CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 septembre 1995
sur le recours formé par Raymond MERMINOD, domicilié à 1186 Essertines-sur-Rolle, représenté par Me Francis Michon, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle du 23 mars 1994 relative à sa réclamation concernant le nouvel état de propriété.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. O. Renaud et M. M. Emery, assesseurs. Greffière: Mme M.-C. Etégny, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Désireux de regrouper leurs terres et d'améliorer leurs conditions d'exploitation, les agriculteurs de la Commune d'Essertines-sur-Rolle se sont constitués en un syndicat d'améliorations foncières volontaire le 20 avril 1983. Le syndicat a notamment pour but le remaniement parcellaire; il est destiné à permettre une mise en valeur des exploitations par un regroupement des terres, par une amélioration des formes et des accès des parcelles ainsi que par la réalisation d'un réseau de chemins et de collecteurs pour résoudre les problèmes d'érosion et d'inondation, particulièrement importants à la fonte des neiges et pendant les périodes de fortes pluies.
Le périmètre général du syndicat comprend les terres agricoles entourant le village d'Essertines-sur-Rolle jusqu'aux crêtes de la Côte, dominées par le hameau de Châtel avec une extension à l'ouest sur le territoire de la Commune de St-Oyens et à l'est sur le territoire des communes de Pisy, Bougy-Villars et de Mont-sur-Rolle. Il a été divisé en cinq sous-périmètres correspondant à l'affectation des zones définies par le plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 14 mars 1980; à savoir, le sous-périmètre agricole, le sous-périmètre viticole, le sous-périmètre forestier, le sous-périmètre des terrains à bâtir et le sous-périmètre des terrains industriels. Un nouveau plan général d'affectation a été approuvé par le Conseil d'Etat le 21 septembre 1990. Les terrains affectés en zone intermédiaire par ce plan ont été inclus dans le sous-périmètre agricole et le sous-périmètre viticole a été supprimé.
La commission de classification a procédé à l'estimation des terres, en fonction de la nature et de la qualité du sol (valeur agronomique), de la situation topographique (pente et les irrégularités locales) et des conditions microclimatiques (zones exposées à l'érosion, les zones humides, etc.). Elle a étudié le nouvel état de propriété en attribuant tout d'abord les parcelles en zone intermédiaire; puis elle a mis en place les parcelles des propriétaires ayant leur centre d'exploitation en dehors du syndicat; elle a ensuite recherché à grouper les exploitations autour des fermes foraines; en dernier lieu, elle a procédé à la répartition des terres des agriculteurs du village par rapport aux bâtiments d'exploitation pour éviter la traversée du village par le bétail ou l'utilisation des routes cantonales et, dans la mesure du possible, pour assurer le rapprochement des parcelles de leur centre d'exploitation.
B. Raymond Merminod était propriétaire dans l'ancien état (AE) de la parcelle 15 comprenant les bâtiments d'exploitation de son domaine, à l'ouest du village, dont la surface s'élevait à 8'948 m². Il était en outre propriétaire au lieu-dit "Au Bioley" de la parcelle 393 d'une superficie de 26'628 m², sise au sud-est du village, à un kilomètre environ des bâtiments de l'exploitation.
Le projet du nouvel état parcellaire (NE) établi par la commission de classification a été mis à l'enquête publique du 5 juillet au 13 août 1993; il prévoit d'agrandir la parcelle 15 (AE) à 14'744 m² (parcelle 43.1 NE) et de transférer le solde de la surface de l'ancienne parcelle 393 (AE) à proximité des bâtiments d'exploitation sur une surface de 19'021 m² (parcelle 43.2 NE). Raymond Merminod est intervenu lors de l'enquête pour contester la répartition prévue dans les termes suivants:
"Je n'accepte pas votre répartition je maintiens mon voeu; une parcelle autour de ma ferme".
Par décision du 23 mars 1994, la commission de classification a partiellement répondu à la demande du recourant en augmentant la surface de la parcelle 43.1 NE de 1'593 m², de sorte que la surface totale du bien-fonds a été portée à 16'337 m²; en revanche, le solde de la prétention (16'662 m²) était attribué au secteur dit "A l'Allier" avec une forme légèrement plus allongée que la parcelle 43.2 NE mise à l'enquête publique et plus éloignée d'une centaine de mètres du centre d'exploitation.
C. Agissant par l'intermédiaire de son conseil, Raymond Merminod a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 31 mars 1994, recours qu'il a validé par le dépôt d'un mémoire motivé le 15 avril 1994. Il se plaint en particulier de la nouvelle forme de la parcelle 43.2 NE qui présenterait des désavantages incontestables par rapport à la forme de la parcelle 393 (AE). Raymond Merminod se plaint également du fait que la commission de classification ait attribué à Henri Rossier le solde du terrain qu'il revendiquait alors que ce terrain serait plus éloigné de la ferme d'Henri Rossier que de ses propres bâtiments d'exploitation. Raymond Merminod précise en outre qu'il a été victime d'un infarctus en 1987, ce qui l'avait amené à réduire son activité et la surface de son domaine; il espérait toutefois, grâce au remaniement parcellaire, disposer d'une propriété d'une surface de quelque 3 hectares en une seule main, qui soit le prolongement naturel des bâtiments importants qu'il avait édifiés depuis la constitution du syndicat.
La commission de classification s'est déterminée sur le recours. Elle relève que la modification du plan des zones entre 1988 et 1990, en particulier la création de deux zones intermédiaires, ont eu pour effet de soustraire environ 14'500 m² de terrain agricole attribuables aux propriétaires, qui se trouvaient dans un secteur très convoité. Dès le début de l'étude de la répartition des terres dans le nouvel état, la commission n'a pas été en mesure de répondre aux voeux des propriétaires. Son travail a donc consisté à attribuer aux propriétaires qu'elle considérait comme prioritaires, en particulier Raymond Merminod et Henri Rossier, des parcelles répondant au mieux à leurs voeux. Henri Rossier avait accepté de céder plus de 10'500 m² devant sa ferme pour agrandir la parcelle de son voisin à condition de retrouver cette surface derrière sa ferme à proximité du terrain de Raymond Merminod. La commission de classification avait retenu cette proposition puisqu'elle permettait le dégagement des fermes et le regroupement des terres. Cette répartition attribuait dans le secteur considéré une surface supplémentaire de 9'500 m² au chapitre d'Henri Rossier et de 7'300 m² au chapitre de Raymond Merminod. La parcelle d'Henri Rossier dans le nouvel état était composée de deux parties distinctes. La première à l'ouest, de forme régulière réservée à la culture, la seconde à l'est, de forme irrégulière affectée au pacage du bétail. La commission de classification estime avoir ainsi servi les intérêts des deux propriétaires de manière équitable.
Henri Rossier s'est également déterminé sur le recours. Il précise qu'il a cédé à son voisin, Marcel Merminod, la parcelle située devant sa ferme de l'autre côté de la route en raison du fait qu'une partie de ce terrain était classé en zone de village et qu'une éventuelle mise en valeur de ce bien-fonds (vente pour la construction) lui couperait l'accès au solde de la parcelle pour son bétail; il souhaitait retrouver cette surface derrière sa ferme pour assurer un regroupement de ses terres. Il précise qu'il est actuellement le seul exploitant au bas du village à posséder du bétail, ce qui provoque un problème lors de la traversée de la route pour accéder au terrain situé devant sa ferme. La nouvelle répartition prévue par la commission de classification lui donne satisfaction puisque son bétail n'aurait plus à traverser la route du village. Il aurait besoin de 3 hectares environ de terrains groupés autour de sa ferme pour le bétail.
D. Le tribunal a tenu une audience à Essertines-sur-Rolle le 2 juin 1995 en présence des parties. Lors de la visite des lieux, le recourant a précisé que le regroupement de ses terres autour des bâtiments d'exploitation lui était nécessaire pour l'exploitation éventuelle d'un manège. Il avait tenté de vendre, il y a quelques années, la parcelle 393 AE mais sans succès, s'agissant d'un terrain dont la configuration présentait certaines difficultés d'exploitation (pente). Il s'était ainsi décidé à conserver ce terrain pour le regrouper avec ses bâtiments d'exploitation dans le cadre du remaniement parcellaire.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les forme et délais requis par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989, le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La jurisprudence fédérale a dégagé de la garantie de la propriété le principe de la compensation réelle - ou de l'équivalence - qui régit la confection du nouvel état de propriété dans le remaniement parcellaire. Selon ce principe, les propriétaires intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la nouvelle répartition des terrains équivalents, en quantité et en qualité, à ce qu'ils ont cédé, pour autant, naturellement, que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent (ATF 101 Ia 227 consid. 3a; 99 Ia 495 consid. 3; 95 I 372 consid. 4 et les arrêts cités). S'agissant d'un remaniement agricole qui touche aux bases mêmes de l'existence d'une exploitation, l'autorité doit tenir compte non seulement de l'emplacement des terres, de leur nature et de leur qualité, mais aussi de l'organisation de l'entreprise et des ses particularités (ATF 95 I 524 consid. 4). Les autorités chargées de la confection du nouvel état doivent rechercher toutes les solutions objectivement concevables pour résoudre les difficultés techniques susceptibles de compromettre la mise en oeuvre du principe de la compensation réelle. Ce n'est que lorsqu'elle se heurte à des difficultés insurmontables dans un cas particulier qu'il y a lieu de résoudre le problème par le versement d'une indemnité en argent, qui doit être calculée non pas à la valeur d'échange adoptée pour la réalisation de l'ouvrage, mais à la valeur vénale car on se trouve en présence d'une restriction à la propriété équivalent à une expropriation (ATF 116 Ia 109 consid. 2; 105 Ia 327 consid. 2 d et les arrêts cités).
b) L'art. 55 al. 1 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF) reprend pour l'essentiel les exigences constitutionnelles précitées selon la formulation suivante :
"a) Chaque propriétaire peut recevoir, autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et de même valeur. Si un propriétaire ne reçoit pas l'équivalent du terrain cédé, la différence en plus ou en moins est compensée par une soulte en argent.
b) Les terres doivent être regroupées d'une manière intensive.
c) Les nouveaux biens-fonds doivent, autant que possible, être de forme régulière et avoir accès à un chemin au moins.
d) Si, exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une compensation en terrain ou alloue à celui-ci une indemnité équitable en argent."
La commission de classification doit ainsi veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, dans la mesure du possible, des bénéfices et des risques de l'opération de remaniement: c'est là une exigence qui découle du principe constitutionnel de l'égalité de traitement. Ce principe, qui n'a en général qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire (ATF 116 Ia 195 consid. 3 b), a un poids plus important dans le domaine des améliorations foncières, où les investissements des collectivités publiques créent des plus-values substantielles (ATF 105 Ia 326 consid. 2 c; 95 I 524 consid. 4). Le droit à l'égalité est cependant relativisé en tant que, selon le cours ordinaire des choses, il est rarement possible d'assurer à chacun des propriétaires englobés dans le périmètre une participation proportionnellement identique à l'enrichissement collectif. S'il apparaît que la situation faite à un propriétaire dans le nouvel état n'est pas totalement insoutenable, mais qu'elle est pourtant clairement insatisfaisante, parce que les autorités cantonales ont omis des éléments essentiels lors de la confection du nouvel état (par exemple les particularités de l'exploitation) ou parce qu'elles ont négligé d'utiliser tous les moyens techniques à disposition pour améliorer cette situation, la décision doit alors être annulée (ATF 119 Ia 26 consid. 1 c).
c) En l'espèce, la situation du recourant est notablement améliorée par le nouvel état modifié à la suite de l'enquête publique. La surface de la parcelle englobant les bâtiments d'exploitation a en effet passé de 8'948 m² (AE) à 16'337 m² (NE). En outre, le solde de la surface disponible situé selon l'ancien état à un kilomètre environ du bâtiment d'exploitation se trouve dans le nouvel état à 350 mètres. Il est vrai que cette nouvelle parcelle (43.2 NE) présente une forme allongée avec 50 mètres de largeur sur 380 mètres de longueur et que ce bien-fonds se trouve plus éloigné du centre d'exploitation que la localisation prévue lors de l'enquête publique du nouvel état avec une forme moins allongée (70 m sur 300 m). Mais la parcelle 43.2 NE modifiée après l'enquête publique présente de toute manière des avantages incontestables par rapport à la parcelle 393 AE en ce qui concerne non seulement sa localisation plus proche du centre d'exploitation (350 m sans traversée de route cantonale au lieu de 1 km avec traversée du village) mais également les conditions d'exploitation (terrain plat). Par ailleurs, le regroupement de toutes les terres du recourant autour de ses bâtiments ne paraît pas indispensable à l'exploitation du manège qu'il envisage de créer; la nouvelle surface de 16'337 m² autour de ses bâtiments d'exploitation assure en effet un dégagement suffisant pour l'élevage et le débourrage des jeunes chevaux, la parcelle 43.2 NE pouvant être utilisée pour la production du fourrage nécessaire à l'élevage; encore faut-il qu'une telle affectation soit jugée admissible en zone agricole par l'autorité cantonale, cette question étant naturellement réservée.
d) Il convient aussi de déterminer si la nouvelle répartition respecte le principe de l'égalité de traitement par rapport au regroupement des terres dont bénéficie le voisin Henri Rossier. La commission de classification a transféré la partie de la parcelle 258 (AE) d'Henri Rossier non classée en zone à bâtir, de l'autre côté de la route cantonale, dans le prolongement direct du terrain attenant à son exploitation. Ce regroupement répond à des critères objectifs en ce sens qu'il permet d'éviter la traversée de la route cantonale par le bétail. En outre Henri Rossier disposait déjà devant sa ferme, de la surface qui a été regroupée en arrière de son bâtiment d'exploitation, alors que le recourant bénéficie d'un regroupement de terres qui étaient éloignées de plus d'un km de son centre d'exploitation. La nouvelle répartition ne saurait ainsi être considérée comme contraire au principe de l'égalité de traitement.
3. Il résulte du considérant qui précède que le recours doit être rejeté et la décision de la commission de classification maintenue. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, un émolument de 700 fr. est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle du 23 mars 1994 écartant la réclamation du recourant est maintenue.
III. Un émolument de 700 fr. (sept cents francs) est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 28 septembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint