 mars 1994 par l'arbitre unique Francis Michon. Les parties étaient Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation, demanderesse, et "les copropriétés Résidences Tamaris I et II et la copropriété Résidence Tamaris III", défenderesses. L'arbitre avait pour mission de dire laquelle des parties devait recevoir la ristourne provenant du Syndicat d'améliorations foncières de Derrière Fontanivent imputée aux parcelles 3619 et 3819, ainsi que de statuer sur les frais et dépens. Selon les considérants en droit de cette sentence, le principe selon lequel la qualité de membre du syndicat est liée à la propriété d'une parcelle a pour effet que les droits et obligations inhérents à chaque parcelle suivent le sort de celle-ci. Le solde en faveur des parcelles 3619 et 3819 devait donc logiquement revenir après l'enquête sur la répartition des frais aux propriétaires de ces parcelles au moment de l'exigibilité. Toujours selon l'arbitre, les actes de vente des appartements auraient pu stipuler que le solde éventuel après l'arrêté des comptes du syndicat serait remboursé non pas aux acquéreurs, mais à la société venderesse. Faute d'une telle clause, l'arbitre a débouté Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation. Au sujet des copropriétés défenderesses, l'arbitre a considéré qu'elles ne pouvaient agir en justice sauf pour les actes résultant de leur gestion mais qu'elles n'avaient aucun droit propre sur l'immeuble proprement dit, notamment sur les parts de copropriété. Constatant que les copropriétés défenderesses ne pouvaient pas justifier d'une cession des droits des copropriétaires en leur faveur, l'arbitre les a déboutées également.
Un recours des copropriétés contre cette sentence arbitrale a été rejeté par arrêt de la chambre des recours du Tribunal cantonal du 6 septembre 1994. Cette autorité a notamment considéré que compte tenu du pouvoir d'examen très limité que lui confère l'art. 36 lit. f CIA, la sentence n'était pas arbitraire.
K. Sitôt connu le dispositif de la chambre des recours, le conseil des copropriétés s'est adressé au syndicat pour demander la déconsignation des fonds et leur versement au prorata à chacun des propriétaires de lots inscrits au registre foncier.
Le Comité de direction du syndicat a refusé par lettre du 20 octobre 1994 où il expose que les deux parties à l'arbitrage ont été déboutées et que les copropriétaires individuels n'étaient pas parties à l'instance. Déclarant ne pas pouvoir dénouer l'imbroglio résultant d'une sentence arbitrale conduisant à une impasse, le Comité de direction a déclaré qu'il ne consentirait à la déconsignation que moyennant l'accord et la quittance de toutes les parties intéressées.
L. Par acte du 31 octobre 1994, la communauté des copropriétaires des Résidences Tamaris I et II et la communauté des copropriétaires de la Résidence Tamaris III, considérant implicitement la lettre du syndicat du 20 octobre 1994 comme une décision, ont recouru contre celle-ci. Elle concluent à ce que le syndicat soit tenu d'ordonner la déconsignation de la somme de 198'884 fr. avec les accessoires et de la répartir conformément aux considérants de la sentence arbitrale du 11 mars 1994 en mains des copropriétaires des parcelles 3619 et 3819, en proportion de leur part inscrite au registre foncier.
Le tribunal a enregistré la cause en réservant l'examen de la recevabilité du recours au regard de l'art. 1 al. 3 LJPA. Les recourantes ont effectué une avance de frais de 2'000 fr.
Le tribunal a requis la production de diverses pièces. Le syndicat intimé et Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation ont été invités à se déterminer sur le recours et sa recevabilité.
Dans ses déterminations du 4 janvier 1995, le syndicat intimé conclut au refus d'entrer en matière sur le recours en arguant de l'incompétence du tribunal et du défaut de qualité pour agir des recourantes. Subsidiairement, il conclut au rejet du recours.
Par mémoire du 9 janvier 1995, Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Le syndicat, qui avait requis de pouvoir déposer des déterminations complémentaires, y a renoncé par lettre du 24 août 1995.
M. Il faut encore signaler que l'assemblée extraordinaire des copropriétaires de PPE Résidence Tamaris I et II du mercredi 3 mai 1994 a décidé d'autoriser son administrateur, Fiduciaire et Régie Noz SA, à représenter la communauté pour percevoir du syndicat la somme de 186'233 fr. 70 et la verser, sous déduction des frais d'honoraires et de procédure, au fonds de rénovation de la copropriété. L'assemblée générale extraordinaire de PPE Résidence Tamaris III tenue le même jour a décidé d'autoriser son ancien administrateur, Fiduciaire et régie Noz SA, à représenter la communauté des propriétaires pour percevoir du syndicat intimé la somme de 12'650 fr. 30 et la verser au fonds de rénovation.
Il résulte toutefois d'une lettre du nouvel administrateur de la PPE Résidence Tamaris III adressée le 8 janvier 1996 au juge de paix de Montreux que cette copropriété, se référant aux chiffres cités dans le paragraphe qui précède, conteste désormais la manière dont la somme consignée devrait être répartie entre les copropriétés.
N. Les parties se sont ensuite enquises de l'avancement de la procédure. Le syndicat a déposé un recours de droit public pour déni de justice en date du 3 juillet 1996.
Le Tribunal a informé les parties qu'il avait encore versé au dossier diverses pièces. Deux d'entre elles (l'une étant connue du conseil de Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation par un autre dossier, AF 94/016) concernent l'avis de l'autorité de surveillance quant à l'interprétation de l'art. 9 RAF.
Requis, Me Heider a produit procuration du nouvel administrateur de la PPE Tamaris III.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal administratif doit examiner d'office sa compétence (art. 6 al. 1 LJPA), notamment eu égard à l'art. 1 al. 3 LJPA. Cet examen avait d'ailleurs été réservé dans l'accusé de réception du recours et les parties ont été invitées à se déterminer sur cette question.
Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'a été expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1er LJPA). Cette disposition doit être lue en relation avec l'art. 29 LJPA, qui définit la notion de décision sujette à recours, et l'art. 1 al. 3 LJPA, qui exclut du champ d'application de la LJPA "les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal", notamment les "contestations relatives à l'exécution des contrats de droit administratif entre personnes morales de droit public ou entre personnes morales de droit public et personnes de droit privé".
Dans un premier temps, la jurisprudence du Tribunal administratif a interprété cette disposition en se référant à la distinction entre contentieux administratif objectif et subjectif issue du droit français. Elle s'est fondée sur l'exposé des motifs de Conseil d'Etat (BGC automne 1989 p. 531) et la jurisprudence antérieure. Elle a considéré que la compétence du Tribunal administratif était limitée au contentieux objectif, soit à celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tend à rétablir la légalité d'une situation menacée par ladite décision, et qu'en revanche, la contestation restait dans la compétence des autres autorités judiciaires dans la mesure où il s'agissait de déterminer si un administré disposait contre l'Etat d'un droit subjectif, notamment de nature pécuniaire (contentieux administratif subjectif). Tout en rappelant que cette distinction était contestée, la jurisprudence a déclaré s'y rallier dans divers arrêts (GE 91/0005 du 09/12/91, GE 92/0001 du 25/06/92, GE 92/0064 du 01/07/92, FI 91/0017 du 20/08/92, GE 92/0110 du 27/01/93).
Cette jurisprudence a cependant été abandonnée pour le motif que la distinction entre contentieux objectif et subjectif se prête mal à une utilisation en tant que règle de conflit et qu'on ne pouvait guère en tirer plus que la constatation selon laquelle les actions fondées sur le droit public cantonal étaient du ressort des tribunaux ordinaires, à moins que la loi n'en dispose autrement, tandis que les recours, sous la même réserve, relevaient des organes de la juridiction administrative. La jurisprudence considère désormais qu'en présence d'une contestation de droit administratif, il convient en premier lieu de rechercher si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Si tel est le cas, les tribunaux civils ne sont pas compétents (PS 91/0260 du 09/06/93; GE 92/0033 du 18/06/93, RDAF 1995 p. 486, ainsi qu'une série d'arrêts analogues entre eux du 8 juillet 1993, GE 92/0033, GE 93/0003, GE 93/0007, GE 93/0008, GE 93/0009, GE 93/0011, GE 93/0031 et GE 93/0040; on signalera cependant que l'arrêt GE 95/007 du 23 mars 1995, publié dans RDAF 1995 p. 483, qui se réfère à l'ancienne jurisprudence sans s'expliquer d'ailleurs de cet apparent revirement, procède d'une inadvertance). Il faut s'en tenir au critère du pouvoir de décision, qui est seul à pouvoir rendre compte du fait que divers contentieux patrimoniaux, ne serait-ce qu'en matière d'améliorations foncières par exemple, sont sur recours de la compétence du Tribunal administratif.
Il faut donc examiner en l'espèce si le recours est dirigé contre une décision d'un organe du syndicat investi à cet effet par la loi d'un pouvoir de décision (considérant 4). Il n'est pas inutile de rappeler au préalable les principales règles relatives aux organes du syndicat et à leur compétence (considérant 2 et 3).
2. Qu'il soit constitué volontairement par les propriétaires (art. 20 ss LAF) ou, comme en l'espèce, créé d'office par le Conseil d'Etat (art. 27 s. LAF), le Syndicat d'améliorations foncières est une corporation dotée de la personnalité de droit public (art. 26 al. 1 et 28 al. 2 LAF). Il possède principalement trois organes qui sont:
- l'assemblée générale, composée de tous les propriétaires de fonds englobés dans le périmètre. Cette appartenance fait l'objet d'une mention au registre foncier en vertu de l'art. 117 LAF, ce qui la rend opposable à tous les propriétaires. L'assemble générale est l'autorité supérieure du syndicat et prend toutes les décisions que la loi, le règlement ou les statuts ne mettent pas dans la compétence d'un autre organe (art. 30 LAF); en particulier, elle approuve le devis des travaux et ordonne leur mise en oeuvre avec l'accord de l'autorité de surveillance (art. 30 al. 3 LAF).
- le comité de direction, constitué en majorité de membres du syndicat (art. 31 LAF); la loi le charge de faire procéder à la vérification des travaux (art. 40 LAF), ainsi que de faire inscrire la mention "améliorations foncières" (art. 117 LAF) et l'éventuelle hypothèque légale garantissant le paiement des frais d'exécution et des soultes (art. 115 LAF); il est consulté sur le revêtement des chemins (art. 60 al. 3 LAF) et sur les modifications des travaux qui impliquent des charges financières (art. 5 al. 6 et 53 al. 2 RAF). En général, les statuts (dont l'art. 30 LAF réserve la teneur) font du comité l'autorité exécutive du syndicat en le chargeant de la direction administrative et financière du syndicat, de l'adjudication, de la mise en oeuvre et du contrôle de l'exécution des travaux (voir en l'occurrence l'art. 15 des statuts du syndicat intimé). L'un de ses membres fonctionne en général comme caissier (voir les art. 13 et 18 des statuts du syndicat intimé).
- la commission de classification, composée de membres extérieurs au syndicat et assistée d'un technicien (en général un géomètre), chargée notamment des enquêtes (art. 33 al. 2 et art. 63 LAF) nécessaires pour procéder à la nouvelle répartition des terres, préparer l'exécution des travaux et en répartir les frais (art. 56 et 44 LAF, notamment; v. en outre art. 4 RAF); elle statue sur les réclamations formulées pendant les enquêtes et hors enquête (art. 33 al. 3 et art. 99 à 101 LAF).
On notera au passage que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, par son Service des améliorations foncières, exerce la haute surveillance du déroulement des opérations (art. 122 LAF). Nombre de décisions de l'assemblée générale ou du comité de direction sont ainsi soumises à son approbation: il en va ainsi notamment de la désignation du technicien et du contrat passé avec lui (art. 25 ch. 4 et 34 al. 3 LAF), de l'adjudication des travaux et de leur mise en chantier (art. 38 et 39 LAF), de la mise en culture et du transfert de propriété (art. 67 et 68 LAF) et de la dissolution du syndicat (art. 49 et 50 LAF). Quant aux enquêtes préparées par la commission de classification, le règlement prévoit qu'elles sont organisées par le département (art. 4 RAF) mais les décisions prises par la commission sur les réclamations suscitées par l'enquête sont sujettes à recours au Tribunal administratif.
3. Pour ce qui concerne les points qui font l'objet du litige en l'espèce, à savoir la répartition des frais, les versements anticipés et le sort de ceux-ci, la loi et son règlement d'application contiennent les dispositions suivantes:
Art. 43 LAF (Versements anticipés)
Dès la constitution du syndicat, l'assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser annuellement une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur leurs contributions aux frais de l'entreprise.
Un barème différencié peut être introduit en fonction de la nature des terrains.
L'assemblée générale fixe les montants et les modalités de paiement des versements anticipés.
Tant qu'ils restent membres du syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès que le tableau de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit.
Art. 44 LAF (Travaux d'exécution)
Les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification. La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subventions.
Pour les travaux privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles.
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la répartition des frais est définitive.
Il appartient à l'assemblée générale de fixer les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être supérieur à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
Art. 46 LAF (Exécution forcée des contributions)
Les décisions définitives relatives aux versements anticipés, aux frais d'exécution et aux charges d'entretien valent titre exécutoire, au sens de l'article 80, alinéa 2, de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 9 RAF (Acte authentique lors de mutations de la propriété)
Le notaire précise dans l'acte que, sous réserve du sort des versements anticipés, le ou les acquéreurs reprennent dans le syndicat les droits et obligations du vendeur, à savoir:
-- que l'acquéreur est responsable du paiement des frais du syndicat tant que l'enquête sur la répartition des frais n'est pas liquidée;
-- que les soultes complémentaires, résultant des mutations provoquées par l'exécution des travaux, sont calculées à la valeur d'estimation d'enquête.
Lorsque la mutation porte sur un chapitre cadastral entier, l'acte précise si les versements anticipés doivent être remboursés au vendeur ou portés au compte de l'acquéreur. Sur la base d'une pièce justificative remise par les parties au caissier du syndicat, celui-ci rembourse les versements anticipés au vendeur ou les transfère sur le compte de l'acquéreur.
Art. 59 RAF (paiement des frais)
Les frais sont exigibles le jour où les observations et recours relatifs à l'enquête sont liquidés. Le tableau d'enquête est complété par la date d'exigibilité et par l'inscription "Titre exécutoire pour le paiement des frais", puis signé par la c.cl.
a) Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que la commission de classification est investie d'un pouvoir de décision expressément conféré par la loi pour statuer sur les réclamations suscitées par les différentes enquêtes prévues par l'art. 63 LAF. La commission de classification possède un pouvoir général de réaménagement des droits réels qui résulte des art. 52 et 55 LAF et elle peut même, selon la jurisprudence, statuer sur les prétentions foncières que les propriétaires fondent, même après l'entrée en force du nouvel état, sur les règles du droit civil et en particulier sur l'art. 694 CC relatif au passage nécessaire (arrêt AF 95/029 du 15 avril 1996). Elle statue également sur des prétentions pécuniaires lorsqu'il s'agit d'arrêter la répartition des frais (art. 44 al. 1 LAF) ou de fixer les soultes résultant de l'échange des terres (art. 73 LAF) ou encore d'arrêter les diverses indemnités dues par le syndicat (art. 47 et 55 al. 1 lit. d LAF par exemple).
En matière de versements anticipés, la loi ne confère expressément de compétence de décision qu'à l'assemblée générale du syndicat, si l'on s'en réfère à la lettre de l'art. 43 LAF. La pratique montre toutefois que cette dernière ne fixe que le principe et les modalités des versements anticipés, par exemple en arrêtant un certain nombre de centimes au mètre carré selon la règle générale de l'art. 43 LAF. Il s'agit là d'un barême, comme le dit l'art. 43 al. 2 LAF. C'est ensuite le comité de direction qui, en exécution de la décision de l'assemblée générale, applique les principes arrêtés par l'assemblée à chacun des propriétaires individuels et leur réclame le montant qui leur incombe. On peut se demander s'il s'agit là d'une décision sujette à recours. Il faut tenir compte à cet égard de l'art. 46 LAF qui confére le caractère de titre exécutoire aux décisions relatives aux versements anticipés. Or une décision administrative n'est exécutoire en mainlevée d'opposition que si elle porte sur une somme d'argent déterminée (Panchaud/Caprez, La mainlevée d'opposition, 1980, § 132 p. 349). Tel n'est pas le cas du barême qu'arrête l'assemblée générale. La règle de l'art. 46 LAF n'aurait donc aucune portée si la force exécutoire que cette disposition est censée conférer ne pouvait s'appliquer qu'à la décision de l'assemblée générale. Il faut dès lors reconnaître que malgré l'absence d'une règle légale lui attribuant expressément une compétence de décision, le comité de direction qui applique le barême arrêté par l'assemblée générale au sujet des versements anticipés - pour établir la somme due par chaque propriétaire - rend bel et bien des décisions sujettes à recours (voir dans le même sens les arrêts AF 93/026, AF 93/027, AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
c) La répartition des frais d'exécution des travaux du syndicat est quant à elle du ressort de la Commission de classification (art. 44 LAF). Elle fait l'objet de l'enquête publique prévue par l'art. 63 al. 1 lit. f LAF. La Commission de classification établit à cet effet un tableau de la répartition des frais (art. 44 al. 1 LAF; ce tableau ne se confond pas avec celui des soultes et indemnités résultant de l'échange des terres prévu par l'art. 73 LAF).
Les frais d'exécution sont exigibles, d'après les termes de l'art. 44 al. 3 LAF, dès que la répartition des frais est définitive, c'est à dire dès que les réclamations et recours sont liquidés, respectivement par la Commission de classification et par l'autorité de recours qu'est désormais le Tribunal administratif. Toutefois, c'est à l'assemblée générale du syndicat qu'il appartient de fixer les modalités de paiement, par quoi il faut comprendre le délai de paiement, qui ne peut être supérieur à cinq ans, et le taux de l'intérêt dû dès l'exigibilité (art. 44 al. 4 LAF).
Bien que les versements anticipés constituent des avances sur la contribution de chaque propriétaire aux frais de l'entreprise (art. 43 al. 1 LAF), ils n'apparaissent pas dans le tableau de la répartition des frais dressé par la Commission de classification. C'est donc pour le montant brut que la participation aux frais mise à la charge de chaque propriétaire que les décisions relatives aux frais d'exécution prennent le caractère de titre exécutoire au sens de l'art. 80 LP (art. 46 LAF). Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé, le montant mis à la charge des propriétaires en vertu de l'art. 44 LAF constitue une charge de préférence au sens du droit fiscal et par conséquent, il s'agit d'une contribution de droit public incombant à l'ensemble des copropriétaires au sens de l'art. 712h al. 2 ch. 3 CC (arrêt AF 95/014 du 24 novembre 1995).
d) L'établissement du décompte prévu par l'art. 43 al. 4 LAF nécessite la prise en compte des versements anticipés et leur imputation sur les montants mis à la charge des propriétaires lors de la répartition des frais. En cas de transfert de propriété se pose la question du sort des versements anticipés effectués par l'ancien propriétaire, que ce dernier demeure ou non membre du syndicat en raison d'autres parcelles lui appartenant dans le périmètre. On se bornera sur ce point a indiquer que dans un arrêt rendu ce jour au sujet du calcul des versements anticipés restant à payer, le Tribunal a jugé que le principe qu'on peut déduire de la norme réglementaire de l'art. 9 RAF est conforme à l'art. 43 al. 4 de la loi sur les améliorations foncières et qu'en conséquence, l'acquéreur d'une parcelle ne bénéficie des versements anticipés effectués par l'ancien propriétaire que s'il est au bénéfice d'une cession expresse de la part de ce dernier (arrêt AF 93/027 du 6 septembre 1996).
4. En l'espèce, le sort des versements anticipés n'a pas été tranché par le comité de direction intimé dans sa lettre du 20 octobre 1996 ni par les autres courriers du syndicat. Ce dernier s'est au contraire borné, dès que la question s'est posée lors de l'enquête sur la clé de répartition des frais en 1987, à renvoyer les parties à faire trancher le litige par la juridiction civile tout en consignant une certaine somme. Il faut donc examiner si le comité de direction a commis un déni de justice en renonçant à statuer, par une décision sujette à recours, sur le sort des versements anticipés, ou si, au contraire, il n'était effectivement pas habilité à la faire faute d'un pouvoir de décision conféré par la loi.
a) L'art. 43 al. 4 LAF prévoit expressément l'établissement d'un décompte imputant les versements anticipés effectués par chacun des propriétaires sur la participation aux frais d'exécution des travaux mise à sa charge par la Commission de classification. Cela pourrait constituer l'indice que le décompte en question pourrait revêtir le caractère d'une décision administrative. Le fait que la loi ne désigne pas celui des organes du syndicat qui devrait rendre cette décision n'est pas nécessairement déterminant. On a vu par exemple plus haut que le système instauré par la loi à l'art. 46 LAF nécessite qu'on reconnaisse au comité de direction le pouvoir de rendre sur les versements anticipés des décisions que les dispositions légales, qui n'évoquent qu'une décision de l'assemblée générale, ne placent pas expressément dans sa compétence.
b) On peut cependant hésiter à reconnaître au décompte prévu par l'art. 43 al. 4 LAF le caractère d'une décision administrative sujette à recours. Il faut rappeler que le législateur a modifié l'art. 46 LAF de manière à prévoir expressément que non seulement les décisions relatives à la répartition des frais, mais également celles qui concernent les versements anticipés, revêtent le caractère de titre exécutoire au sens de l'art. 80 LP. L'adjonction des décisions relatives aux versements anticipés à celles que mentionnait déjà l'art. 46 LAF avait pour but de mettre fin aux ennuis que rencontrent les comités de direction pour percevoir les versements anticipés et les intérêts sur des versements insuffisants ou tardifs (BGC printemps 1987 p. 644; la modification a été adoptée sans mention dans le rapport de la commission ni discussion lors des débats, BGC précité p. 700 et 703). L'art. 46 LAF modifié ne mentionne pas, en revanche, le décompte envisagé par l'art. 43 al. 4 LAF. Il est vrai que ce décompte, à supposer qu'on le considère comme une décision administrative, pourrait acquérir force exécutoire en application de la règle générale de l'art. 76 LVLP. Il n'en reste pas moins que le législateur a jugé nécessaire d'ajouter les décisions sur les versements anticipés à celles qu'énumérait déjà l'art. 46 LAF, mais qu'il n'a pas jugé bon d'en faire autant pour le décompte envisagé par l'art. 43 al. 4 LAF. On peut en déduire un indice sérieux que ce décompte ne constitue pas une décision sujette à recours.
Ce sont également des motifs pratiques qui justifient que les litiges pouvant s'élever au moment de l'établissement du décompte de l'art. 43 al. 4 LAF échappent à la compétence décisionnelle du syndicat. En effet, la question de la titularité des versements effectués peut poser de délicates questions de droit civil même dans le cas d'une simple vente si les parties ne règlent pas clairement la question par convention, ce qui est fréquent en pratique. Il suffit au demeurant pour s'en convaincre de considérer l'état de fait de la présente cause. La solution du litige qui divise les différentes parties nécessiterait en effet probablement qu'on élucide de manière détaillée les circonstances concrètes dans lesquelles le tronçon de route en question a été réalisé et qu'on analyse par le menu les relations juridiques qui pourraient s'être nouées à l'époque entre Résidence Tamaris Montreux SA et les copropriétés recourantes - sans compter le syndicat - en vue de la construction de cette route et de la radiation de la radiation de la charge foncière qui grevait la parcelle de base. A ceci s'ajoute que les recourantes paraissent en litige entre elles sur la manière dont la somme à laquelle elles prétendent devrait être répartie entre chacune des copropriétés, ainsi qu'en atteste le courrier adressé par le nouvel administrateur de PPE Résidence Tamaris III au juge de paix en date du 8 janvier 1996. Il ne s'agit pas là de litiges susceptibles d'être vidés par la voie d'une décision du comité de direction d'un syndicat d'améliorations foncière.
c) Sans doute peut-il paraître curieux que les décisions relatives aux versements anticipés, de même que celles qui concernent la répartition des frais, soient considérés comme des décisions alors qu'en revanche, on ne devrait pas considérer comme une décision sujette à recours le seul acte - le décompte de l'art. 43 al. 4 LAF - qui procède au calcul du montant pour lequel, en pratique, d'éventuelles poursuites seront engagées contre le propriétaire récalcitrant. En d'autre terme, si ce décompte n'est pas considéré comme une décision, aucun organe du syndicat n'a le pouvoir d'arrêter le montant net que le propriétaire reste devoir au syndicat ou l'excédent que ce dernier devrait ristourner au propriétaire. Le système légal n'en devient pas incohérent pour autant. En effet, le syndicat n'est pas privé de la possibilité de poursuivre l'exécution de sa créance. Il peut fonder ses poursuites sur le tableau de la répartition des frais, déclaré exécutoire par la commission de classification, et l'invoquer en corrélation avec les décisions de l'assemblée générale qui fixent, aux termes de l'art. 44 LAF, le délai de paiement et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité. C'est ensuite au propriétaire poursuivi qu'il appartient, si un litige s'élève quant au montant qui doit lui être imputé en raison des versements anticipés qu'il déclare lui revenir, d'invoquer la compensation dans le cadre de la procédure de poursuite ou de l'action civile qui pourrait s'ensuivre. De même le propriétaire qui prétend au remboursement d'un excédent contesté par le syndicat devra-t-il faire trancher le différend non pas par une décision du syndicat défendeur, mais par la voie de la juridiction civile ordinaire.
d) Pour les motifs qui précèdent, le Tribunal administratif juge que la loi sur les améliorations foncières ne confère pas au comité de direction du syndicat la compétence de statuer par voie de décision en vue d'établir le décompte, prévu par l'art. 43 al. 4 LAF, consistant à prendre en compte les versements anticipés revenant à un propriétaire et à les imputer sur le montant mis à la charge de ce dernier dans le cadre de la répartition des frais du syndicat.
e) En l'espèce, on constate que les recourantes réclament le paiement d'un excédent résultant de l'imputation, sur le montant de la répartition des frais, de la valeur des travaux repris par le syndicat ainsi que des versements anticipés encaissés par ce dernier. Il importe peu que la contre-valeur des travaux exécutés soit considérée comme des versements anticipés effectués en nature ou que l'on considère que la créance revendiquée par les recourantes résulte, comme celles-ci le font valoir dans leur dernière écriture du 30 août 1996, de la prise en charge par le syndicat du coût de construction de la route concernée. En tous les cas en effet, le comité du syndicat n'avait pas la compétence de décider de la restitution des versements anticipés ni de l'existence d'une créance d'une autre nature en faveur des recourantes.
Dirigé contre un acte que son auteur n'a pas présenté comme une décision et qui n'en est pas une, le recours doit être déclaré irrecevable.
5. On précisera que dans un arrêt AF 94/016 rendu ce jour, le Tribunal, au bénéfice de considérants analogues à ceux qui précèdent, annule une décision du Comité de direction du Syndicat AF de Cudrefin qui tranchait un litige sur l'imputation des versements anticipés de l'aliénateur d'une parcelle dans le cadre du décompte prévu par l'art. 43 LAF.
6. Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de juger si les communautés de copropriétaires recourantes sont habilitées, que ce soit au bénéfice des procurations votées à leur ancien administrateur ou en application de l'art. 712t al. 1 CC, à requérir du syndicat un paiement non pas en leurs mains, mais en celles des copropriétaires eux-mêmes. On peut donc s'abstenir de trancher la contestation que le syndicat intimé soulève au sujet de la qualité pour agir des recourantes.
7. Pour les motifs exposés ci-dessus, le recours est irrecevable. L'arrêt sera donc rendu aux frais des recourantes. Le syndicat intimé ayant conclu au refus d'entrer en matière, les recourantes, qui succombent au sens de l'art. 55 LJPA, paieront des dépens au syndicat intimé, assisté d'un homme de loi, de même qu'à Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation, qui avait conclu au rejet du recours dans la mesure où il était recevable.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 2'000 francs est mis à la charge de la communauté des copropriétaires des Résidences Tamaris I et II ainsi que de la communauté des copropriétaires de la Résidence Tamaris III, solidairement entre elles.
III. La communauté des copropriétaires des Résidences Tamaris I et II, ainsi que la communauté des copropriétaires de la Résidence Tamaris III paieront, solidairement entre elles:
a) 1'200 (mille deux cents) francs de dépens au Syndicat d'améliorations foncières de Derrière Fontanivent,
b) 1'200 (mille deux cents) francs à Résidence Tamaris Montreux SA en liquidation.
mp/Lausanne, le 6 septembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint