TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 janvier 2026
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Jacques Haymoz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********, et
2.
B.________, à ********, tous les deux représentés par Me Marc VUILLEUMIER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lully, représentée par Me Arnaud THIÈRY, avocat à Lausanne,
Propriétaires
1.
C.________, à ********,
2.
D.________, à ********, tous deux représentés par Me Benoît LAMBERCY, avocat à Genève.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Lully du 16 juillet 2025 (construction d'un muret sur la parcelle n° 431, propriété de C.________ et D.________)
Vu les faits suivants:
A. C.________ et D.________ (ci-après : les constructeurs) sont copropriétaires de la parcelle n° 431 de la Commune de Lully. D'une surface de 1'051 m2, cette parcelle est colloquée en zone de villas selon le Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA), approuvé par le Département des infrastructures le 3 mars 1999.
Le bien-fonds en question, situé sur un terrain en pente, supporte notamment une villa, qui a fait l’objet d’un permis de construire délivré par la Municipalité de Lully (ci-après: la municipalité). Le terrain a été remblayé et aplani dans sa partie sud pour pouvoir y implanter la piscine; un talus d’une hauteur d’environ 1.40 m délimitait le sud de la propriété.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 219, qui jouxte au sud le bien-fonds n° 431.
B. Les constructeurs ont déposé le 6 février 2023 une demande de "préavis" en vue de la réfection des aménagements extérieurs de leur parcelle. Les travaux annoncés consistaient notamment en la création de murs de soutènement en enrochement et d’escaliers de jardin. Le dossier était accompagné d'un plan de réfection des aménagements extérieurs, d'un plan de situation provisoire et d'un plan de coupe X-X longitudinale. Le projet portait en particulier sur la réalisation d’un mur en enrochement en lieu et place du talus situé à environ 60 cm en retrait de la limite sud de la parcelle n° 431, contiguë à la parcelle n° 219. Le mur projeté présentait une hauteur d'environ 1.4 m et était surmonté d'un pare-vue d'une hauteur de 90 cm.
Le 23 mars 2023, les constructeurs ont transmis à la municipalité le plan des aménagements extérieurs signé notamment par les propriétaires A.________ et B.________. Compte tenu notamment de l'accord des voisins, la municipalité a, par décision du 29 mars 2023, autorisé les travaux d’aménagements extérieurs, avec dispense d'enquête publique.
C. Le 11 juin 2024, la municipalité s'est inquiétée de l'avancement des travaux, n'ayant pas reçu d'avis d'ouverture de chantier. Par courriel du 11 juin 2024, les constructeurs ont répondu que les travaux n’étaient pas terminés.
A la fin du mois de juin 2025, les voisins A.________ et B.________ ont interpellé la municipalité au sujet de travaux entrepris par les constructeurs, en indiquant qu’un muret en brique avait été réalisé en lieu et place d'un mur en enrochement. Des photographies ont été produites à cette occasion.
Le 3 juillet 2025, la municipalité a notifié aux constructeurs un ordre d'arrêt immédiat du chantier, dès lors qu'il apparaissait que la réalisation d'un mur en brique n'était pas autorisée en l'état. Par courrier du 4 juillet 2025, les constructeurs ont informé la municipalité qu'ils renonçaient au projet de réfection des aménagements extérieurs tels qu’autorisés par décision municipale du 27 mars 2023, tout en sollicitant la régularisation de travaux déjà réalisés consistant en la construction d'un muret en brique d'une hauteur inférieure à 120 cm (106.5 +/- 7.2 cm) et surmonté d'une clôture grillagée d'une hauteur de 80 à 100 cm, implanté le long de la limite sud de leur parcelle, à une distance de 50 à 60 cm par rapport à la limite de propriété avec la parcelle n° 219. Ils ont produit à cet effet un document intitulé "justificatif de conformité d’un mur de clôture" accompagné d’une "documentation photographique des points de mesure".
La municipalité a fait droit à cette demande de légalisation de la construction d’un muret avec clôture.
D. Par décision du 16 juillet 2025, la municipalité a constaté que les constructeurs ont déposé une demande pour la réalisation du muret, rehaussé d'une clôture, au sud de leur propriété, en précisant ce qui suit:
"Concernant ce muret, la Municipalité relève que :
Suite au retrait du projet susmentionné, cette réalisation relève du Code rural et foncier vaudois (CRF). art. 32 at. 1. Selon les éléments donnés, et compte tenu de l'éloignement de la limite, la hauteur respecte le cadre légal.
Cependant, selon l'art. 31 al. 1 CRF, vos mandants auraient dû être avertis au préalable par courrier recommandé, ce qui n'a pas été le cas :
Celui qui veut élever un mur de bâtiment ou de clôture à la limite de sa propriété doit en donner avis aux propriétaires concernés, par lettre recommandée, quinze jours au moins avant le début des travaux.
Les éléments dénoncés de part et d'autre de cette limite (création du muret, plantations en limite de propriété, etc.) relevant tous du CRF, la Municipalité n'est pas compétente pour régler ce cas. Elle invite les deux parties à prendre contact pour trouver une solution. Faute de cela, et selon l'art. 107 CRF, ce différent devra être porté devant le Juge de Paix."
E. Le 15 août 2025, A.________ et B.________ ont formé devant la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal un recours à l’encontre de la décision municipale du 16 juillet 2025, en concluant principalement à ce que celle-ci soit annulée et qu’une mise à l’enquête publique des travaux d’aménagements extérieurs réalisés soit ordonnée et, subsidiairement, que lesdits travaux ne soient pas autorisés et que la démolition du mur en brique et la clôture en treillis soit ordonnée.
Dans leur réponse du 15 septembre 2025, les constructeurs ont conclu à l’irrecevabilité du recours et, subsidiairement à son rejet.
Dans sa réponse du 30 septembre 2025, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Le 3 novembre 2025, les recourants ont confirmé leurs conclusions. Le 13 novembre 2025, la municipalité a déposé une écriture complémentaire.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, rendue par la Municipalité, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai légal de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Les recourants, en tant que propriétaires riverains de la parcelle où est situé l’ouvrage contesté, ont qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Le recours satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) Les recourants demandent à titre de mesures d’instruction la tenue d’une inspection locale. Or le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier de la cause complet (comprenant notamment des plans et de nombreuses photographies) pour statuer en toute connaissance de cause. Procédant à une appréciation anticipée des preuves, il considère dès lors qu'il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition des recourants.
b) Les recourants laissent entendre que la décision ne serait pas suffisamment motivée.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu de l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs l'ayant guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Il n'est pas nécessaire qu'elle expose et discute en détail tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (cf. ATF 148 III 30 consid. 3.1; 146 II 335 consid. 5.1). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen. Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références).
En l’occurrence, force est d’admettre que les recourants ont pu se rendre compte de la portée de la décision attaquée, bien que sommairement motivée, et l'attaquer en connaissance de cause par un mémoire de recours comptant dix-neuf pages. Quoi qu’il en soit, une éventuelle violation du droit d’être entendu a pu être réparée, dans la mesure où les recourants ont eu tout loisir de s’exprimer par écrit sur l'ensemble des faits de la cause, ainsi que de développer de nombreux moyens juridiques et produire des pièces dans le cadre d’un double échange d’écritures.
Pour le surplus, c’est à tort que les recourants voient une violation de leur droit d’être entendus dans le fait que la municipalité ne les a pas consultés avant de lever l'ordre d'arrêt du chantier. Comme le relève à juste titre l’autorité intimée, la décision de suspension des travaux rendue à titre provisionnel sert à examiner si ceux-ci sont conformes ou non aux plans ou aux prescriptions de droit public en matière de police des constructions, cette disposition légale ne visant pas directement à protéger les intérêts privés des propriétaires voisins.
3. Par décision du 16 juillet 2025, la municipalité a implicitement considéré que les travaux litigieux (réalisation d'un muret d’une hauteur inférieure à 1.20 m par rapport au terrain naturel situé au sud de la parcelle n° 431) étaient conformes aux règles de police des constructions et qu’ils pouvaient dès lors être régularisés a posteriori. Les recourants laissent entendre que ces travaux n’étaient pas réglementaires et qu’ils devaient être soumis à autorisation et à enquête publique.
a) A teneur de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de cette disposition tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c).
b) En droit vaudois, la question de l'assujettissement des constructions ou installations à autorisation est régie par l'art. 103 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dont l'al. 1 prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il est précisé à l'al. 2 de cette disposition que ne sont pas soumis à autorisation notamment les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a), de même que les aménagements extérieurs de minime importance (let. b), pour autant que ces travaux ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (al. 3 let. a). L’art. 109 LATC prévoit qu’en principe toute demande de permis de construire est mise à l’enquête publique. L’art. 111 LATC précise que la municipalité peut dispenser de l’enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal.
Après avoir rappelé que tout projet de construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité (al. 1), l'art. 68a du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) énumère à son al. 2 les objets de minime importance qui peuvent ne pas être soumis à autorisation; c'est le cas notamment des aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement tels que les clôtures ne dépassant pas 1.20 m de hauteur et les excavations ne dépassant pas la hauteur de 0.50 m (let. b). Quant à l’art. 39 al. 1 RLATC, il prévoit que les dépendances de peu d’importance, tels les murs de soutènement et clôtures (al. 3), peuvent être implantées – comme c’est le cas en l’espèce – dans les espaces réglementaires entre bâtiments et limites de propriété, pour autant que ces constructions n’entraînent aucun préjudice pour les voisins (al. 4), les dispositions du code rural et foncier étant réservées (al. 5).
c) Au plan communal, l’art. 51 RPGA prévoit qu’aucun mouvement de terre ne pourra être supérieur à plus de 1.50 m en remblais et 2.00 m en déblais par rapport au terrain naturel ; cette hauteur peut être portée à 2.50 m en remblais et 3.00 en déblais sur des terrains dont la pente générale dépasse 10% par des murs ou aménagements extérieurs à certaines conditions.
4. a) Les recourants soutiennent que les travaux réalisés sur la parcelle des constructeurs sont soumis à autorisation de construire. A cet égard, il convient de préciser que la municipalité n’a pas considéré que les travaux en cause n’étaient pas soumis à autorisation, mais que ceux-ci, étant réglementaires, pouvaient être autorisés après coup (régularisation), avec dispense d’enquête publique. En l’occurrence, l’objet du litige porte sur la construction d'un muret d'une hauteur inférieure à 1.20, surmonté d'une clôture grillagée (treillis ajouré) d'une hauteur de 80 à 100 cm, implanté le long de la limite Sud de leur parcelle, à une distance de 50 à 60 cm de la limite de propriété. Il s’agit là à l’évidence d’un ouvrage de minime importance. La municipalité n’a pas appliqué, ni interprété de manière insoutenable les dispositions légales et réglementaires susmentionnées, en retenant implicitement, dans sa décision du 16 juillet 2025, que les travaux en question, de minime importance, étaient conformes aux règles sur la police des constructions et qu’ils pouvaient dès lors être autorisés après coup. Il ressort en outre des pièces du dossier et en particulier des plans et des nombreuses photographies que le muret litigieux ne porte manifestement pas atteinte aux intérêts privés des recourants: cet ouvrage est situé à l’arrière (nord) de leur villa, laquelle est orientée vers le sud, en direction du lac. On ne voit pas en quoi il pourrait entraîner un inconvénient appréciable pour les recourants au sens de l’art. 39 al. 4 RLATC. Il ne faut pas perdre de vue qu’en 2023 les recourants avaient donné leur accord de principe à la réalisation d’un ouvrage plus important, à savoir un mur en enrochement d’une hauteur de 1.40 m et surmonté d’un pare-vue de 80 cm.
b) Pour le surplus, il est à noter que la réalisation du muret en cause, qui a été implanté en lieu et place de l’ancien talus, n’a pas nécessité de mouvements de terre importants (en déblai ou en remblai). Selon les plans figurant au dossier, de tels mouvements ne dépassent en tout cas pas la hauteur de 0.50 m, puisque le terrain (en pente) avait déjà été remblayé et aplani à l’occasion de la construction de la piscine (située dans la partie sud de la parcelle n° 331), ce qui n’est pas sérieusement contesté par les recourants.
c) C’est également à tort que les recourants estiment que le projet des constructeurs aurait dû être soumis à l'enquête publique. Comme déjà indiqué, le muret litigieux peut être qualifié d’ouvrage de minime importance, de sorte qu’il pouvait être dispensé d’enquête publique sur la base de l’art. 72d al. 1 RLATC. Cela étant, l'enquête publique n'est pas une fin en soi; des irrégularités dans la procédure de mise à l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions. Lorsque les travaux, réglementaires, ont été effectués sans enquête publique, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre après coup à une telle enquête, quand cette mesure apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n'est pas susceptible d'apporter d'éléments nouveaux (CDAP AC. 2024. 0003 du 14 mai 2024 consid. 2a et les références), ce qui est manifestement le cas en l’espèce. Les recourants ont pu exercer leur droit d’être entendus et soulever leurs griefs notamment dans le cadre de la présente procédure de recours. Au surplus, les pièces du dossier permettent de se faire une idée claire et précise des travaux réalisés.
e) Enfin, la municipalité n’a pas abusé de son large pouvoir d’appréciation en considérant que l’ouvrage litigieux ne violait pas les règles sur l’intégration et l’esthétique (art. 86 LATC et art. 55 RPGA). Les recourants, qui avaient donné leur accord de principe à la construction d’un mur, contestent en réalité le choix des matériaux (brique au lieu d'enrochement). Or, comme le relève de manière pertinente la municipalité, la présence de végétation sur la parcelle des constructeurs est de nature à atténuer la gêne visuelle pour les recourants, d’autant que la végétation est appelée à se développer. Il ressort également des photographies que la haie implantée le long de la limite nord de la propriété des recourants est de nature à masquer également une partie de la vue sur le muret. Par ailleurs, la municipalité estime à juste titre que dans un quartier de villas, elle n'est pas fondée, sauf à sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, à exiger un matériau de construction particulier, étant précisé que les briques en ciment grises visibles au dossier ne sont pas choquantes. Elles sont de couleur mate et plutôt neutre et la patine du temps facilitera leur intégration. Le grief de violation de la clause d'esthétisme est donc infondé.
5. Les recourants invoquent encore l'effet anticipé négatif du projet de Plan d'affectation communal (PACom) et de Règlement sur le plan d'affectation communal et la police des constructions (RPACom), mis à l'enquête publique en août 2024. Or, on ne voit pas en quoi la construction d’un muret de clôture en zone de villas ne serait pas conforme au projet de nouveau PACom, de sorte que le grief tombe à faux.
6. Enfin, on a de la peine à suivre les recourants lorsqu’ils prétendent que le muret litigieux serait contraire à l’art. 88 du projet du RPACom concernant l’évacuation des eaux météoriques, disposition qui encourage les revêtements perméables végétalisés, notamment pour les places de stationnement. Un tel grief est dénué de pertinence, car il tombe sous le sens que la construction d’un muret en brique de ciment ne peut être assimilée à l’aménagement d’une surface imperméable telle une place de stationnement, qui empêcherait l’eau de pluie de s’infiltrer dans le sol.
7. Manifestement mal fondé, le présent recours doit être rejeté sous suite de frais et dépens à la charge des recourants qui succombent. Il y a donc lieu d’allouer des dépens à la Commune d’une part et aux constructeurs d’autre part, ayant agi par l’intermédiaire de leur conseil respectif (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lully du 16 juillet 2025 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Lully une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
V. Les recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront aux constructeurs C.________ et D.________, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 janvier 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.