TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 février 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Château-d'Oex, à Château-d'Oex,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement, à Lausanne,
Opposants
1.
B.________, à ********,
2.
C.________, à ********,
3.
D.________, à ********,
4.
E.________, à ********,
5.
F.________, à ********,
6.
G.________, à ********,
7.
H.________, à ********,
8.
I.________, à ********,
9.
J.________, à ********,
10.
K.________, à ********,
11.
L.________, à ********,
12.
M.________, à ********,
13.
N.________, à ********,
14.
O.________, à ********,
15.
P.________, à ********,
16.
Q.________, à ********,
17.
R.________, à ********,
18.
S.________, à ********,
Propriétaire
T.________, à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision du 6 septembre 2023 de la Municipalité de Château-d'Oex refusant le permis de construire pour une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle no 3633 (CAMAC 188511)
Vu les faits suivants:
A. T.________ est propriétaire de la parcelle no 3633 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Château-d'Oex, dans le village des Moulins. D'une surface de 2'678 m2, cette parcelle située à l'écart du noyau villageois, au nord-ouest, supporte un imposant bâtiment industriel (ECA no 3434). Elle appartient à un secteur colloqué en zone artisanale selon le plan des zones de la commune de Château-d'Oex, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 19 septembre 1980.
B. Le 16 janvier 2020, le propriétaire a déposé une demande de permis de construire, pour le compte de A.________ (ci-après: A.________ ou l'opérateur), pour un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Nouvelle installation de communication mobile pour le compte de A.________ / CHOM, adaptée aux technologies 3G, 4G et 5G".
Le projet consiste en la construction, contre la façade ouest du bâtiment industriel érigé sur la parcelle no 3633, d'une installation de téléphonie mobile pourvue d'un mât et d'une armoire technique au sol. Le dossier de la demande de permis de construire comprend une fiche de données spécifique au site (révision 1.4), établie par A.________ le 17 septembre 2019. Il ressort de celle-ci qu'il est prévu d'installer, sur le mât, neuf antennes émettrices pour téléphonie mobile et raccordements sans fil:
- les antennes nos 1SC0709, 2SC709, et 3SC709, dans la gamme de fréquence de 700 à 900 MHz, dont la puissance d'émission (puissance apparente rayonnée ERPn) atteint respectivement 900, 800 et 900 W, avec un azimut de la direction principale de propagation, par rapport au nord, de +55°, +155° et +290°;
- les antennes nos 1SC1426, 2SC1426 et 3SC1426, dans la gamme de fréquence de 1'400 à 2'600 MHz, dont la puissance d'émission atteint respectivement 2'300, 2'100 et 2'050 W, avec un azimut de la direction principale de propagation, par rapport au nord, de +55°, +155° et +290°;
- les antennes nos 1SC3636, 2SC3636 et 3SC3636, dans la fréquence de 3'600 MHz, dont la puissance d'émission atteint respectivement 650, 410, et 650 W, avec un azimut de la direction principale de propagation, par rapport au nord, de +55°, +155° et +290°.
Le rayonnement dans plusieurs "lieux à utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans les environs de l'installation a été calculé. L'opérateur a mis en évidence les résultats suivants:
- pour le LUS no 2, le rez-de-chaussée d'un lieu de travail sis route des Ouges 7, l'intensité du champ électrique s'élève à 1,10 volts par mètre (V/m);
- pour le LUS no 3, le dernier étage d'une habitation sise route des Ouges 6, l'intensité du champ électrique s'élève à 4,44 V/m;
- pour le LUS no 4, le dernier étage d'une habitation sise route des Ouges 7, l'intensité du champ électrique s'élève à 4,29 V/m;
- pour le LUS no 5, le dernier étage d'un bâtiment situé en zone de village à la route des Ouges, l'intensité du champ électrique s'élève à 4,93 V/m;
- pour le LUS no 8, le dernier étage d'une habitation sise route des Ouges 10, l'intensité du champ électrique s'élève à 4,95 V/m.
A.________ a établi le 23 mai 2023 une fiche révisée 1.7. Il résulte de cette fiche que les antennes nos 1SC3636, 2SC3636 et 3SC3636, dans la fréquence de 3'600 MHz, doivent fonctionner en mode adaptatif. Ces trois antennes émettrices adaptatives possèdent chacune seize sous-ensembles d'antennes commandés séparément (sub arrays). Le nouveau calcul du rayonnement dans les LUS donne des résultats qui ne divergent pas sensiblement des données contenues dans la fiche de données 1.4. Le rayonnement dans les LUS nos 6, 7 et 9 a été mesuré:
- pour le LUS no 6, le rez-de-chaussée d'un lieu de travail sis route des Ouges 9, l'intensité du champ électrique s'élève à 4,89 V/m;
- pour le LUS no 7, la mansarde d'un nouveau lieu de travail situé à la route des Ouges (parcelle no 4108), l'intensité du champ électrique s'élève à 4,81 V/m;
- pour le LUS no 9, le dernier étage d'un lieu de travail sis route des Ouges 3, l'intensité du champ électrique s'élève à 3,63 V/m.
C. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 8 février au 8 mars 2020. Durant ce délai, de nombreuses oppositions ont été déposées, notamment celles de B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________ et S.________.
Une autorisation spéciale a été délivrée par la Direction générale de l'environnement, par sa Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), qui figure dans la synthèse CAMAC no 188511 du 6 juin 2023. Cette décision se réfère à la fiche de données du 23 mai 2023 (révision 1.7). Elle expose en particulier ce qui suit:
"Ce projet est une nouvelle installation.
En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour le bâtiment adjacent au mât supportant les antennes sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes. Il en est de même pour les immissions calculées pour les bâtiments voisins les plus exposés. Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation (LUS).
Les calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées au pied du mât. Le projet respecte aussi la valeur limite de l'installation (LSM).
Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV-ARC demande que l'opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Les résultats de ces mesures devront être transmis à la DGE/DIREV-ARC pour contrôle et à la commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié.
Les mesures seront effectuées conformément aux documents "Recommandation sur les mesures concernant les stations de base GSM" (juin 2002), "Recommandation sur les mesures: UMTS" (Projet du 17.09.2003), "Technical Report: Measurement Method for LTE Base Stations (mai 2012)" présentés par le METAS et l'OFEV et "Rapport technique: Méthode de mesure des stations de base 5G NR jusqu'à 6GHz" (20 avril 2020).
Si les mesures indiquent que la valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la commune. Si cela s'avère nécessaire, la DGE/DIREV-ARC fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.
En cas de création de nouveaux lieux à utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites définies par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens.
[...]
La DGE/DIREV-ARC demande que l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire du 16.01.2006 de l'OFEV.
A la fin des travaux, l'opérateur devra informer la DGE/DIREV-ARC et la commune de l'implémentation de cette fiche de données, au plus tard le jour de sa mise en service.
Ainsi, sur la base des données fournies par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont respectées."
Par décision du 6 septembre 2023, la Municipalité de Château-d'Oex (ci-après: la municipalité) a admis les oppositions et refusé de délivrer le permis de construire requis, au motif que "l'exploitation de l'installation projetée [était] de nature à causer une gêne sensible au voisinage au sens de l'art. 50 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions".
D. Agissant le 4 octobre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision municipale en ce sens que l'autorisation de construire requise est délivrée. Subsidiairement, l'opérateur conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision.
Le 13 novembre 2023, la DGE a déposé sa réponse au recours. Elle a notamment souligné que l'installation litigieuse respectait les valeurs limites déterminantes fixées dans la réglementation fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Elle a également ajouté qu'elle avait vérifié les calculs, au moyen d'un logiciel différent de celui utilisé par l'opérateur pour l'établissement de la fiche de données du 23 mai 2023, révision 1.7, et que le projet était conforme aux prescriptions légales.
Dans sa réponse du 23 novembre 2023, la municipalité conclut au rejet du recours. En substance, elle a relevé son "approche concrète", en soulignant que "la gêne sensible du voisinage est établie, dès lors que le voisinage a manifestement signifié sa gêne sensible".
Le 30 novembre 2023, certains opposants se sont déterminés sur le recours, mettant essentiellement en évidence leurs craintes quant aux effets du rayonnement sur la santé, ainsi que des considérations "d'ordre éthique et moral".
A.________ a répliqué le 11 décembre 2023, en maintenant ses conclusions.
Le 18 décembre 2023, les opposants se sont déterminés sur la réplique.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En tant que destinataire de la décision attaquée, qui refuse la délivrance du permis de construire requis pour son installation, l'opérateur a manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 al. 1 let. a LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) Une décision administrative doit notamment contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (cf. art. 42 let. c LPA-VD). La loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) contient une règle semblable à son art. 115, qui prescrit que le refus du permis de construire est communiqué au requérant "avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées". L'émotion, les craintes ou les résistances que suscite un projet de construction ou d'installation, ne constituent pas en soi un motif de refus d'autorisation. En particulier, le nombre d'oppositions ne saurait justifier un refus de permis de construire indépendamment de leur bien-fondé (CDAP AC.2011.0139 du 26 juillet 2011 consid. 2).
Selon l'art. 104 LATC, avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2). Elle n'accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique (al. 3). Si ces conditions sont réunies, la municipalité est tenue de délivrer le permis de construire, car il s'agit d'une autorisation ordinaire à laquelle le requérant a droit (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; CDAP AC.2022.0129 du 10 février 2023 consid. 2a/aa); la municipalité ne peut pas s'y refuser pour des raisons d'opportunité politique (CDAP AC.2011.0139 précité consid. 2).
b) En l'occurrence, la décision attaquée comporte certes la référence à une disposition réglementaire, soit l'art. 50 du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions (RPE), une clause générale d'esthétique en vertu de laquelle "[l]a municipalité interdit les installations dont [...] l'exploitation (dépôts, bruits, émanations, effluents, etc) ne sont pas en harmonie avec le site ou le quartier, ou sont de nature à causer une gêne sensible au voisinage". L'autorité intimée s'est cependant bornée, dans sa décision, à invoquer l'opposition du voisinage, en considérant qu’"une gêne sensible du voisinage est établie, dès lors que le voisinage a manifestement signifié sa gêne sensible" (cf. réponse municipale du 23 novembre 2023, bas de la page 2). Un tel motif relève à l'évidence de l'opportunité politique; il ne saurait conduire à un refus du permis de construire.
c) Les opposants se prévalent quant à eux du principe de précaution et font part de leurs craintes quant aux effets du rayonnement sur la santé.
aa) La protection contre les immissions est réglée par le droit fédéral dans la loi sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et les ordonnances y relatives. L'art. 11 al. 2 LPE consacre le principe de prévention (Vorsorgeprinzip) en prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. S'agissant de la protection contre le rayonnement non ionisant, le Conseil fédéral a édicté l'ORNI. Cette ordonnance, qui a pour but de protéger l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI), fixe des valeurs limites d'immissions (VLI) qui reposent sur des connaissances scientifiquement établies et doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 ORNI). Afin de concrétiser le principe de prévention selon les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a en outre fixé des valeurs limites de l'installation (VLInst) qui sont nettement inférieures aux VLI. Les VLInst ne présentent pas de lien direct avec des dangers avérés pour la santé; elles visent à minimiser autant que possible le risque d'effets nocifs, qui ne sont que supposés et pas encore prévisibles (ATF 126 II 399 consid. 3b; TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.1.1; cf. ég. CDAP AC.2023.0071 du 16 juin 2023 consid. 2a/aa). En fixant les VLInst, le Conseil fédéral a ménagé une marge de sécurité afin de prévenir les dangers avérés pour la santé (cf. ATF 128 II 378 consid. 6.2.2; 1C_694/2021 précité consid. 5.1.1). Il vise à maintenir l'exposition à long terme de la population à un niveau bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont pas été scientifiquement prouvés en l'état (CDAP AC.2023.0071 précité consid. 2a/aa et les réf. cit.). L'autorité compétente, soit l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), continue à suivre de près la recherche sur les effets sanitaires des rayonnements non ionisants de haute fréquence; il examine les rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts internationaux et des autorités spécialisés, et examine en détail la pertinence de ces évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI (TF 1C_694/2021 précité consid. 5.1.1).
bb) En l'occurrence, les objections des opposants ont été examinées dans le détail dans de nombreux arrêts rendus récemment par le Tribunal fédéral (cf. l'arrêt de principe TF 1C_100/2021 du 14 février 2023; cf. ég. TF 1C_196/2022 du 13 octobre 2023, 1C_45/2022 du 9 octobre 2023, 1C_542/2021 du 21 septembre 2023, 1C_527/2021 du 13 juillet 2023, 1C_694/2021 précité, 1C_153/2022 du 11 avril 2023). En l'état des connaissances, la limitation préventive des émissions par l'application des valeurs limites actuelles respecte le principe de précaution (cf. TF 1C_100/2021 précité consid. 5 et les nombreuses autres références aux études et articles récents sur ce sujet). Or, les opposants ne contestent pas que les antennes litigieuses respectent la VLInst de 5,0 V/m, telle qu'elle découle du ch. 64 let. c de l'annexe 1 ORNI. Leurs affirmations générales, nullement étayées, ne sont pas de nature à renverser la jurisprudence du Tribunal fédéral, réaffirmée à de nombreuses reprises depuis lors (cf. arrêts cités ci-avant).
d) Les opposants se prévalent encore de considérations "d'ordre éthique et moral". Ces dernières ne sont toutefois juridiquement pas pertinentes. Les opposants n'exposent pas en quoi la technologie en cause irait à l'encontre des objectifs du Parc naturel régional Gruyère Pays-d'Enhaut; ils ne démontrent pas non plus en quoi les "impacts actuels et à venir" liés aux antennes devraient l'emporter sur l'intérêt public, particulièrement important, à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et sûr (cf. art. 1 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications [LTC; RS 784.10]). À cela s'ajoute qu'une installation de téléphonie mobile ne peut, contrairement à ce qu'affirment les opposants, être refusée au motif qu'elle ne correspondrait pas à un réel besoin (TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; CDAP AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 4b). S'agissant enfin de l'intégration de l'antenne, il y a lieu de relever que cette dernière se situe à proximité immédiate d'un imposant bâtiment industriel, dans une zone où se trouvent, selon les données du guichet cartographique du canton de Vaud, plusieurs autres hangars et lieux de dépôts. Le choix d'implanter l'installation à cet endroit paraît même judicieux, dans la mesure où elle sera regroupée avec des bâtiments volumineux, sur une zone artisanale suffisamment à l'écart du reste du village pour que le mât ne lui porte pas atteinte.
e) La municipalité ne prétend pas que l'installation de téléphonie mobile projetée serait contraire à l'affectation de la zone (à bâtir). Elle ne prétend pas non plus que l'installation contreviendrait à des normes réglementaires de la police des constructions. Dès lors que le projet satisfait aux règles fédérales de droit public déterminantes en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement, il y a lieu d'admettre qu'elle aurait dû délivrer le permis de construire requis.
3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. La décision est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle octroie le permis de construire requis. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la Commune de Château-d'Oex (art. 49 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens, A.________ ayant procédé sans l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 6 septembre 2023 par la Municipalité de Château-d'Oex est annulée et la cause lui est renvoyée afin qu'elle délivre le permis de construire requis.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Château-d'Oex.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 février 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.