CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 septembre 1996
sur le recours interjeté par Bernard SCHLUNEGGER et Edouard GALLEY, dont le conseil est l'avocat Philippe Edouard Journot, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne,
contre
deux décisions rendues le 30 novembre 1993 par le Comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières de Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) en matière de versements anticipés.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Etienne Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le syndicat AR 18 (Belmont-Pully-Lausanne) a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 25 novembre 1964 (ROLV 1964 p. 361) avec plusieurs autres syndicats analogues, en corrélation avec la construction de l'autoroute Lausanne-Simplon. Il a pour but le nouvel aménagement de la propriété foncière en liaison avec la construction de l'autoroute ainsi que les travaux nécessaires tels que chemins, ouvrages d'assainissement et d'évacuation des eaux.
Sur proposition du comité de direction, l'assemblée générale des propriétaires du Syndicat a décidé, en dates des 12 février 1968 et 15 septembre 1971, que les propriétaires effectueraient des versements anticipés calculés en fonction de la surface des parcelles. Le barême arrêté par l'assemblée générale était différent pour chacune des cinq zones délimitées à l'intérieur du périmètre. Il était de 0, de 1, de 2 ou de 5 centimes le mètre carré suivant les zones d'après la décision de 1968, puis de 0, de 1 ou de 3 centimes le mètre carré selon la décision de 1971.
L'assemblée générale tenue le 5 octobre 1990 a été saisie d'une proposition tendant à modifier le système de perception des versements anticipés. Elle en a accepté le principe qui consistait, d'après les termes du procès-verbal de l'assemblée, à percevoir les versements anticipés sur la base d'un barème différencié selon calculation provisoire de la commission de classification, les travaux de celle-ci tenant compte des avantages reçus et non plus des surfaces. Conformément à la décision prise le 5 octobre 1990, une nouvelle assemblée générale a été convoquée pour le 14 mars 1991. En vue de celle-ci, le Comité de direction a adressé aux propriétaires une circulaire datée de février 1991 dont on tire le passage suivant :
"Le Comité de Direction du Syndicat propose que les modalités de paiement des versements anticipés soient les suivantes :
1) règlement du 1er tiers du montant vous incombant d'ici au 30 septembre 1991;
2) règlement du 2ème tiers d'ici au 30 septembre 1992;
3) règlement du 3ème tiers d'ici au 30 septembre 1993;
4) un intérêt de retard de 1 % supplémentaire par rapport au taux bancaire en vigueur (actuellement 9 %) sera pris en considération en cas de non respect des échéances ci-dessus, soit aujourd'hui 10 %;
5) en revanche, les personnes désirant s'acquitter, partiellement ou en totalité, de leur dette avant l'échéance se verront bonifier un intérêt de 1% inférieur au taux bancaire en vigueur soit actuellement du 8 %, et ceci à compter de la date de leur versement, mais au plus tôt dès le 31 mars 1991.
Les taux indiqués sous points 4 et 5 ci-dessus seront adaptés selon les variations du taux d'intérêts appliqué par la Caisse d'Epargne et de Crédit de Lausanne. le taux de référence sera celui du 1er octobre de chaque année.
Les frais issus du calcul provisoire de la répartition et incombant à chaque propriétaires servent donc de base pour déterminer le montant des futurs versements anticipés; ils sont diminués d'une réserve de 10 % et de la totalité des versements anticipés déjà effectués.
Vous trouverez en annexe votre situation personnelle, étant entendu que chaque propriétaire reste titulaire de ses propres versements anticipés."
Au terme d'une longue discussion, l'assemblée générale du 14 mars 1991 a adopté cette proposition.
B. Les recourants sont propriétaires de la parcelle 186 de Belmont, qu'ils ont acquise de Hans Deutsch par acte notarié du 16 juin 1986 qui prévoit notamment ce qui suit :
" Le vendeur reste débiteur de toutes obligations pouvant être mises par le Syndicat d'améliorations foncières objet de la mention n° 335'261 à la charge du propriétaire de la parcelle vendue."
Cette mention a effectivement été inscrite le 15 février 1966 sur toutes les parcelles du périmètre du syndicat. La réquisition présentée au Registre foncier à cet effet précise que la mention entraîne les effets prévus par les art. 84 et 85 de la loi fédérale sur l'agriculture ainsi que par l'art 117 al. 1 à 4 LAF.
Pour les années 1991 et 1992, les recourants allèguent avoir payé les versements anticipés réclamés par le syndicat, qui se sont élevés pour chacun d'eux à 10'730 francs pour chaque année, ce qui représente un total de 42'920 francs.
Un litige oppose les recourants à Hans Deutsch au sujet du remboursement par ce dernier des sommes correspondantes.
C. En date du 30 novembre 1993, le Comité de direction du syndicat a notifié à chacun des deux recourants une décision relative aux versements anticipés pour 1993. Etablies à l'aide d'une formule préimprimée, ces deux décisions contiennent le texte suivant:
"Occupés au contrôle de nos comptes, nous constatons que sauf erreur de notre part vous n'avez pas encore acquitté la troisième tranche de versement anticipé 1993, se montant à
1/2 Fr. 10'729.50
Nous vous rappelons que cette somme porte intérêts en faveur de notre Syndicat à 8,5 % dès le 1er octobre 1993, conformément à la décision de l'assemblée générale des propriétaires du 14 mars 91.
Nous vous invitons à régulariser la situation par retour du courrier, tous frais de recouvrement ou de poursuites étant à votre charge."
D. Les recourants se sont pourvus en temps utile contre ces deux décisions. Ils ont effectué une avance de frais unique de 1'000 francs.
Le syndicat a conclu au rejet du recours. Il a versé au dossier un document (pièce 6 du bordereau du 28 février 1994) se référant à des explications de la commission de classification du 9 mars 1993. Il n'est pas contesté que ce document retranscrit la répartition provisoire de frais établie par la Commission de classification, à laquelle se réfère la décision de l'assemblée générale du 14 mars 1991. Pour la parcelle 186 des recourants, le montant provisoire à la charge des propriétaires est de 71'532,13 francs.
Diverses décisions analogues du syndicat ont fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif, notamment de la part de Hans Deutsch.
E. L'enquête sur la répartition des frais du syndicat a eu lieu en 1994. Diverses décisions sur réclamation rendues en 1995 par la commission de classification ont fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif, qui a statué par arrêts du 24 novembre 1995 qui ont été communiqués au conseil des recourants. Certains de ces arrêts prononcent l'annulation partielle de l'enquête sur la répartition des frais. Ni les recourants ni Hans Deutsch n'avaient déposé de recours suite à l'enquête sur la répartition des frais.
Interpellés, les recourants ont déclaré maintenir le recours déposé dans la présente cause.
F. Le Tribunal administratif a statué à huis clos.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal administratif doit examiner d'office sa compétence (art. 6 al. 1 LJPA), ce qui implique qu'il vérifie aussi celle de l'autorité intimée et l'existence d'une décision sujette à recours. En effet, si l'autorité a statué sur un objet qui n'est pas de sa compétence, sa décision doit être annulée (voir par exemple arrêt AF 94/016 de ce jour) tandis que si l'acte attaqué n'est pas une décision sujette à recours devant la juridiction administrative, le recours doit être déclaré irrecevable (arrêt AF 94/018 de ce jour). Est en revanche recevable le recours dirigé contre l'acte d'une autorité qui, alors que la loi lui en confère la compétence, refuse de statuer en commettant un déni de justice (v. ég. art. 30 LJPA).
Les décisions attaquées en l'espèce émanent du comité de direction et concernent les versements anticipés réclamés aux recourants.
En matière de versements anticipés, la loi ne confère expressément de compétence de décision qu'à l'assemblée générale du syndicat, si l'on s'en réfère à la lettre de l'art. 43 LAF. La pratique montre toutefois que cette dernière ne fixe que le principe et les modalités des versements anticipés, par exemple en arrêtant un certain nombre de centimes au mètre carré selon la règle générale de l'art. 43 LAF. Il s'agit là d'un barême, comme le dit l'art. 43 al. 2 LAF. C'est ensuite le comité de direction qui, en exécution de la décision de l'assemblée générale, applique les principes arrêtés par l'assemblée à chacun des propriétaires individuels et leur réclame le montant qui leur incombe. On peut se demander s'il s'agit là d'une décision sujette à recours. Il faut tenir compte à cet égard de l'art. 46 LAF qui confére le caractère de titre exécutoire aux décisions relatives aux versements anticipés. Or une décision administrative n'est exécutoire en mainlevée d'opposition que si elle porte sur une somme d'argent déterminée (Panchaud/Caprez, La mainlevée d'opposition, 1980, § 132 p. 349). Tel n'est pas le cas du barême qu'arrête l'assemblée générale. La règle de l'art. 46 LAF n'aurait donc aucune portée si la force exécutoire que cette disposition est censée conférer ne pouvait s'appliquer qu'à la décision de l'assemblée générale. Il faut dès lors reconnaître que malgré l'absence d'une règle légale lui attribuant expressément une compétence de décision, le comité de direction qui applique le barême arrêté par l'assemblée générale au sujet des versements anticipés - pour établir la somme due par chaque propriétaire - rend bel et bien des décisions sujettes à recours (voir dans le même sens les arrêts AF 93/026, AF 93/027, AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.
2. Dans leur mémoire de recours du 20 décembre 1993, les recourants exposent que dans le cadre de la procédure de mainlevée qui les a opposés à Hans Deutsch, ce dernier prétend que les versements anticipés auxquels il a procédé sont attachés à son compte personnel. Ils semblent se plaindre de ce que le syndicat n'aurait pas comptabilisé en leur faveur les versements anticipés effectués pour Hans Deutsch en raison de la parcelle qu'ils lui ont achetée depuis lors. Quant au syndicat intimé, il résulte de diverses pièces du dossier, notamment du procès-verbal de diverses assemblées générales ainsi que de la lettre du Comité de direction du 16 février 1993 au conseil des recourants, qu'il considère effectivement que les versements anticipés d'un propriétaire ne sont pas attachées à ses parcelles, mais bien à un compte personnel, vu l'art. 43 LAF.
a) Il est exact que le montant réclamé aux recourants par les décisions attaquées dépend de celui des versements anticipés antérieurs comptabilisés en leur faveur. En effet, selon la décision de l'assemblée générale du 14 mars 1991, le montant global des versements anticipés réclamés aux propriétaires en trois annuités est déterminé par celui de la répartition provisoire des frais établie à l'époque par la commission de classification, sous déduction d'une réserve de 10 % et, précisément, de la totalité des versements anticipés déjà effectués. En l'espèce, le 90 % du montant incombant aux recourants selon la répartition provisoire (non contestée en l'espèce) représente 64'378,90 francs. Les sommes réclamées aux recourants par les décisions attaquées correspondent au dernier tiers de ce montant. Il faut examiner si les recourants peuvent prétendre à l'imputation sur cette somme de versements effectués par l'ancien propriétaire de leur parcelle.
b) Pour ce qui concerne les points qui font l'objet du litige en l'espèce, à savoir la répartition des frais, les versements anticipés et le sort de ceux-ci, la loi et son règlement d'application contiennent les dispositions suivantes:
Art. 43 LAF (Versements anticipés)
Dès la constitution du syndicat, l'assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser annuellement une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur leurs contributions aux frais de l'entreprise.
Un barème différencié peut être introduit en fonction de la nature des terrains.
L'assemblée générale fixe les montants et les modalités de paiement des versements anticipés.
Tant qu'ils restent membres du syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès que le tableau de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit.
Art. 44 LAF (Travaux d'exécution)
Les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification. La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subventions.
Pour les travaux privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles.
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la répartition des frais est définitive.
Il appartient à l'assemblée générale de fixer les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être supérieur à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
Art. 46 LAF (Exécution forcée des contributions)
Les décisions définitives relatives aux versements anticipés, aux frais d'exécution et aux charges d'entretien valent titre exécutoire, au sens de l'article 80, alinéa 2, de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 9 RAF (Acte authentique lors de mutations de la propriété)
Le notaire précise dans l'acte que, sous réserve du sort des versements anticipés, le ou les acquéreurs reprennent dans le syndicat les droits et obligations du vendeur, à savoir:
-- que l'acquéreur est responsable du paiement des frais du syndicat tant que l'enquête sur la répartition des frais n'est pas liquidée;
-- que les soultes complémentaires, résultant des mutations provoquées par l'exécution des travaux, sont calculées à la valeur d'estimation d'enquête.
Lorsque la mutation porte sur un chapitre cadastral entier, l'acte précise si les versements anticipés doivent être remboursés au vendeur ou portés au compte de l'acquéreur. Sur la base d'une pièce justificative remise par les parties au caissier du syndicat, celui-ci rembourse les versements anticipés au vendeur ou les transfère sur le compte de l'acquéreur.
Art. 59 RAF (paiement des frais)
Les frais sont exigibles le jour où les observations et recours relatifs à l'enquête sont liquidés. Le tableau d'enquête est complété par la date d'exigibilité et par l'inscription "Titre exécutoire pour le paiement des frais", puis signé par la c.cl.
Celles des dispositions ci-dessus qui sont de rang légal ne fixent pas le sort des droits et obligations des propriétaires en cas de transfert de propriété. La mention "améliorations foncières" dont l'art. 117 LAF prévoit l'inscription au registre foncier a pour but de signaler aux propriétaires successifs que le bien-fonds est englobé dans l'entreprise jusqu'à la dissolution du syndicat (art. 117 al. 2 lit. a LAF ) mais en tant que mention, elle a seulement pour effet d'informer les intéressés et n'a pas de conséquences sur la rapport juridique en question (Steinauer, Les droits réels, vol. I, 2ème éd. 1990, § 19 n° 839; Simonius/Sutter, Schweizeriches Immobiliarsachenrecht, vol. I, § 8 n°29). C'est par exemple l'art. 30 LAF, et non la mention "améliorations foncières" au registre foncier, qui confère aux propriétaires la qualité de membre de l'assemble générale du syndicat. Le fait que la parcelle puisse être grevée de diverses manières pour garantir des prétentions du syndicat ou de l'autorité de subventionnement (art. 115 et 116 LAF) ne signifie pas non plus nécessairement que le débiteur de ces prestations soit invariablement le propriétaire du bien-fonds. Il suffit de songer par exemple que la participation aux frais mise à la charge des propriétaires en vertu de l'art. 44 LAF, qui fait l'objet de l'enquête prévue par l'art. 63 al. 1 lit. f LAF, constitue une charge de préférence au sens du droit fiscal (arrêt AF 95/014 du 24 novembre 1995, qui précise qu'elle incombe à l'ensemble des copropriétaires au sens de l'art. 712 h al. 2 ch.3 CC). Or en matière de charges de préférence telles que les taxes de raccordement, le changement de propriétaire de l'immeuble ne peut entraîner le changement du débiteur de la contribution que si une base légale claire le prévoit (ATF 103 I a 26; selon cet arrêt, l'obligation de verser une taxe de raccordement aux canalisations incombe en principe au propriétaire de l'immeuble au moment du raccordement; voir un cas d'application de ce principe dans un arrêt de la Commission cantonale de recours en matière d'imôts, FI 88/031 du 14 août 1990 dans la cause Commune de Lutry c/Bujard). On peut donc se demander si, par analogie, on ne doit pas subordonner à l'existence d'une base légale claire le transfert, par le seul effet du changement de propriétaire, d'une prétention (celle qui provient du paiement des versements anticipés, v. art. 43 al. 4 LAF) à l'égard de la corporation publique (le syndicat, v. art. 26 al. 1 et 28 al. 2 LAF).
L'art. 9 RAF cité ci-dessus est une disposition de niveau réglementaire qui régit le contenu des actes notariés et il n'est pas certain qu'on puisse en déduire une prescription de fond sur le sort des versements anticipés en cas de changement de propriétaire. Cependant, dans la teneur que lui a donnée le règlement du 6 décembre 1991, (ROLV 1991 p. 655), l'art. 9 RAF permet de conclure que si le ou les acquéreurs reprennent dans le syndicat les droits et obligations du vendeur, ce n'est que sous réserve du sort des versements anticipés. Il en résulte que le transfert de ceux-ci à l'acquéreur n'intervient pas d'office mais nécessite une cession expresse entre les parties au transfert. C'est là d'ailleurs la position exprimée par le service des améliorations foncières, autorité de surveillance des syndicats (art. 122 LAF), dans une lettre du 1er novembre 1990 dont le comité de direction a communiqué la teneur aux propiétaires du syndicat dans sa circulaire de février 1991 (passage non cité sous lettre A ci-dessus). Il est vrai que, à la connaissance du tribunal, la pratique - du moins avant la modification de l'art. 9 RAF en 1991 - semblait plutôt considérer que les droits et obligations du propriétaire envers le syndicat suivaient le sort de la parcelle. On ne peut cependant pas se ranger sans réserve à cette manière de voir. En effet, le versements anticipés sont des avances sur la répartition des frais (art. 43 al. 1 LAF), calculées à l'unité de surface sauf barême différencié selon la nature des terrains (art. 43 al. 2 LAF). Leur paiement fait naître à la charge du syndicat une prétention régie par l'art. 43 al. 4 LAF: les propriétaires ne peuvent pas retirer les avances ainsi faites tant qu'ils restent membres du syndicat, mais dès la répartition des frais exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit. Il faut probablement en déduire (mais il n'y a pas lieu d'en juger formellement en l'espèce) que le propriétaire qui vend une parcelle au cours des opérations du syndicat, mais qui reste membre du syndicat en raison de la propriété d'autres parcelles, ne peut pas exiger le remboursement des versements afférents à la parcelle vendue. Ce qui est certain en revanche, c'est que l'auteur du paiement reste titulaire de la prétention correspondante, qui sera imputée à son profit dans le cadre du décompte final. Le fait que l'art. 43 al. 4 LAF prévoie le remboursement "aux ayants droit" montre en effet, même si cela n'apparaît pas expressément dans les travaux préparatoires (BGC automne 1961 p. 402 et 519), que le droit aux versements anticipés revient à celui qui en a effectué le paiement et non au propriétaire d'une parcelle déterminée. Le principe qu'on peut déduire de la norme réglementaire de l'art. 9 RAF est donc conforme à l'art. 43 al. 4 de la loi sur les améliorations foncières. Par conséquent, l'acquéreur d'une parcelle ne bénéficie des versements anticipés effectués par l'ancien propriétaire de celle-ci que s'il est au bénéfice d'une cession expresse de la part de ce dernier.
c) En l'espèce, l'acte notarié par lequel les recourants ont acquis leur parcelle contient une clause selon laquelle le vendeur reste débiteur des obligations pouvant être mises par le syndicat à la charge du propriétaire. Cette clause n'a pas d'effet à l'égard du syndicat, qui n'est pas partie à cette convention et réclame le paiement des versements anticipés aux propriétaires des parcelles aux dates arrêtées par la décision de l'assemblée générale. Les recourants ne le contestent d'ailleurs pas puisqu'il déclarent eux-même avoir payé les versements anticipés dus en 1991 et 1992. Il résulte en outre des pièces produites qu'ils se sont résolus à en demander le remboursement à leur vendeur. En revanche, on ne saurait déduire de cette clause que le vendeur leur aurait cédé la titularité des versements anticipés qu'il pourrait avoir lui-même effectués. Faute de pouvoir invoquer une telle cession en leur faveur, les recourants ne peuvent pas réclamer l'imputation en leur faveur des versement effectués par Hans Deutsch.
Le moyen que les recourants prétendent tirer de versements anticipés effectué par leur vendeur est donc mal fondé.
3. Les recourants soutiennent que l'annulation partielle de l'enquête sur la répartition des frais appelle une nouvelle décision de la commission de classification pour ce qui les concerne et ils en déduisent que le montant des versements anticipés devrait également être modifié. Cet argument est erroné car la décision de l'assemblée générale qui sert de base à la perception des versements anticipés litigieux se réfère non pas la répartition définitive des frais, mais précisément à la répartition provisoire établie en son temps par la commission de classification. Le risque que les recourants doivent payer plus en versements anticipés que le montant qui pourrait être mis à leur charge dans le cadre de la répartition finale des frais n'est pas établi. Cela importe d'ailleurs peu car même s'il l'était, on devrait observer que l'art. 43 LAF permet au syndicat d'imposer aux propriétaires le paiement d'acomptes calculés de manière schématique (art. 43 al. 2 LAF). Les propriétaires ne peuvent donc tirer argument du fait que le montant final de la répartition des frais pourrait s'avérer inférieur à celui des versements anticipés qui leur sont réclamés. Le propriétaire ne peut pas non plus exiger le remboursement des versements anticipés (art. 43 al. 1 LAF), qui ne sont que des avances. Il est au contraire tenu d'attendre l'établissement du tableau de la répartition des frais pour qu'un décompte soit établi et, le cas échéant, que l'excédent payé en trop lui soit restitué. Il convient de s'en tenir à ce système instauré par l'art. 43 al. 4 LAF en précisant en outre que dans divers arrêts rendus ce jour, le Tribunal administratif juge que le décompte prévu par cette disposition n'est pas une décision sujette à recours et que les litiges pouvant s'élever à cet égard sont de la compétence de la juridiction ordinaire (arrêts AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens mais en paieront au syndicat assisté d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les deux décisions rendues le 30 novembre 1993 par le Comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières de Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) sont maintenues.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants.
IV. La somme de 750 (sept cent cinquante) francs) est allouée au syndicat d'améliorations foncières de Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) à titre de dépens à la charge des recourants solidairement entrent eux.
sc/Lausanne, le 6 septembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint