TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 août 2024
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart et M. Pascal Langone, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Nelly IGLESIAS, avocate à Genève,
Autorité intimée
Département des finances et de l'agriculture (DFA), à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), à Lausanne,
2.
Municipalité de Tolochenaz, à Tolochenaz.
Objet
Autorisation d'exproprier
Recours A.________ c/ décision du Département des finances et de l'agriculture du 18 avril 2024 autorisant la prise de possession anticipée (projet de réaménagement routier à la route de Lully à Tolochenaz).
Vu les faits suivants:
A. Le 12 mai 2015, le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé le projet de réaménagement routier, d'assainissement du bruit routier, de constructions de parois antibruit, de mesures d'allègement, de construction du giratoire "Emetaux" et de construction de trottoirs de bandes cyclables, qui concerne des tronçons de routes cantonales sur le territoire des communes de Tolochenaz et Morges. La procédure d'établissement du plan a été menée selon les art. 8 ss de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). Ce projet routier, établi par la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), a été déclaré définitif et exécutoire le 6 juillet 2015 par la Cheffe du département précité, la décision d'approbation n'ayant pas été contestée.
B. En vue de l'acquisition par l'Etat de Vaud des droits nécessaires à la réalisation du projet, le cas échéant par la voie de l'expropriation, la DGMR a établi en 2018 un plan des emprises pour le tronçon à réaménager à Tolochenaz (route de Lully, RC 69b). Selon ce plan, une emprise de 117 m2 est prévue sur la parcelle no 61 propriété de A.________. Cette parcelle, avec des bâtiments d'habitation et diverses annexes, a une surface totale de 23'485 m2. L'emprise représente une bande de terrain longue d'environ 75 m, pour une largeur d'environ 1,5 m, au sud de la route cantonale.
Cette surface correspond à la bande de terrain qui, sur les plans du projet de réaménagement routier, est destinée à la création d'un trottoir de 1,5 m de largeur, au sud de la chaussée. Le dossier de ce projet approuvé le 12 mai 2015 par le DIRH comportait du reste également un plan des emprises, qui figurait à première vue la même emprise sur la parcelle no 61 mais qui en estimait toutefois la surface à 116 m2.
C. La procédure réglée au titre II ("Déclaration d'intérêt public", art. 12 ss) de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01) a dès lors été engagée, pour le projet d'expropriation correspondant au réaménagement routier à Tolochenaz approuvé par le DIRH. Le 26 octobre 2018, la DGMR a envoyé le dossier à la Municipalité de Tolochenaz en vue d'une enquête publique, en demandant que ce dossier lui soit retourné, avec les oppositions et observations, dans les 10 jours qui suivent la fin de l'enquête.
Le plan des emprises de 2018 a été déposé pour enquête au greffe municipal de Tolochenaz, du 11 novembre au 3 décembre 2018 (cf. art. 12 al. 1 LE). A.________ a formé opposition le 3 décembre 2018.
D. Plusieurs propriétaires fonciers mentionnés sur le plan des emprises (propriétaires expropriés) ont signé en mai 2019 une "convention amiable" avec le Département des finances et des relations extérieures (DFIRE), par laquelle ils cédaient définitivement à l'Etat la surface concernée, moyennant le paiement d'une indemnité. A.________ n'a pas signé de "convention amiable".
E. Le 9 juillet 2019, le Chef du DFIRE a rendu une décision fondée sur l'art. 23 LE dont le dispositif est le suivant:
"1. Le projet est reconnu d'intérêt public et la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR est autorisée à exproprier les terrains et les droits nécessaires au projet de réaménagement routier à la route de Lully.
2. Les emprises sont contenues dans ce qu'exige l'exécution du projet.
3. Une fois cette décision définitive, le dossier sera transmis au Tribunal d'arrondissement pour former le Tribunal d'expropriation selon la procédure d'estimation (art. 27 LE)."
F. A.________ a déposé le 14 août 2019 un recours de droit administratif contre cette décision. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 14 mars 2023 (cause AC.2019.0240). Auparavant, la procédure avait été suspendue du 3 octobre 2019 au 13 septembre 2022, à la requête de la recourante.
A.________ a recouru au Tribunal fédéral contre l'arrêt de la CDAP. La Ire Cour de droit public a rejeté ce recours, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt rendu le 5 février 2024 (cause 1C_178/2023).
G. Après l'arrêt du Tribunal fédéral conférant un caractère définitif et exécutoire à la déclaration d'utilité publique (ou autorisation d'exproprier) du 9 juillet 2019, la DGMR a demandé au Département des finances et de l'agriculture (DFA), par requête du 11 mars 2024, d'autoriser la prise de possession anticipée des emprises sur les terrains des propriétaires n'ayant pas signé de convention d'expropriation, soit en particulier sur la parcelle de A.________. La DGMR exposait que le commencement des travaux était prévu au début du mois d'avril 2025 et que de nombreuses démarches étaient à effectuer d'ici là avec les entreprises.
La Cheffe du DFA a rendu le 18 avril 2024 une décision fondée sur l'art. 92 LE, dont les ch. 3 à 5 du dispositif sont les suivants:
"3. Vu la longueur de la procédure, il est urgent d'exécuter le projet donnant lieu à l'expropriation.
4. L'expropriant est autorisé à faire application des dispositions relatives à la prise de possession anticipée selon les modalités qui seront définies par M. le Président du Tribunal.
5. La présente décision est transmise au Président du Tribunal de l'arrondissement de La Côte, conformément à l'art. 93 LE."
Cette décision a été envoyée le 2 mai 2024 à A.________.
H. Agissant le 3 juin 2024 par la voie d'un recours de droit administratif dirigé contre la décision précitée du DFA, A.________ soumet les conclusions suivantes à la CDAP:
"Annuler et mettre à néant ladite décision.
Cela fait:
Préalablement, suspendre la présente procédure jusqu'à ce que l'une des parties demande la reprise de l'instance, afin de permettre à celles-ci de poursuivre leurs pourparlers et de parvenir à une solution amiable.
Principalement, annuler la décision émise le 18 avril 2024 par le Département des finances et de l'agriculture.
Dire que la prise de possession de la parcelle n° 61 de la commune de Tolochenaz par l'Etat de Vaud aura lieu à partir de la perfection de l'expropriation conformément à l'art. 90 de la Loi sur l'expropriation.
Débouter l'Etat de Vaud et la Municipalité de Tolochenaz de toutes autres ou contraires conclusions et condamner l'Etat de Vaud aux dépens de la présente procédure."
Il n'a pas été demandé de réponses au recours. Le DFA a produit son dossier.
Considérant en droit:
1. La loi cantonale sur l'expropriation s'applique aux expropriations prévues par la législation cantonale (art. 2 LE). La première phase de la procédure est celle de la déclaration d'intérêt public (titre II de la loi, art. 12 ss LE); c'est au Département des finances (dénomination actuelle: Département des finances et de l'agriculture) qu'il incombe de statuer et le cas échéant d'admettre l'intérêt public du projet (art. 19 ss, art. 23 LE). Cette décision, lorsqu'elle est devenue définitive et que toutes les indemnités n'ont pu être fixées à l'amiable, est transmise avec le dossier au président du tribunal d'expropriation, pour la seconde phase, à savoir la procédure d'estimation (titre III de la loi, art. 29 ss LE).
Le titre V de la loi (art. 75 ss) concerne l'exécution de l'expropriation. Le chapitre III de ce titre V est consacré à la prise de possession des immeubles expropriés: les art. 90 et 91 LE règlent la "prise de possession ordinaire" tandis que les art. 92 à 95 LE fixent le régime de la "prise de possession anticipée". Ils ont la teneur suivante:
"Art. 92 Prise de possession anticipée
a) Décision du Département des finances
1 Lorsqu'il est urgent, pour sauvegarder un intérêt public, d'exécuter un projet qui donne lieu à l'expropriation, le Département des finances peut autoriser l'expropriant à prendre possession de tout ou partie des immeubles avant le transfert de propriété et à exercer par anticipation les droits que l'expropriation a pour but de lui transférer.
2 La prise de possession ne peut être autorisée qu'une fois définitive la décision du Département des finances sur l'intérêt public (art. 23 et 24).
Art. 93 b) Procédure devant le tribunal d'expropriation
1 Lorsqu'il autorise la prise de possession anticipée, le Département des finances saisit le président du tribunal désigné à l'article 30.
2 Le cas échéant, le président constitue le tribunal d'expropriation.
3 Le tribunal procède à l'inspection locale et entend les expropriés.
4 Il fait exécuter les mesures nécessaires (photographies, croquis, etc.) pour lui permettre de fixer ensuite les indemnités.
Art. 94 c) Ordonnance du tribunal
1 Dans les trois mois dès la réception de la décision du Département des finances, le tribunal rend une ordonnance non motivée qui détermine:
1. les sûretés que l'expropriant doit déposer au Département des finances s'il n'est ni une commune ni l'Etat; 2. le montant qu'il doit verser directement aux expropriés, sous réserve d'imputation, pour couvrir leurs frais de déménagement, de déplacement et autres que la dépossession entraîne; 3. le montant des acomptes substantiels qu'il doit verser au Département des finances sur la valeur des immeubles.
Art. 95 d) Effets
1 L'expropriant ne peut prendre possession des biens à exproprier qu'après avoir exécuté l'ordonnance du tribunal.
2 Les articles 79 à 86 sont applicables à la répartition des acomptes.
3 L'expropriant doit l'intérêt au taux usuel dès la prise de possession anticipée sur toutes plus amples indemnités qui seront fixées par le jugement."
Le droit cantonal vaudois prévoit, à l'instar du droit fédéral, la possibilité de délivrer à l'expropriant une autorisation de prendre possession du droit exproprié avant le paiement de l'indemnité d'expropriation (cf. art. 76 de la loi fédérale sur l'expropriation [LEx; RS 711]). Le régime des art. 92 à 95 LE présente toutefois certaines singularités, dans la mesure où il prévoit d'abord une décision du département cantonal (art. 92 LE) puis une ordonnance du tribunal d'expropriation (art. 94 LE). En l'occurrence, l'objet du recours devant la CDAP est la décision administrative prise sur la base de l'art. 92 LE, qui ne permet pas encore la prise de possession anticipée, puisque l'expropriant doit encore, pour l'obtenir, exécuter l'ordonnance du tribunal (art. 95 al. 1 LE).
Cela étant, la décision du DFA peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et il incombe alors au Tribunal cantonal de se prononcer sur l'application de l'art. 92 LE. La propriétaire expropriée a qualité pour recourir contre cette décision (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (en relation avec l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante conclut à l'annulation de la décision attaquée, mais également à sa réforme voire à ce que la CDAP ordonne une suspension de la procédure d'expropriation. Elle soutient que les conditions pour une prise de possession anticipée ne sont pas réunies: ce n'est pas parce que la procédure a duré plusieurs années (depuis 2019) que cela justifierait une urgence à prendre possession de la bande de terrain visée, en passant outre les étapes ordinaires de la procédure d'estimation. Elle conclut son argumentation ainsi: il n'est pas concevable de prendre possession de la parcelle de manière anticipée, avant même d'avoir fait reconnaître toutes les emprises affectées par l'expropriation et déterminer leur valeur et/ou les modalités de leur remplacement dans le cadre de la procédure d'estimation ordinaire (p. 9 ch. 33 du mémoire de recours).
Il ressort clairement du texte légal qu'il incombe au tribunal d'expropriation (ou à son président) d'organiser les mesures probatoires (inspection locale, photographies, etc.) permettant d'établir les faits décisifs pour la procédure d'estimation (cf. à ce propos arrêt TF 1C_178/2023 du 5 février 2024 consid. 6.3), singulièrement pour qu'il puisse être définitivement statué sur la prise de possession anticipée (cf. art. 93 LE). Si l'expropriant demande l'autorisation de bénéficier de cette possibilité, le DFA n'est pas chargé de régler toutes ces questions; il n'a en particulier pas à organiser des pourparlers entre l'expropriant et l'expropriée (voir le deuxième chef de conclusions du recours) car c'est à l'autorité compétente pour la procédure d'estimation, à savoir le tribunal d'expropriation, que la loi attribue cette tâche, le cas échéant.
En définitive, lorsqu'il doit statuer en application de l'art. 92 LE, le DFA effectue simplement une pesée des intérêts entre ceux de l'expropriant, d'une part, qui souhaite réaliser l'ouvrage d'intérêt public déjà autorisé, et ceux de l'exproprié, d'autre part, pour qui il s'agit de garantir la préservation des différents éléments factuels nécessaires à la fixation de l'indemnité. Il suffit que l'expropriant rende vraisemblable des inconvénients, tels des retards dans l'exécution du chantier; il n'est pas nécessaire d'invoquer une véritable urgence (cf. à ce propos Jacques Fournier/Raphaël Eggs, L'envoi en possession anticipé [art. 76 LEx], RSJ 119/2023 p. 453 ss, 457).
En l'occurrence, le fait que plusieurs années se sont écoulées depuis l'approbation des plans et la déclaration d'intérêt public – ce qui a amené la DGMR à organiser le début du chantier au cours du 2e trimestre de l'année prochaine – est manifestement un élément suffisant pour admettre l'intérêt de l'expropriant à obtenir à ce stade l'envoi en possession anticipé. La réglementation des art. 93 à 95 LE est approprié pour garantir la préservation des différents éléments factuels nécessaires à la fixation de l'indemnité; aussi la recourante ne peut-elle pas opposer à l'intérêt de l'expropriant un intérêt privé prépondérant.
Le DFA n'a donc pas fait une mauvaise application de l'art. 92 LE et le recours est mal fondé.
3. Le recours apparaissant d'emblée dénué de chances de succès, le présent arrêt le rejetant doit être rendu selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD, sans échange d'écritures. Le rejet du recours entraîne la confirmation de la décision attaquée.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision prise le 18 avril 2024 par le Département des finances et de l'agriculture est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 août 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.