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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2024
Composition
M. André Jomini, président; Mme Dominique von der Mühll et Mme Lorraine Wasem, assesseures; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Gollion, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Opposants
1.
B.________, à ********,
2.
C.________, à ********,
3.
D.________, à ********,
4.
E.________, à ********,
5.
F.________, à ********,
6.
G.________, à ********,
7.
H.________, à ********,
8.
I.________, à ********,
9.
J._______, à ********, tous représentés par H._______, à ********,
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Gollion du 12 juin 2024 refusant d'autoriser la construction de villas sur la parcelle n° 424 (CAMAC n° 227859).
Vu les faits suivants:
A. Les membres de l'hoirie d'K._______ sont propriétaires de la parcelle n° 424 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gollion. Cette parcelle fait l'objet d'un droit d'emption en faveur de A._______.
D'une surface de 1'554 m2, cette parcelle supporte une habitation (no ECA 293a; 106 m2) et un garage (no ECA 293b; 6 m2); le reste est en nature de place-jardin.
Selon le plan général d'affectation de la commune (PGA), elle est colloquée en zone résidentielle à faible densité. Cette zone est régie par l'art. 53 du règlement sur le plan général d'affectation (RPGA), en vigueur depuis le 27 septembre 1995.
B. Le 29 septembre 2023, A._______ a déposé une demande de permis de construire libellée ainsi: "Démolition des bâtiments 293a et 293b ECA. Construction de 2 x 2 villas jumelées - Accès, 2 parcs extérieurs, 2 garages simples et 1 garage double - Velux et panneaux photovoltaïques en toiture - Chauffage = PAC Air-Eau (intérieur)- Raccord EU/EC aux collecteurs communaux- Arbres à abattre" (cf. formulaire officiel de demande de permis de construire no CAMAC 227859).
Selon le plan de situation du géomètre et les plans de l'architecte du 24 octobre 2023, le projet prévoit la construction des villas A et B sur le côté ouest de la parcelle et celle des villas C et D sur le côté est. Les quatre villas, avec chacune une entrée indépendante, comprennent un rez-de-chaussée, un étage et des combles habitables; dans chaque sous-sol, se trouvent une buanderie, un local fitness et une cave. Une installation de chauffage (PAC) est prévue pour les villas A et B, une autre pour les villas C et D.
Les villas A et B, respectivement C et D, sont séparées par un corps intermédiaire large d'environ 6 m, de trois niveaux (sous-sol en prolongation de la cave, rez servant de garage accessible depuis l'intérieur du logement, et galetas communiquant avec le premier étage). Ce corps intermédiaire est séparé au milieu par un mur anti-feu. Sa hauteur au faîte est d'environ 6.70 m, tandis que la hauteur du faîte des corps principaux est d'environ 9.50 m. Selon le dossier, la surface brute de plancher habitable (SBPH) de chaque villa est de 134.1 m2, soit un total de 536.4 m2 (cela équivaut à un indice d'utilisation du sol de 0.35.)
Mis à l'enquête publique du 11 novembre au 10 décembre 2023, ce projet a suscité des oppositions de plusieurs voisins, notamment B._______ et C._______, D._______ et E._______, F._______, G._______ et H._______, I._______ et J._______ (ci-après: les opposants H._______ et consorts).
Le dossier a été transmis aux différents services concernés de l'administration cantonale, lesquels ont délivré les autorisations spéciales nécessaires, respectivement donné des préavis positifs (cf. synthèse CAMAC no 227859 du 8 février 2024).
C. Le 20 janvier 2024, A._______ a précisé que son projet prévoit la construction de deux bâtiments comprenant chacun deux villas jumelles (bâtiment A et B, d'une part, et bâtiment C et D, d'autre part), de sorte qu'il respecterait l'art. 53 RPGA tant s'agissant de la distance entre les bâtiments que de la surface minimale de la parcelle. En avril 2024, la Municipalité de Gollion (ci-après: la municipalité) a transmis à A._______ une note d'analyse juridique selon laquelle le projet, en prévoyant la construction de quatre bâtiments distincts, ne serait pas conforme à l'art. 53 RPGA.
D. Par décision du 12 juin 2024, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, en exposant les motifs pour lesquels elle considère que le projet prévoit la construction de quatre bâtiments distincts, de sorte que la distance fixée par l'art. 53 al. 4 RPGA n'est pas respectée entre les bâtiments A et B, de même qu'entre les bâtiments C et D. Elle a également retenu que le projet ne respectait pas l'art. 53 al. 5 RPGA, car la surface de la parcelle est inférieure à 1'600 m2.
E. Le 12 juillet 2024, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le permis de construire sollicité est délivré.
Dans sa réponse du 21 août 2024, la municipalité conclut au rejet du recours.
Dans leur réponse du 2 septembre 2024, les opposants H._______ et consorts concluent également au rejet du recours.
Le 23 septembre 2024, la recourante a répliqué en confirmant ses conclusions.
La municipalité s'est déterminée le 24 septembre 2024 sur la réplique et la recourante a répondu le 4 octobre 2024.
F. Le 16 décembre 2024, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité refuse de délivrer un permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD); elle doit à l'évidence être reconnue à la titulaire d'un droit d'emption requérante de l'autorisation de construire (cf. TF 1C_8/2023 du 29 novembre 2023 consid. 3). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante se plaint d'une violation, par la municipalité, de l'art. 53 RPGA. Elle fait valoir que son projet prévoit la construction de deux bâtiments de deux logements chacun et qu'il respecte la norme précitée, aussi bien en ce qui concerne la distance entre bâtiments que la surface minimale de la parcelle.
a) Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation. Elle ne doit cependant pas seulement intervenir lorsque l'appréciation de l'instance précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire, ce qui serait contraire à l'art. 33 al. 3 let. b LAT. L'autorité de recours doit en particulier sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur, singulièrement au droit constitutionnel, voire lorsqu'une mesure d'aménagement paraît inappropriée au regard d'intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; TF 1C_344/2023 du 7 novembre 2024 consid. 3.1.2). L'obligation, pour l'autorité cantonale de recours, de reconnaître à l'autorité communale une liberté d'appréciation particulière, ou une latitude de jugement dans l'interprétation de notions juridiques indéterminées, découle aussi de l'autonomie communale garantie par la Constitution en matière d'aménagement local du territoire (art. 139 let. d de la Constitution du Canton de Vaud [Cst-VD; BLV 101.01]).
b) L'art. 53 RPGA définit la destination de la zone résidentielle à faible densité et il fixe les règles de police de constructions spécifiques pour cette zone. Il a la teneur suivante :
"Cette zone est réservée à des constructions résidentielles comptant deux logements au maximum. La réalisation d'un logement supplémentaire de type "studio" est toutefois admise.
Des locaux d'activités y sont admis pour autant qu'ils soient compatibles avec le caractère de la zone.
L'ordre non contigu est en principe obligatoire; toutefois, la réalisation de deux constructions mitoyennes est autorisée si elles sont édifiées simultanément et si l'architecture et les matériaux sont apparentés.
La distance entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine est de 6 m. au minimum. Cette distance est doublée entre bâtiments sis sur la même propriété.
La surface des parcelles à bâtir est de 1'100 m2 au minimum. Cette surface peut être réduite à 800 m2 au minimum pour des constructions mitoyennes.
Le CUS est limité à 0,4."
c) Dans la décision attaquée, la municipalité a considéré que le projet consistait à construire quatre villas. Pour chaque villa mitoyenne, il faudrait disposer d'une surface de 800 m2. Or la parcelle, qui a une surface inférieure à 1'600 m2, ne suffit pas.
Dans sa réponse au recours, la municipalité précise que l'art. 53 al. 5, 1ère phrase RPGA vise d'abord les constructions résidentielles comptant deux logements au maximum (cf. art. 53 al. 1 RPGA). Il faut en principe disposer d'un terrain de 1'100 m2 pour réaliser une telle construction. L'art. 53 al. 5, 2ème phrase RPGA prévoit une règle différente pour les constructions mitoyennes: la surface minimale est réduite à 800 m2, mais à l'évidence on n'aurait pas voulu exiger seulement 800 m2 pour deux constructions mitoyennes – c'est-à-dire deux ensembles ou groupes de deux logements chacun (deux unités d'habitation, disposant chacune de locaux de services propres, et reliées par les garages dont la hauteur est inférieure à celle du faîte du bâtiment principal, peuvent être qualifiées de villas jumelées ou mitoyennes [cf. CDAP AC.2020.0058 du 24 juin 2021 consid. 11, AC.2019.0052 du 28 octobre 2019 consid. 4d]) – alors qu'on exige 1'100 m2 pour une habitation d'un ou deux logements. L'autorité de planification a voulu réduire de 1'100 m2 à 800 m2 l'exigence de surface minimale par bâtiment lorsqu'on réalise des villas mitoyennes, d'où la surface de 1'600 m2 pour deux constructions mitoyennes alors que la règle de principe aurait consisté à exiger 2'200 m2 pour deux bâtiments.
d) En l'espèce, chacune des quatre villas A, B, C et D (ou chacun des quatre logements) possède une entrée indépendante, un garage surmonté d'un galetas et ses propres locaux de service au sous-sol. Chaque villa sera surmontée de sa propre toiture dont le faîte culminera à une hauteur sensiblement supérieure à celle du corps intermédiaire (garages avec galetas). Vu l'aspect et la conception de ces bâtiments, il n'est pas critiquable de retenir, comme le fait la municipalité, que le projet ne consiste pas à construire un bâtiment unique de deux logements à l'ouest de la parcelle, et un autre à l'est.
L'interprétation faite par la municipalité de l'art. 53 RPGA n'est pas non plus critiquable en tant qu'elle retient en définitive que la parcelle litigieuse, dont la surface est inférieure à 1'600 m2, n'est pas suffisamment grande pour y réaliser deux bâtiments. Même en traitant chaque groupe – à savoir les villas A et B, d'une part, et C et D, d'autre part – comme un seul bâtiment, composé de deux unités mitoyennes, la surface totale de la parcelle, de 1'554 m2, ne serait pas suffisante car la règle de l'art. 53 al. 5 RPGA limite nécessairement le nombre de bâtiments admissibles sur une parcelle de 1'100 m2, voire de 1'600 m2 (2 x 800 m2, pour des constructions mitoyennes). Le Tribunal cantonal doit donc constater que la municipalité n'a pas violé les prescriptions du plan d'affectation communal en refusant le permis de construire. Aussi faut-il écarter l'interprétation proposée par la recourante, selon laquelle, en substance, l'art. 53 RPGA permettrait de réaliser plusieurs bâtiments de deux logements sur une parcelle de plus de 1'100 m2, pour autant que les règles dimensionnelles soient respectées (CUS, distance à la limite, etc.); la juridiction cantonale n'a pas de motifs de faire prévaloir cette interprétation sur celle de la municipalité. On relève enfin qu'il manque en l'occurrence, pour atteindre le total de 1'600 m2 (cf. ch. 5 de la décision attaquée), une surface proportionnellement significative (46 m2, soit près de 3%).
Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner si la distance minimale fixée à l'art. 53 al. 4 RPGA est respectée entre les villas A et B, respectivement C et D – la décision attaquée retenant également, sur ce point, une violation du règlement communal.
e) Il est vrai que, comme l'allègue la recourante, une norme d'un plan d'affectation qui fixe une surface minimale pour les parcelles constructibles et qui limite par ailleurs le nombre de logements par parcelle n'est pas favorable à une utilisation dense du sol. L'autorité de planification, lorsqu'elle définit les possibilités d'utilisation des diverses zones à bâtir, doit tenir compte de nombreux intérêts et la densification, certes actuellement clairement prescrite par la loi fédérale (cf. art. 1 al. 2 let. abis et let. b LAT), n'est pas un objectif qui l'emporte par principe (cf. notamment Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, Art. 1 N. 33). Quoi qu'il en soit, on ne saurait faire grief à la municipalité d'avoir appliqué la réglementation en vigueur, qui prévoit une densité (relativement) faible dans la zone en question.
3. La recourante fait valoir que la municipalité aurait pour pratique d'autoriser en tant que bâtiment unique un bâtiment comprenant deux logements accolés, reliés par un corps intermédiaire. Dans sa réponse, cette autorité soutient que les situations mentionnées par la recourante – sur des terrains vus à l'inspection locale, singulièrement sur la parcelle n° 102, avec deux appartements reliés par un corps intermédiaire moins haut comportant l'entrée unique de la maison, et sur la parcelle n° 420, avec une villa complétée d'une annexe traitée comme un studio au sens de l'art. 53 al. 1 in fine RPGA – ne sont pas similaires à celle du projet litigieux. Cette appréciation, qui s'appuie sur des critères objectifs, est défendable. Quoi qu'il en soit, la municipalité affirme qu'elle n'aurait pas la volonté d'adopter ou maintenir une pratique constante qui s'écarterait de l'interprétation, rappelée plus haut, de l'art. 53 RPGA.
La présente cause ne permet pas d'établir l'existence d'une pratique illégale de la municipalité, pratique que l'autorité n'entendrait pas abandonner alors qu'elle est présumée se conformer à la loi une fois que l'autorité de recours a le cas échéant identifié la violation du droit. Les conditions ne sont à l'évidence pas réunies pour que la recourante puisse invoquer le principe d'égalité et obtenir une interprétation plus large de l'art. 53 RPGA (cf. TF 1C_86/2024 du 24 octobre 2024 consid. 2 et les arrêts cités).
4. Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Elle aura par ailleurs à payer une indemnité de dépens à la Commune de Gollion, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD). Les opposants, qui ont agi sans mandataire, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Gollion du 12 juin 2024 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A._______.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de Gollion à titre de dépens, est mise à la charge de A._______.
Lausanne, le 19 décembre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.