TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 septembre 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Jacques Haymoz et M. Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bourg-en-Lavaux, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 16 février 2024 lui ordonnant le dépôt d'une demande de permis de construire complémentaire pour travaux sans autorisation sur la parcelle n° 271.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 271 de la Commune de Bourg-en-Lavaux. Située à proximité de la route de Lausanne (DP 1733) dont elle est séparée par le bien-fonds n° 1667, la parcelle s'étend en direction du sud jusqu'au lac Léman sur une surface totale de 1'442 m2. La partie supérieure de la parcelle n° 271, qui supporte un bâtiment d'habitation (no ECA 103a) d'une surface de 131 m2, est classée en zone de l'ancienne ville au sens du plan des zones et du règlement communal de Cully sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT) de 1983. Le solde de la parcelle n° 271 est colloqué en zone des villas.
La parcelle est située dans le périmètre du plan de protection de Lavaux au sens de la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43): la partie supérieure de la parcelle n° 271, supportant le bâtiment n° ECA 103a, est comprise dans le territoire de centre ancien de bourgs; le solde de la parcelle est situé dans le territoire d'agglomération II. Le site de Lavaux est en outre protégé par l'art. 52a al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) et figure notamment à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). La parcelle précitée fait partie du périmètre 2 de l'ISOS, avec un objectif B de sauvegarde de la structure du périmètre.
B. La Municipalité de Bourg-en-Lavaux (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique du 9 décembre 2015 au 7 janvier 2016 un projet de "transformations intérieures et création de deux appartements dans le bâtiment ECA 103a. Création d'un vélux et de 6 places de parc extérieures". Selon les plans d'enquête datés du 17 novembre 2015, il était prévu la création d'un appartement de quatre pièces au sous-sol et rez-de-chaussée, ainsi qu'un appartement de cinq pièces au 1er étage et combles. Au niveau du sous-sol, deux chambres étaient prévues ainsi que deux dressing attenant, une salle de bain et un WC/douche. Au rez-de-chaussée, il était prévu un séjour et une cuisine/salle à manger, ainsi qu'un bar côté sud, étant précisé qu'une buanderie/WC est existant.
Le permis de construire a été délivré le 22 février 2016.
C. Le 12 juillet 2023, la municipalité s'est adressée au propriétaire de la parcelle n° 271 dans ces termes:
"Nous nous référons au permis de construire CAMAC 156365 délivré en date du 22 février 2016 pour lequel le chantier perdure depuis plusieurs années déjà. La Municipalité souhaite connaître avec exactitude l'état des travaux en cours ainsi que le planning intentionnel de ces derniers.
Par ailleurs, lors de la visite du 13 avril 2022 effectuée par M. B.________, responsable de la police des constructions et Me Guignard, avocat conseil, il a été constaté que les travaux effectués en lien avec le permis de construire précité s'étaient légèrement écartés des plans d'enquête sur le plan des aménagements intérieurs au niveau du sous-sol de la maison ECA 103a (aménagement d'une cuisine au lieu d'une salle de bain, réalisation d'un séjour et d'une chambre au lieu de deux chambres notamment). Lors de cette rencontre, il avait également été rappelé que la brasserie située dans la cave ne devait en aucun cas être exploitée à des fins professionnelles/commerciales, compte tenu de l'affectation de la zone.
Au vu de la durée du chantier et des constats réalisés, la Municipalité vous impartit un délai au 1er septembre 2023 pour soumettre à l'administration communale les plans d'exécution et un planning des travaux.
Veuillez prendre note du fait que la Municipalité se réserve le droit de révoquer le permis de construire qu'elle a délivré et d'ordonner la remise en état si les documents requis ne sont pas produits dans le délai imparti."
Le propriétaire, représenté par un avocat a répondu le 7 septembre 2023. Il demandait une prolongation d'un mois pour produire les plans d'exécution et le planning des travaux à réaliser. Il admettait s'être légèrement écarté des plans autorisés puisqu'au sous-sol une cuisine avait été réalisée en lieu et place de la salle de bains et un séjour en lieu et place d'une chambre. Dès lors qu'il s'agissait de travaux intérieurs, il estimait qu'une procédure de régularisation sans enquête publique pourrait être mise en œuvre. Il souhaitait par ailleurs rencontrer une délégation de la municipalité pour discuter de son dossier.
Le 28 septembre 2023, le propriétaire, sous la plume de son avocat, a interpellé la municipalité dès lors qu'il était sans nouvelles de sa part suite à son précédent courrier.
Le 30 octobre 2023, la municipalité a fixé au propriétaire un ultime délai au 17 novembre 2023 pour lui adresser les plans d'exécution et un planning des travaux à réaliser. Elle précisait qu'à défaut, elle prononcerait la révocation du permis de construire et ordonnerait la remise en état du bâtiment n° 103a.
Le propriétaire a produit, le 17 novembre 2023, un plan des travaux exécutés au sous-sol (plan "sous-sol exécuté") non daté et non signé, ainsi qu'un planning des travaux selon lequel il souhaitait terminer les travaux en décembre 2024. Il exposait que ses enfants et leur mère habitaient actuellement dans le bâtiment n° 103a et qu'il souhaitait entreprendre les travaux une fois que ses enfants auraient terminé leur année scolaire. Selon le plan précité, les travaux réalisés au sous-sol portent sur la réalisation d'une cuisine, d'une salle de bains et d'un WC/douche, d'une chambre, d'un salon, ainsi que d'un espace salon/Home Office.
Le 18 janvier 2024, la municipalité a accusé réception de ces documents. Elle constatait que des travaux non autorisés avaient été entrepris au sous-sol et souhaitait procéder à une visite des lieux pour apprécier l'étendue des travaux exécutés ainsi que ceux restant à réaliser.
Par avis du 9 février 2024, la municipalité a informé le propriétaire qu'elle procéderait à une visite du bâtiment n° 103a, le 15 février 2024.
D. Par décision du 16 février 2024, la municipalité a pris acte du désistement du propriétaire à la visite des lieux précitée. Elle a fixé à celui-ci un délai non prolongeable au 26 février 2024 pour produire une demande de permis de construire complémentaire en précisant que les plans annexés à cette demande devraient expressément mentionner, avec les codes de couleur appropriés, les travaux entrepris sans autorisation. Elle expliquait qu'elle mettrait ensuite à l'enquête publique la demande de permis de construire complémentaire. Si le propriétaire ne s'exécutait pas dans le délai imparti, elle rendrait une décision de remise en état. Elle réservait également sa décision tendant à la révocation du permis de construire délivré en 2016, dès lors que le chantier était à l'arrêt depuis de nombreux mois et que rien d'indiquait que les travaux autorisés reprendraient dans un délai raisonnable.
Le 16 février 2024, la municipalité a également interpellé l'Office des poursuites du district de Lavaux-Oron à propos de la mise aux enchères du bâtiment n° 103a prévue le 27 février 2024. Elle demandait que la situation de ce bâtiment soit communiquée aux enchérisseurs et que les conditions de vente aux enchères soient complétées afin qu'un éventuel acquéreur du bâtiment soit informé avant la vente qu'il pourrait être exposé à une décision de remise en état, voire une révocation du permis de construire délivré en 2016.
L'Office des poursuites a accusé réception de cet avis le 19 février 2024 et demandé des informations complémentaires sur l'étendue des travaux réalisés.
E. Par acte du 7 mars 2024, A.________, par l'intermédiaire de son avocat, a recouru contre la décision précitée du 16 février 2024 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de cette décision et subsidiairement à ce qu'elle soit réformée en ce sens qu'un délai à fin décembre 2024 lui est imparti pour effectuer l'ensemble des travaux autorisés par le permis de construire (CAMAC n° 156365). Il se plaint d'une violation du droit d'être entendu et du principe de la bonne foi. Il admet avoir créé au sous-sol en lieu et place de la chambre n° 1 et de son dressing une cuisine avec un salon. L'autre chambre aurait été construite conformément aux plans, sa surface ayant été diminuée au sud. La salle de bain côté nord-ouest, l'escalier et le local WC/douche au nord-est auraient également été construits conformément aux plans autorisés en 2016. Il précise n'avoir pas entrepris de travaux depuis 2020 en raison de difficultés financières, familiales et personnelles. Il soutient que les travaux intérieurs dans la mesure où ils s'écartent des plans autorisés en 2016 sont de peu d'importance et ne devraient pas être soumis à une enquête publique, ce que la municipalité aurait admis suite à sa visite du 13 avril 2022, mentionnée dans son courrier du 12 juillet 2023 précité. Il doute du reste que ces travaux soient soumis à autorisation.
La municipalité a répondu le 24 mai 2024. Elle conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle estime que sa décision querellée qui ordonne le dépôt d'une demande de permis de construire complémentaire est une décision incidente, et qu'elle n'entraîne pas de préjudice irréparable pour le recourant. Partant le recours serait irrecevable (art. 74 al. 4 LPA-VD). Elle expose que selon le plan des travaux exécutés au sous-sol, les travaux entrepris par le recourant ont permis de créer un logement indépendant à ce niveau, contrairement aux plans autorisés en 2016 qui prévoyaient un seul logement de 4 pièces au sous-sol et au rez-de-chaussée. Ce sont donc trois appartements distincts qui pourraient être créés dans le bâtiment n° 103a, contrairement au permis délivré en 2016, ce qui justifierait déjà selon elle de soumettre les travaux réalisés à une enquête complémentaire. Par ailleurs, selon le planning des travaux produit par le recourant, il est prévu de créer deux dalles aux étages, de changer les volets et de procéder à des réfections extérieures; or ces travaux ne font pas l'objet du permis de construire délivré en 2016 . Elle précise que ces éléments lui étaient inconnus lorsqu'elle a procédé à la visite des lieux le 13 avril 2022.
Le recourant, sous la plume de son avocat, a indiqué, le 27 juin 2024, qu'à la lecture de la réponse de la municipalité, il admettait que les travaux réalisés au sous-sol et les travaux envisagés selon le planning précité devaient faire l'objet d'une enquête publique complémentaire. Il a requis la suspension de la cause jusqu'au 30 septembre 2024 afin de déposer les documents pour l'enquête complémentaire. Il a par ailleurs indiqué que la vente aux enchères de son immeuble a eu lieu mais qu'elle a été attaquée par plusieurs recours et plaintes LP, n'ayant pour l'heure pas abouti. Il demeure ainsi seul propriétaire pour l'instant du bâtiment n° 103a.
Le 28 juin 2024, la juge instructrice a rejeté la demande de suspension.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et les décisions sur recours rendues par les autorités administratives lorsque la loi ne prévoit pas d'autre autorité pour en connaître.
Il résulte de l'art. 74 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, que le recours n'est en principe recevable que contre les décisions finales (art. 74 al. 1 LPA-VD). Les décisions incidentes ne sont directement susceptibles de recours qu'à certaines conditions particulières (art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD); elles doivent sinon être attaquées conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD). Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le recours contre les "autres" décisions incidentes, c'est-à-dire celles qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation, sur l'effet suspensif ou sur des mesures provisionnelles (cf. art. 74 al. 3 LPA-VD), qui sont notifiées séparément ne sont susceptibles d’un recours direct ou immédiat que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD); en dehors de ces deux hypothèses, ces "autres" décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).
S'agissant du préjudice irréparable visé à l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, la jurisprudence retient qu'un dommage de fait (qui n’est pas de nature juridique) suffit (cf. GE.2015.0200 du 1er février 2016 consid. 1a). Si le recourant peut établir l'existence d'un intérêt digne de protection à obtenir une décision immédiate de l'autorité de recours, la condition du "préjudice irréparable" de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est satisfaite (cf. Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle, 2e éd., 2021, n° 3.3.1 ad art. 74).
Il a été jugé à plusieurs reprises que la décision qui ordonne le dépôt d'une demande de permis de construire pour des travaux non autorisés est une décision incidente, dès lors qu'elle ne se prononce pas sur l'admissibilité de ces travaux au fond. Le destinataire d'une telle décision qui conteste l'obligation de soumettre la construction litigieuse à une procédure d'autorisation de construire (avec ou sans enquête publique) a un intérêt digne de protection à obtenir à ce stade un jugement sur cette question (voir CDAP AC.2023.0124 du 22 septembre 2023 consid. 1; AC.2020.0049 du 9 octobre 2020 consid. 1; AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 1).
b) Il y a ainsi lieu d'admettre que le recourant a en principe un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée qui exige le dépôt d'un dossier d'enquête complémentaire.
2. En cours de procédure, le recourant a toutefois admis que les travaux qu'il a réalisés au sous-sol ainsi que les travaux envisagés selon le planning qu'il a transmis à l'autorité intimée en novembre 2023 devaient faire l'objet d'une enquête publique complémentaire. Il a ainsi acquiescé à la décision attaquée dans la mesure où elle exige le dépôt d'une demande en vue de mettre à l'enquête publique les travaux réalisés et ceux envisagés par le recourant qui n'ont pas été autorisés en 2016. Force est ainsi de constater que le recours est devenu sans objet en tant qu'il concerne l'obligation de déposer une demande de permis de construire complémentaire.
3. Le recourant a encore contesté le délai qui lui a été imparti pour déposer la demande précitée, soit un délai de dix jours qui serait manifestement insuffisant. A titre subsidiaire, il a conclu à ce que ce délai soit imparti à fin décembre 2024. En cours de procédure, le 27 juin 2024, il a cependant requis une suspension à fin septembre 2024 afin de pouvoir déposer le dossier d'enquête complémentaire à cette échéance.
Il ressort du dossier et de la réponse de la municipalité que le recourant avait déjà été invité à produire des plans d'exécution des travaux, ainsi qu'un planning des travaux, avec un délai au 1er septembre 2023. Ce délai a ensuite été prolongé au 17 novembre 2023. A cette date, le recourant a transmis une planification des travaux à effectuer et des plans attestant de ce qui avait été construit. Il indiquait vouloir reprendre les travaux en août 2024 et les terminer en décembre 2024. La municipalité a alors constaté que des travaux non-autorisés avaient été effectués et a informé le recourant qu'elle procèderait à une visite des lieux, le 15 février 2024. Le recourant n'était pas présent à cette visite, à la suite de laquelle la municipalité a rendu la décision attaquée et imparti un délai de 10 jours, soit jusqu'au 26 février 2024, au recourant pour déposer une demande de permis de construire complémentaire.
Ce délai apparaît certes très court, mais fait suite à plusieurs mises en demeure adressées par la municipalité en 2023 déjà, auxquelles le recourant n'a que partiellement donné suite. Quoi qu'il en soit, le recourant ne conteste pas devoir présenter une telle demande, mais souhaitait plutôt imposer son propre calendrier à la municipalité, en indiquant en novembre 2023 qu'il reprendrait les travaux en août 2024 pour les terminer en décembre 2024. Vu le délai écoulé depuis l'octroi du permis de construire en 2016, on ne saurait reprocher à la municipalité d'exiger une certaine célérité de la part du recourant, s'agissant d'un chantier qui dure depuis plusieurs années et qui a été interrompu. A cela s'ajoute le constat que certains travaux ont été réalisés sans autorisation. La municipalité doit dans un tel cas pouvoir connaître la situation effective du chantier et statuer sans délai sur d'éventuels travaux à régulariser. Il convient ainsi de confirmer la décision attaquée, en tant qu'elle impose un bref délai au recourant pour procéder.
Par économie de procédure, il se justifie d'emblée de fixer un nouveau délai au recourant pour déposer la demande de permis de construire complémentaire. Cette date sera fixée au 30 septembre 2024, ce qui correspond d'ailleurs à l'échéance souhaitée par le recourant dans sa dernière écriture.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à la charge du recourant (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LATC; art. 4 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]), qui versera en outre une indemnité à titre de dépens à la commune qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet.
II. Un nouveau délai au 30 septembre 2024 est imparti au recourant pour procéder au sens de la décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 16 février 2024. Cette décision est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Une indemnité à titre de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs à payer à la Commune de Bourg-en-Lavaux est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 5 septembre 2024
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.