TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 avril 2024
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Félicien MONNIER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Penthalaz, à Penthalaz, représentée par Me Christoph LOETSCHER, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 (création d'un treillis en limite de propriété – Chemin de ********).
Vu les faits suivants:
A. B._______ et A._______ sont copropriétaires de la parcelle n° 856 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Penthalaz. Deux bâtiments se trouvent sur cette parcelle, au centre de la localité, notamment un garage (n° ECA 952), en limite de propriété (à l'angle nord-ouest). La commune est propriétaire de la parcelle adjacente n° 472 (au nord).
B. Le service technique de l'administration communale a constaté, en octobre 2023, qu'une clôture en treillis d'une hauteur d'environ 1,60 m avait été posée sans autorisation préalable le long de la limite nord de la parcelle n° 856. Par lettre du 18 octobre 2023 (présentée comme une décision, avec l'indication des voies de recours), la Municipalité de Penthalaz (ci-après: la municipalité) a interpellé B._______ et A._______ en les invitant à déposer pour cet ouvrage un dossier de demande d'autorisation de construire. La lettre ajoutait: "De plus, il a été constaté qu'un portail avait été créé. Vous n'êtes pas au bénéfice d'une servitude de passage sur la parcelle propriété de la Commune de Penthalaz. Par conséquent, le portail doit être supprimé".
B._______ et A._______ n'ont pas recouru contre cette décision. Le 14 novembre 2023, ils ont soumis à l'administration communale une demande d'autorisation pour la "pose d'une barrière en remplacement d'une barrière existante anc[iennement] 1.20 m de haut, nouvelle 1.50 m sur une longueur de 8 m". Ils ont joint à la demande un plan figurant la nouvelle barrière en treillis, dans le prolongement d'une barrière maintenue le long de cette limite de la parcelle, jusqu'au garage.
La municipalité a statué sur cette demande d'autorisation par une décision datée du 14 décembre 2023, ainsi libellée:
"Création d'un treillis en limite de propriété – chemin de ********
Madame, Monsieur,
Nous faisons suite à la séance du 4 décembre dernier avec une délégation municipale ainsi qu'avec le chef du service technique relative au remplacement du treillis en limite de propriété.
Le dossier a été soumis à la Municipalité afin de présenter les différents points abordés. Suite à cela, la Municipalité a décidé, dans sa séance du 11 décembre dernier:
– de dispenser d'enquête publique les 8 mètres environ de treillis qui ont déjà été érigés. Pour ce faire, un avis d'affichage sera prochainement publié au pilier public pour une durée de 30 jours et un permis de construire vous sera délivré.
– de vous autoriser à maintenir le treillis en l'état. En revanche, il devra être fermé à clé en tout temps. La Municipalité décline toute responsabilité en cas d'accident ou de chute à proximité du mur de soutènement se trouvant sur la parcelle propriété de la commune de Penthalaz.
– afin de limiter l'accès à cette partie qui pourrait être dangereuse, la Municipalité a décidé de mettre en place un treillis à l'angle du bâtiment de l'administration communale. Il sera également fermé à clé, dès lors vous ne pourrez plus transiter à cet endroit.
Pour conclure, vous n'êtes pas au bénéfice d'un quelconque accord ou d'une servitude de passage sur les propriétés sises à la ********. Votre locataire, la société [H.], et vous-même n'avez pas le droit ni de stationner un véhicule, ni de transiter à pied à travers ces parcelles pour venir chercher du matériel à l'arrière de votre bâtiment ECA n° 952. Un courrier est également transmis à la société précitée pour les informer de cette interdiction. […]"
C. Le 18 décembre 2023, B._______ et C.________ ont adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) un acte de recours rédigé dans les termes suivants:
"Nous ne sommes absolument pas d'accord avec le courrier reçu par la commune de Penthalaz. Ils veulent nous interdire l'accès à l'arrière de notre propriété située derrière nos garages et une clôture existante. Nos garages et la clôture ne sont pas en limite de propriété mais environ 25 cm avant cette dernière.
Ils veulent nous en bloquer l'accès en posant un treillis pour moitié sur notre propriété, ce que nous refusons.
Ensuite, ils veulent nous rendre responsable si une personne chute du mur haut d'environ 1.80 sans protections situé entièrement sur la parcelle de la commune de Penthalaz à 40 cm de notre propriété."
La municipalité a déposé sa réponse le 13 février 2024, en concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Les recourants, désormais représentés par un avocat, ont déposé une réplique le 15 avril 2024. Ils déclarent préciser leurs conclusions dans le sens suivant:
"A titre préalable:
I. Le recours est admis.
A titre principal:
II. La décision contenue dans le troisième paragraphe à être marqué d'un "tiret" du courrier de la Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 est nulle.
A titre subsidiaire:
III. La décision contenue dans le troisième paragraphe à être marqué d'un "tiret" du courrier de la Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 est annulée.
A titre encore plus subsidiaire:
IV. La décision contenue dans le troisième paragraphe à être marqué d'un "tiret" dans le courrier de la Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 est modifiée en ce sens que la Municipalité de Penthalaz a décidé de mettre à l'enquête publique la construction d'un treillis à l'angle du bâtiment de l'administration communale.
A titre encore plus subsidiaire:
V. La décision de la Municipalité de Penthalaz contenue dans le troisième "tiret" de son courrier du 14 décembre 2023 est renvoyée à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants."
Considérant en droit:
1. Dans la procédure de recours de droit administratif, réglée aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté dans le recours (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2022.0349 du 23 février 2024 consid. 1, AC.2023.0060 du 4 septembre 2023 consid. 2a).
Il est manifeste que les recourants ne contestent pas la décision de la municipalité en tant qu'elle leur accorde l'autorisation de "maintenir le treillis en l'état". Les recourants obtiennent ainsi le permis de construire (cf. art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) qu'ils avaient requis pour régulariser cet ouvrage déjà édifié mais sans autorisation préalable. La dispense d'enquête publique – modalité favorable aux constructeurs – n'est à l'évidence pas non plus contestée.
Il est par ailleurs constaté que dans l'acte de recours, l'obligation de maintenir fermé à clé en tout temps le portail installé dans la clôture n'est pas contestée; le litige ne porte donc pas sur ce point. Les propriétaires de cette barrière n'avaient du reste, auparavant, pas recouru contre l'ordre de supprimer le portail. Finalement, la décision de la municipalité autorisant le maintien du portail, pour autant qu'il soit fermé à clé, leur est plus favorable.
On déduit de la formulation de l'acte de recours – évoquant la pose d'un treillis par la commune – que la contestation vise en réalité le troisième paragraphe marqué d'un tiret ("la Municipalité a décidé de mettre en place un treillis à l'angle du bâtiment de l'administration communale"). Il ressort de la réplique des recourants qu'ils n'approuvent pas en effet ce projet de la municipalité. Dans sa réponse, cette autorité explique qu'elle entendait, par cette formulation, communiquer une information aux recourants, à propos de son intention de compléter les installations d'un terrain communal, étant précisé qu'elle devra, le moment venu, s'assurer de disposer de l'autorisation de construire nécessaire. Elle ajoute qu'il "sera donc loisible pour les recourants de faire valoir leurs droits dans le cadre des procédés subséquents, dans la mesure prévue par la loi" (réponse, p. 6).
En vertu de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le recours de droit administratif doit être dirigé contre une décision. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les références; CDAP AC.2023.0197 du 7 mars 2024 consid. 1, AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1).
La municipalité est manifestement fondée à qualifier la phrase concernée ("la Municipalité a décidé de mettre en place un treillis à l'angle du bâtiment de l'administration communale") de simple information au sujet d'un projet communal, information communiquée aux voisins à l'occasion d'une décision régularisant leur clôture édifiée sans autorisation. Dans cette phrase, le verbe "décider" est employé dans un sens commun (faire le choix, se résoudre à), et non pas dans le sens juridique de rendre une décision selon l'art. 3 LPA-VD. Il n'est en rien critiquable, de la part de la municipalité, de communiquer pareille information, ni du reste de rappeler certaines obligations découlant du droit civil (voir le dernier paragraphe de la décision attaquée).
En définitive, en déterminant l'objet du litige, on doit constater que les recourants ne contestent pas une décision administrative. Leur recours, visant une simple information, est par conséquent irrecevable.
2. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la Commune de Penthalaz, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de B._______ et A._______.
III. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Penthalaz à titre de dépens, est mise à la charge de B._______ et A._______, solidairement entre eux.
Lausanne, le 26 avril 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.