TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 novembre 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Jean-Daniel Beuchat et M. Christian-Jacques Golay, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Penthalaz, à Penthalaz, représentée par Me Christoph LOETSCHER, avocat à Lausanne,
Propriétaire
B.________, à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Penthalaz du 14 mai 2024 refusant la construction d'une nouvelle installation de communication mobile avec antennes pour les technologies 3G, 4G et 5G et fausse cheminée, sur la parcelle no 244 (CAMAC no 217383)
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire de la parcelle no 244 du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Penthalaz. D'une surface de 1'357 m2, cette parcelle située au sud du village de Penthalaz, dans un quartier résidentiel, supporte notamment un immeuble locatif (ECA no 405). Le bien-fonds est affecté en zone d'habitation collective selon le plan communal de zones adopté par le Conseil communal le 30 novembre 1981 et approuvé par le Conseil d’Etat le 10 décembre 1982. Cette zone est régie par les art. 27 et suivants du règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPAPC) adopté par le Conseil communal le 21 mai 1990 et approuvé par le Conseil d’Etat le 1er mars 1991.
B. En janvier 2023, B.________ a déposé une demande de permis de construire portant, en substance, sur la construction d'une nouvelle installation de communication mobile 3G, 4G et 5G pour le compte de A.________ (ci-après: A.________ ou l'opérateur) avec un local technique. Il est prévu d'aménager l'antenne dans une fausse cheminée, en toiture de l'immeuble locatif (ECA no 405) érigé sur la parcelle no 244. Le dossier de la demande de permis de construire comprend une fiche de données spécifique au site, établie par A.________ le 13 décembre 2022, qui contient notamment des données techniques, ainsi que des informations concernant le rayonnement émis par l'installation sur plusieurs "lieux à utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans les environs.
C. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 11 mars 2023 au 11 avril 2023. Durant ce délai, il a suscité de nombreuses oppositions.
Une autorisation spéciale a été délivrée par la Direction générale de l'environnement, par sa Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), qui figure dans la synthèse CAMAC no 217383 du 23 avril 2024. Cette décision, qui se réfère à la fiche de données du 13 décembre 2022, retient que l'installation de téléphonie mobile projetée est conforme aux prescriptions de droit public, vu le respect des valeurs limites déterminantes.
Par décision du 14 mai 2024, la Municipalité de Penthalaz (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire requis, en avançant les motifs suivants:
"[…] Pour votre information, 127 oppositions individuelles, dont 102 dans le rayon opposable, ainsi que 8 oppositions collectives dont 5 dans le rayon opposable totalisant plus de 200 signatures ont été enregistrées durant le délai d'enquête. […]
La Municipalité demande à ce que les différents opérateurs se mettent d'accord pour un développement coordonné des antennes de communications sur le territoire communal. De plus, la Municipalité avait à l'époque demandé à A.________ une présentation publique du projet, cette proposition a été refusée."
D. Agissant le 12 juin 2024 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision municipale en ce sens que l'autorisation de construire requise est délivrée, subsidiairement d’annuler la décision rendue le 14 mai 2024 et de renvoyer le dossier de la cause à la municipalité pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 24 septembre 2024, la municipalité conclut au rejet du recours. À titre de mesures d'instruction, elle requiert que A.________ établisse que la nouvelle installation desservira avant tout la zone bâtie concernée et que, le cas échéant, "il ne s'agit pas d'un moyen détourné pour permettre aux autres installations communales de desservir les environs de la localité". Au fond, elle précise sa motivation en faisant valoir que l'antenne projetée ne serait pas conforme à l'affectation de la zone.
Le 7 octobre 2024, la recourante a répliqué en confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En tant que destinataire de la décision attaquée, qui refuse la délivrance du permis de construire requis pour son installation, l'opérateur a manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante reproche à la municipalité d'avoir considéré que l'installation de téléphonie mobile litigieuse n'était pas conforme à l'affectation de la zone. Elle invoque une violation de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
a) La municipalité ne paraît plus se prévaloir, à ce stade, du nombre d'oppositions déposées durant le délai d'enquête publique. Dans sa réponse, elle admet à juste titre qu'il ne s'agit pas d'un motif de refus du permis de construire (ch. 26 2ème paragraphe). L'autorité intimée soutient en revanche que l'installation projetée ne présente pas un lien fonctionnel privilégié avec la zone d'habitation dans laquelle elle s'implante. Elle n'aurait pas pour but d'assurer la couverture réseau du quartier, mais celle des villages alentour. Pour ce motif, l'antenne ne serait pas conforme à l'affectation de la zone, dans la mesure où la couverture qu'elle assure ne lui serait pas directement destinée. Un emplacement alternatif devrait être trouvé, à l'extérieur du territoire communal, celui-ci supportant déjà cinq stations de téléphonie mobile. La municipalité met à cet égard en évidence les nombreuses oppositions qu'a suscitées le projet.
b) En zone à bâtir, les antennes de téléphonie mobile ne sont pas admissibles automatiquement et indépendamment de leur utilisation. Pour être conforme à l'affectation de la zone, l'antenne considérée doit premièrement se trouver dans un rapport direct et fonctionnel avec le lieu où elle sera installée et, secondement, desservir tout ou partie de la zone en question (ATF 133 II 321 consid. 4.3.2; TF 1C_235/2022 du 24 novembre 2023 consid. 4.1). Une installation de téléphonie mobile en zone à bâtir n'est pas contraire au principe de séparation du milieu bâti et non bâti du simple fait qu'elle dessert nettement plus la zone non constructible que la zone constructible (ATF 141 II 245 consid. 2.4 = JdT 2016 I 300 ss). La conformité à la zone des installations de téléphonie mobile dans les zones d'habitation peut dépendre du fait que ces installations desservent le voisinage (ATF 138 II 173 consid. 5.2-5.4). Il est en effet compatible avec le droit fédéral de la protection de l'environnement que des prescriptions d'aménagement local n'admettent, pour éviter les immissions idéelles dues aux installations de téléphonie mobile, que celles qui présentent un lien fonctionnel avec la zone d'habitation et dont les dimensions et la capacité correspondent à l'équipement habituel d'une telle zone. Une telle limitation doit toutefois faire l'objet d'une réglementation cantonale ou communale (TF 1C_251/2022 du 13 octobre 2023 consid. 7.2 et les références; cf. ég. 1C_547/2022 du 19 mars 2024 consid. 4.3).
Dans le cas présent, la municipalité ne prétend pas qu'une telle réglementation existerait. Au contraire, elle admet, dans sa réponse, qu'elle n'a pas adopté de mesures de planification spécifiques aux installations de téléphonie mobile (ch. 20). Il ressort du dossier que l'antenne assure essentiellement la couverture réseau des quartiers résidentiels au sud de Penthalaz. Elle est donc conforme à l'affectation de la zone, le fait qu'elle desserve également d'autres secteurs (y compris en zone non constructible) n'étant pas déterminant. Le grief de la recourante est par conséquent fondé: la décision municipale contrevient à l'art. 22 al. 2 let. a LAT.
c) Dans sa réponse, la municipalité ne revient pas sur le motif, mentionné dans sa décision, d'absence de présentation publique du projet. Une telle exigence ne repose de toute manière sur aucune base légale ou réglementaire. Partant, elle ne saurait faire obstacle à la délivrance du permis de construire.
d) Il n'y a pas lieu d'ordonner la mise en œuvre des mesures d'instruction requises par la municipalité. La conformité de l'installation de téléphonie mobile à l'affectation de la zone peut être établie à satisfaction de droit sur la base du dossier produit. Il est au demeurant rappelé qu'une antenne ne peut, en règle générale, être refusée au motif qu'elle ne correspondrait pas à un réel besoin, qu'elle pourrait être placée sur un mât existant d'un autre opérateur ou qu'il existerait d'autres sites mieux adaptés (TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; CDAP AC.2023.0139 du 13 février 2024 consid. 3).
3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. La décision est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle octroie le permis de construire requis. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la Commune de Penthalaz (art. 49 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens, A.________ ayant procédé sans l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 14 mai 2024 par la Municipalité de Penthalaz est annulée et la cause lui est renvoyée afin qu'elle délivre le permis de construire requis.
III. Un émolument judiciaire de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Penthalaz.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 novembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.