TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 septembre 2024
Composition
M. André Jomini, président; M. Emmanuel Vodoz et M. David Prudente, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous les deux représentés par Me Julien PACHE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Vaulion, représentée par Me Yann JAILLET, avocat à Yverdon-les-Bains.
Objet
Remise en état
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1er février 2024 ordonnant la démolition d'un couvert à voitures sur la parcelle n° 676.
Vu les faits suivants:
A. A._______ et B._______ sont propriétaires, depuis le 4 juillet 2019, de la parcelle no 676 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vaulion. Située à plus de 1'100 m d'altitude, cette parcelle est classée en zone agricole, selon le plan général d'affectation de la commune, entré en vigueur le 20 août 1993. Elle se trouve au-dessus du village, à proximité d'autres bâtiments accessibles par la route du *******. Elle fait partie d'un secteur de territoire à habitat traditionnellement dispersé au sens de l'art. 39 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), autour du village de Vaulion (cf. mesure C23 du Plan directeur cantonal [PDCn] et carte www.pdcn.vd.ch, géodonnées du PDCn, patrimoine bâti).
D'une surface de 1'216 m2, la parcelle n° 676 supporte un bâtiment de 170 m2 (no ECA 218), qui comprend deux logements. Au recensement architectural, le bâtiment a obtenu la note 4 (objet bien intégré). Il s'agit d'une ancienne laiterie construite au XIXe siècle. Les actuels propriétaires utilisent le bâtiment comme résidence secondaire.
Ce bâtiment a été transformé et agrandi sur la base d'un permis de construire délivré le 4 octobre 1994 par la Municipalité de Vaulion (ci-après: la municipalité). L'autorisation spéciale pour travaux hors de la zone à bâtir avait préalablement été octroyée par le Service de l'aménagement du territoire (SAT; désormais: Direction générale du territoire et du logement [DGTL]; cette autorisation figure dans la synthèse CAMAC no 017080 des 27 septembre/29 novembre 1994). Le projet consistait à démolir une ancienne étable et à transformer une porcherie désaffectée attenante (n° ECA 247), à l'ouest du bâtiment principal. Cela permettait de créer un nouvel appartement avec, au rez-de-chaussée, un garage, un atelier et un dépôt pour le bois (d'après les plans de l'architecte).
B. En août 2011, l'ancien propriétaire de la parcelle n° 676 (C._______) a déposé une demande de permis de construire pour la création d'un couvert, accolé à la façade ouest du bâtiment (l'agrandissement de 1994). Le plan avait été établi par une entreprise de charpente. La toiture, à deux pans (toiture asymétrique, le pan amont étant plus court que le pan aval), est fixée à la façade et, de l'autre côté, elle repose sur des poteaux en bois (au nord et à l'emplacement du faîte, les poteaux sont posés sur un mur de soutènement, le terrain étant en pente en direction du sud). Le couvert n'est pas fermé, ni au sud, ni à l'ouest ni au nord. La hauteur du faîte, depuis le niveau de la cour, est de 4.5 m.
La municipalité a délivré le permis de construire le 5 septembre 2011, avec "dispense d'enquête publique pour petits travaux de réfection ou de transformation, selon art. 111 LATC". La demande d'autorisation n'a pas été transmise à la CAMAC et le projet n'a donc pas obtenu d'autorisation cantonale pour construction hors zone à bâtir. Le couvert a ensuite été réalisé.
C. Après avoir acquis la parcelle n° 676, A._______ et B._______ ont pris connaissance du fait que le couvert précité avait été construit sans que la DGTL ait été préalablement consultée. Au mois d'août 2023, ils ont spontanément demandé à la DGTL l'ouverture d'une procédure de régularisation.
Au mois de septembre 2023, la DGTL leur a indiqué que comme les travaux autorisés en 1994 avaient épuisé le potentiel d'agrandissement du bâtiment, le couvert à voitures ne pourrait pas être régularisé et il devrait être démonté. Les propriétaires ont pu présenter à la DGTL leurs déterminations à ce propos; ils ont expliqué qu'ils souhaitaient maintenir le couvert litigieux en relevant notamment son utilité au vu des conditions hivernales à cette altitude et sa bonne intégration avec le bâtiment existant.
D. Le 1er février 2024, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est le suivant (chapitre III de la décision):
1. Le couvert à voitures accolé à l'ouest de la maison doit être supprimé.
2. Les éléments supprimés doivent être évacués dans une installation officielle de récupération des matériaux.
3. Un délai au 30 mai 2024 est imparti aux propriétaires pour procéder aux mesures de remise en état.
4. [annonce d’une séance de constat à fixer ultérieurement]
5. [modalités de la séance de constat]
6. Un émolument de Fr. 640.- est perçu. […].
7. Au cas où les exigences formulées ci-dessus ne seraient pas remplies dans le délai prescrit, la DGTL devra rendre une décision d'exécution par substitution et déposer contre le propriétaire, une dénonciation pénale […]
Dans la motivation, la DGTL a retenu en substance que les travaux réalisés dans les années 1990 avaient largement épuisé les possibilités de transformation du bâtiment n° ECA 218, selon les normes actuelles du droit fédéral de l'aménagement du territoire; le couvert à voitures réalisé en 2011 sans autorisation de la DGTL constitue un agrandissement hors volume supplémentaire de la surface annexe (~33 m2, de poteau à poteau), non susceptible d'être régularisé.
E. Le 7 mars 2024, A._______ et B._______ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en demandant, principalement, son annulation. Ils concluent subsidiairement au renvoi de la décision attaquée à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
Dans sa réponse du 21 mai 2024, la DGTL conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 21 juin 2024, la municipalité conclut principalement à la modification de la décision attaquée, en ce sens que le couvert à voitures sis sur la parcelle no 676 est régularisé, et subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Les recourants ont répliqué le 26 juin 2024, sans modifier leurs conclusions.
F. La Cour a procédé à une inspection locale le 25 septembre 2024, en présence des parties.
Considérant en droit:
1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (la DGTL) concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Les propriétaires de l'ouvrage visé par la décision attaquée ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il est recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Les recourants contestent la décision attaquée en faisant valoir que le couvert litigieux remplit les conditions pour être régularisé, au regard des dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
a) Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Cette exigence s'applique à l'ouvrage litigieux; du reste, la municipalité a considéré en 2011 que la construction du couvert nécessitait une autorisation. Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à l'autorité cantonale compétente – le département chargé de l'aménagement du territoire, auquel est rattachée la DGTL – de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 25 al. 2 LAT, art. 81, 120 al. 1 let. a et 121 al.1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]; AC.2022.0241 du 15 juillet 2024 consid. 4a). Il n'est pas contesté que le couvert litigieux, accolé à un bâtiment d'habitation qui n'est pas nécessaire pour l'exploitation agricole d'un domaine, n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole. Une autorisation cantonale a posteriori (régularisation) ne pourrait être délivrée que dans le cadre d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT. La validité de l'autorisation municipale du 5 septembre 2011 est subordonnée à l'octroi par la DGTL de cette autorisation spéciale.
b) En l'espèce, il y a lieu de déterminer le sort que l'autorité cantonale (l'unité compétente du département chargé de l'aménagement du territoire) aurait réservé à la demande d'autorisation déposée au mois d'août 2011. A ce moment-là, la disposition topique de la LAT, pour un tel projet consistant à ajouter un élément à un bâtiment existant, était l'art. 24c, avec la teneur suivante (texte en vigueur du 1er septembre 2000 au 31 octobre 2012 [RO 2000 2044]):
Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites.
La décision attaquée se fonde en effet sur l'art. 24c LAT ainsi que sur les dispositions fédérales d'exécution de cette règle légale, figurant à l'art. 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Cet article, dans sa teneur applicable jusqu'au 31 octobre 2012, prévoit ce qui suit:
Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone
1 Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.
3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.
4 [...]
Il n'est pas nécessaire, dans le présent arrêt, de citer les art. 24c LAT et 42 OAT dans leur teneur mise en vigueur le 1er novembre 2012, étant donné que dans une telle procédure de régularisation, la question de la légalité matérielle de la construction litigieuse s'examine en principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués, en l'occurrence en automne 2011 (cf. arrêts TF 1C_102/2022 du 9 juillet 2024 consid. 2.1 et 7.2.1; 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.1).
c) Dans la décision attaquée, la DGTL se prononce à propos du "cadre quantitatif" en retenant en substance ceci: au 1er juillet 1972, les surfaces brutes de planchers imputables (SBPi) du bâtiment n° ECA 218 pouvaient être estimées à 95.02 m2, et les surfaces annexes (SA) à 215.77 m2. Conformément à la règle de l'art. 42 al. 3 let. b OAT, le potentiel d'agrandissement hors volume est donc de 28.51 m2 pour la SBPi et de 54.73 m2 pour la SA, soit au total 93.24 m2. En déduisant de ces potentiels les travaux dûment autorisés après le 1er juillet 1972, la DGTL retient un solde potentiel total négatif de -33.36 m2. Elle en tire la conclusion suivante (p. 6): "La surface brute de plancher imputable et annexe est largement plus important que celle admissible aujourd'hui. En effet, les travaux réalisés dans les années 1990 ont largement épuisé les possibilités de transformation du bâtiment ECA n° 218 selon les dispositions actuelles des articles 24c LAT et 42 OAT. Comme le couvert à voitures exécuté en 2011 sans l'autorisation de la DGTL constitue un agrandissement hors volume supplémentaire de la surface annexe (~33 m2), il ne pourra pas être régularisé et sa démolition devra être ordonnée".
Les recourants contestent l'application de ce "cadre quantitatif" – à savoir l'application de la clause de l'art. 42 al. 3 let. b OAT qui fixe une limite quantitative à l'agrandissement total possible à l'extérieur du volume bâti existant, en fonction d'un calcul détaillé des surfaces – en faisant valoir que dans une publication de l'Office fédéral du développement territorial de 2001, intitulée "Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre", on trouve le passage suivant, à propos de l'application des limites chiffrées de l'art. 42 al. 3 OAT (partie V, ch. 3.3 p. 10):
· Les modifications soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de places de stationnement) sont en règle générale à considérer comme des projets indépendants s'ils n'ont pas un lien matériel avec la construction existante […].
· Les limites quantitatives fixées à l'article 42, alinéa 3 lettres a et b OAT sont fondées sur l'hypothèse selon laquelle les modifications par rapport à l'état de référence consistent principalement en un agrandissement. Si d'autres aspects importants de l'identité de la construction sont modifiés, on réduira en conséquence la mesure de l'agrandissement admissible.
· Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l'article 42, alinéa 3 lettres a et b OAT; mais elles ne doivent pas altérer l'identité de la construction et peuvent être prises en compte de la même manière que dans le point précédent […].
Il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que l'office fédéral (ARE) s'est référé en 2010 à ce passage de ses "explications" à propos de l'application de l'art. 24c LAT pour justifier l'autorisation de construire un couvert pour autos (Autounterstand) de 22 m2, ouvert sur deux côtés (arrêt TF 1C_268/2010 du 25 novembre 2010 consid. 4.3). Dans un arrêt rendu le 13 octobre 2015 (1C_350/2014), le Tribunal fédéral a également cité ce passage, s'agissant du régime juridique applicable aux constructions ouvertes adossées à des bâtiments en zone agricole (offene Bauteile; consid. 5.3). Cette règle concernant les constructions ouvertes a encore été rappelée dans un arrêt 1C_102/2022 du 9 juillet 2024, avec l'indication qu'elle s'appliquait par exemple aux abris pour voitures ouverts sur deux côtés (consid. 7.2.3, zweiseitig offene Autounterstände). Il y est par ailleurs fait référence dans des arrêts de la CDAP (AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 3c, AC.2012.0007 du 26 septembre 2012 consid. 4d).
Dans le cas particulier, il y a lieu d'appliquer cette règle. L'ouvrage litigieux est une construction ouverte sur trois côtés, dont les dimensions correspondent à celles d'un couvert ordinaire pour une voiture, avec une extension pour abriter le passage menant à un local du 1er étage (accès aménagé dans la pente entre deux murs de soutènement). Il s'agit bien d'un simple abri, pour une partie de cour préexistante et pour l'accès à un local. Il s’ensuit que lorsque le précédent propriétaire a déposé une demande d’autorisation de construire pour cet ouvrage, la réglementation du droit fédéral sur le "cadre quantitatif" des agrandissements – soit en l’occurrence ce que prescrit l’art. 42 al. 3 let. b OAT – n’était pas applicable.
d) Il faut par conséquent appliquer en l'espèce exclusivement les critères du "cadre qualitatif", lequel est défini ainsi dans la décision attaquée, avec la référence à l’art. 42 al. 1 OAT (p. 2) : pour que l’identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son apparence et sa destination restent dans une large mesure identiques et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur l’affectation du sol, l’équipement et l’environnement.
Il y a lieu de relever que l’autorité intimée cite également, au titre du "cadre qualitatif", l’art. 24c al. 4 LAT ("Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage"). Or cette prescription est entrée en vigueur le 1er novembre 2012, de sorte qu’elle n’est pas applicable dans le cas particulier.
La jurisprudence fédérale relative à l'art. 42 al. 1 OAT retient que l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage. L'identité se rapporte bien aux éléments essentiels de l'ouvrage, ceux qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire (TF 1C_434/2022 du 25 août 2023 consid. 4.1.1; 1C_567/2021 du 23 janvier 2023 consid. 3.4 ; 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1; 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1 ; 1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3).
e) Du point de vue fonctionnel, l'adjonction du couvert au bâtiment existant n'est pas une modification significative. Cela permet d'abriter la cour goudronnée préexistante, directement accessible depuis la route, où un véhicule peut stationner devant la maison. Le même toit abrite le passage pour accéder (à pied) au premier étage. La réalisation d'un couvert, évitant notamment l'enneigement des abords directs de l'appartement utilisé par les recourants, est une intervention architecturale cohérente, par rapport à l'identité de la maison. Du point de vue de son aspect – la forme de la toiture asymétrique, la couleur des poutres et poteaux en bois, le type de couverture du toit (tôle foncée), la structure des murs de soutènement –, le couvert a été conçu en reprenant les caractéristiques du bâtiment auquel il est adossé. Il a pu être constaté, lors de l'inspection locale, que cet élément construit était bien intégré au bâtiment ancien et à l'annexe plus récente; cette adjonction, sur la façade ouest, est peut-être même favorable, sous l'angle de l'esthétique et de l'intégration (decrescendo de volumes, depuis le corps principal de l'ancienne laiterie). Les représentants de la municipalité ont du reste indiqué que l'autorisation communale avait été délivrée en 2011 précisément parce que l'ouvrage avait été considéré comme bien intégré. En définitive, cet agrandissement ou adjonction, qui couvre une place déjà aménagée pour les véhicules et un passage entre deux murs de soutènement, ne porte pas atteinte à l'identité de la construction et de ses abords. Aussi les critères qualitatifs du droit fédéral (art. 42 al. 1 OAT) sont-ils respectés.
L'art. 24c al. 2 LAT (dans sa teneur en 2011) dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La loi fédérale rappelle ainsi que l'autorité qui statue sur une demande de dérogation hors de la zone à bâtir (art. 24ss LAT) doit appliquer la méthode de la pesée globale des intérêts en présence (cf. Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, Art. 24c N. 46). En l'occurrence cependant, vu la nature de l'ouvrage litigieux, cette clause n'impose pas un examen du projet selon des critères distincts de ceux qui ont été appliqués plus haut, dans le cadre défini par l'art. 42 OAT.
f) Il découle de ce qui précède que la décision de la DGTL, qui refuse de régulariser le couvert, résulte d'une mauvaise application des art. 24c LAT et 42 OAT, dans leur teneur de 2011, déterminante en l'espèce. Les recourants se plaignent à bon droit d’une violation du droit fédéral.
3. Le recours doit par conséquent être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l’autorisation spéciale est délivrée pour le couvert à voitures accolé à l’ouest de la maison (nouveau chiffre 1 du dispositif).
Dès lors que la décision attaquée est réformée dans ce sens, les chiffres 2, 3, 4, 5 et 7 de son dispositif n’ont plus lieu d’être et ils sont donc annulés. Le chiffre 6 du dispositif doit en revanche être confirmé, les recourants demeurant tenus de payer l’émolument administratif lié aux opérations accomplies par la DGTL dans le traitement de leur demande de régularisation.
Vu l'admission du recours, il n'est pas perçu de frais de justice (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain de cause en étant assistés par un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL (art. 55 LPA-VD). Quand bien même le sort réservé au présent recours correspond aux conclusions de la municipalité, il ne se justifie pas d’allouer des dépens à la Commune de Vaulion ; tout bien considéré, il faut retenir que les autorités communales sont en quelque sorte à l’origine du présent litige, puisqu’elles ont omis en 2011 de transmettre le dossier de la demande de permis de construire à l’administration cantonale, en vue de l’octroi d’une autorisation spéciale.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. Le chiffre 1 du dispositif de la décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1er février 2024 est réformé en ce sens que l’autorisation cantonale spéciale est délivrée pour le couvert à voitures accolé à l’ouest de la maison.
Les chiffres 2, 3, 4, 5 et 7 du dispositif de cette décision sont annulés.
Le chiffre 6 du dispositif de cette décision est confirmé.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une indemnité de 2’000 (deux mille) francs, à payer aux recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (Direction générale du territoire et du logement).
Lausanne, le 27 septembre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.