TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er septembre 2026
Composition
Mme Annick Borda, présidente
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Bussigny, à Bussigny.
Objet
droit public du logement
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 7 juillet 2026 (logements à loyers modérés)
Vu les faits suivants:
A. A.________ (A.________) (ci-après aussi: la recourante) est une société coopérative reconnue d'utilité publique au sens de la loi fédérale du 21 mars 2003 encourageant le logement à loyer ou à prix modérés (LOG; RS 842).
B. Cette société est titulaire d'un droit de superficie distinct et permanent (DDP) sur la parcelle no 192 de Bussigny. Elle y a fait construire un bâtiment d'habitation comprenant également des surfaces commerciales et mis en exploitation dès le 1er avril 2016.
C. Dans le cadre d'une demande d'aide à la pierre fondée sur la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; BLV 840.11), la Direction générale du territoire et du logement, par sa Direction du logement, a transmis par courriel à la recourante le 10 mars 2016 "l'état locatif de mise en location définitive" de l'immeuble précité. Le document transmis avec ce courriel était libellé "décompte provisoire" en 1er page. Ses annexes indiquaient toutefois qu'il s'agissait d'une "Analyse définitive", respectivement d'une "mise en location définitive" de l'immeuble.
D. Selon les explications de la recourante, en raison d'une difficulté rencontrée lors de la construction du bâtiment, seuls deux commerces au lieu des trois initialement prévus ont finalement pu être réalisés dans l'immeuble concerné; cela a engendré des coûts supplémentaires pour la recourante, celle-ci ayant été condamnée par le Tribunal des baux par jugement du 24 octobre 2024 au versement d'une indemnité en lien avec la non-réalisation du 3e commerce.
Par lettre du 12 juin 2026, la recourante a requis de la Direction du territoire et du logement qu'elle adapte les loyers de l'immeuble au nouveau coût de construction, compte tenu en particulier du jugement du Tribunal des baux.
La Direction du territoire et du logement a répondu le 7 juillet 2026 à la recourante. Elle l'a sommée de lui remettre dans un délai de 30 jours le décompte final des travaux ensuite de la mise en location du bâtiment précité le 1er avril 2016. Il s'agissait d'une ultime sommation. La Direction précitée précisait dans son envoi qu'aucun élément ne permettait de justifier une majoration du coût des logements en lien avec le litige précité.
E. Le 27 juillet 2026, la recourante s'est pourvu auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de l'acte du 7 juillet 2026. Elle concluait à l'annulation de la décision/sommation en question et au constat que le droit de l'autorité d'exiger un nouveau décompte final était prescrit, subsidiairement au prononcé que les coûts, indemnités et incidences constructives issus du litige lié au local commercial mitoyen devaient être pleinement intégrés dans le calcul du coût de construction définitif des logements.
Par avis du 29 juillet 2026, la CDAP a fixé un délai à la recourante pour se déterminer sur la compétence du Tribunal cantonal pour traiter du recours dès lors qu'il semblait que la recourante n'avait pas épuisé toutes les voies de droit antérieures.
Le 27 août 2026, la recourante a demandé la transmission d'office de son recours à la Direction du territoire et du logement comme objet de sa compétence.
Considérant en droit:
1. a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
b) En vertu de l'art. 34, 1re phrase, du règlement d'application du 17 janvier 2007 de la loi sur le logement (RLL; BLV 840.11.1), les décisions du service peuvent faire l'objet d'une réclamation dans les 30 jours dès leur notification.
c) La réclamation est une institution mise sur pied dans quelques domaines et qui oblige l’autorité qui a pris une décision à la contrôler elle-même à la requête de l’intéressé. Elle tend à concilier les besoins pratiques d’une gestion commode et les exigences formelles de protection de la situation des administrés (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, n°5.3.2.2). Là où elle est possible aux termes de la loi, la réclamation est une condition préalable au dépôt d’un recours devant une autorité administrative ou judiciaire supérieure ; en d’autres termes, un administré ne peut pas recourir directement contre une décision pouvant être frappée de réclamation, mais seulement contre la décision rendue suite à sa réclamation contre la décision initiale (Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°2134).
Il revient au législateur de déterminer l'organisation de l'administration et, par conséquent, de définir quels types de décisions peuvent ou non faire l'objet d'un recours. Les règles qu'il institue à cet égard doivent être observées strictement par les autorités appelées à statuer sur les demandes qui leur sont adressées. Lorsqu'il a prévu que les litiges doivent être soumis à une autorité déterminée, dont les décisions peuvent être portées par voie de recours devant une autorité supérieure, l'administré a le droit d'exiger que celle-ci ne se prononce pas sur le fond du litige lorsqu'il n'a pas été tranché par l'autorité inférieure. Il peut exiger que le cours normal des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit suivi. L'autorité supérieure n'est donc pas habilitée à se saisir d'un litige qui doit d'abord être tranché par une autorité inférieure, à moins que la loi ne le lui permette expressément (ATF 99 Ia 317 consid. 4a p. 322; arrêts 2C_1016/2018 du 5 juin 2019 consid. 3.4; 1P.210/2003 du 19 juin 2003 consid. 3 et les références). Il est arbitraire de considérer que le principe de l'économie de procédure peut, sans autre motivation, faire obstacle au principe de la légalité et priver les recourants d'une voie de recours. Le fait que l’autorité inférieure se soit déjà prononcée sur la cause dans sa première décision ne saurait rendre vide de sens un renvoi de celle-ci pour qu’elle statue sur la réclamation (arrêt 2C_1016/2018 déjà cité, consid. 3.5).
d) En l'occurrence, l'acte du 7 juillet 2026 de la Direction du territoire et du logement, rendu par sa Direction du logement, – pour autant qu'il puisse être qualifié de décision, ce qu'il n'appartient pas à la CDAP de déterminer à ce stade – pouvait être contesté par la voie de la réclamation auprès de la Direction générale du territoire et du logement. C'est par conséquent à tort que la recourante a déposé recours directement devant la CDAP. Il suit de ce qui précède que faute d’épuisement des voies de droit, la CDAP ne peut pas entrer en matière sur le recours formé devant elle, de sorte que ce dernier sera déclaré irrecevable. La cause sera renvoyée à la Direction du territoire et du logement (cf. art. 7 al. 1 LPA-VD), à charge pour cette dernière d’ouvrir une procédure de réclamation contre sa décision du 7 juillet 2026.
e) L'irrecevabilité du recours au Tribunal cantonal étant manifeste, la cause peut être traitée par la seule juge instructrice (cf. art. 94 al. 1 let. d LPA-VD).
2. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours au Tribunal cantonal est irrecevable.
II. La cause est renvoyée à la Direction générale du territoire et du logement comme objet de sa compétence.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 1er septembre 2026
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.