A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Plan d'affectation communal (PACom) de Gilly. L'attribution d'une partie de la parcelle de la recourante, actuellement classée en zone de villas, à la zone de verdure n'est pas critiquable: dans le contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la parcelle forme un espace vide étendu dans le milieu bâti et présente les caractéristiques d'un parc arboré. Pas de violation des principes constitutionnels de la proportionnalité (en lien avec la garantie de la propriété) et de l'égalité de traitement: que des droits à bâtir trop étendus aient été accordés dans le cadre du PPA Hameau de Vincy, approuvé en 2018, ne peut avoir pour conséquence le maintien en zone de l'ensemble de la parcelle de la recourante (c. 2 et 3). Pas lieu de répartir différemment l'aire de sa parcelle affectée en zone de verdure, de manière à diminuer l'atteinte à la constructibilité du terrain, vu que cela contrevient au but de redimensionnement de la zone à bâtir (c. 4).
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 mai 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Gilly, à Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation communal.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre 1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("Zone village"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre ("Zone de villas"; teinte jaune). L'affectation de ces zones est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre 1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.
B. La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.
C. A.________ est propriétaire de la parcelle no 328 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Bordée au nord par la route de Rolle, cette parcelle est située au coeur d'un quartier bâti au sud-est du noyau villageois, au lieu-dit "Les Truits". D'une surface de 4'538 m2, elle supporte un bâtiment d'habitation (ECA no 359) sur sa partie supérieure, au nord, avec un potager en contrebas. Le solde de la parcelle est un jardin enherbé et planté d'arbres divers et de haies. Le quartier auquel appartient la parcelle no 328 est classé en zone de villas selon le plan des zones actuel de la commune de Gilly. Il ne fait pas partie du site visé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet IFP no 1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]): la limite du périmètre se situe au nord de la route de Rolle.
D. Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa séance du 20 mars 2018, le conseil communal de Gilly a adopté le plan de la zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire, échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.
E. Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire") comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire.
Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.
F. Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.
Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
G. Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3 novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport 47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):
"3. Justification
3.1 Nécessité de réviser les zones à bâtir (art. 15 LAT)
Cadre légal. En application des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15 prochaines années (art. 15 LAT).
[...]
Dimensionnement de la zone d'habitation et mixte. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins). [...]"
À ce propos, le plan de situation des parcelles dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) définit un périmètre – délimité par un trait bleu clair – correspondant à la moitié inférieure de la parcelle no 328 (2'384 m2, soit 52,5% de la surface): d'après la légende du plan, il est prévu d'affecter cet espace à la zone de verdure 15 LAT. La parcelle no 328 est comprise dans le territoire urbanisé (cf. "plan du périmètre du territoire urbanisé – échelle 1/5'000", p. 12). Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité d'accueil, en dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants, solde considéré comme incompressible "car il concerne des petites réserves et potentiels de densification parsemés dans différentes parcelles au milieu du territoire urbanisé" (p. 14).
H. Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize oppositions, parmi lesquelles celle, le 1er décembre 2021, de A.________, dont la parcelle no 328 est partiellement colloquée en zone de verdure. En substance, la propriétaire conteste ce dézonage en soutenant que, vu ses caractéristiques, sa parcelle, située au coeur d'un quartier bâti, devrait être maintenue en zone à bâtir. Elle dénonce une inégalité de traitement.
Le 26 janvier 2022 a eu lieu une séance de conciliation à laquelle ont participé l'opposante, assistée de son conseil, et les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par l'intéressée dans son opposition ont été discutés.
Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au conseil communal le préavis municipal no 2022/02 relatif à la révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations exposées dans le rapport 47 OAT et propose des réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas la parcelle no 328.
Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la municipalité, et levé les oppositions.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12 juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom régissant le territoire de la commune de Gilly.
I. Agissant le 13 septembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer les décisions attaquées (celle du conseil communal écartant l'opposition et adoptant le plan, ainsi que celle du département cantonal approuvant le plan) en ce sens que l'intégralité de la parcelle no 328 de Gilly est colloquée en zone d'habitation de très faible densité 15 LAT. Subsidiairement, elle conclut à la réforme des décisions attaquées, en ce sens que la partie de la parcelle no 328 colloquée en zone de verdure est positionnée de manière à classer en zone d'habitation de très faible densité 15 LAT au moins 1'004 m2 au sud de ladite parcelle et 1'134 m2 autour de l'habitation existante, y compris le chemin d'accès de et vers la voie publique au nord de la parcelle pour cette habitation existante ou pour le bâti qui la remplacera. Plus subsidiairement, la recourante demande l'annulation des décisions attaquées et le renvoi du dossier aux autorités inférieures pour nouvelle instruction dans le sens des considérants. À titre de mesure d'instruction, la recourante requiert la tenue d'une inspection locale. Elle sollicite également la production des dossiers complets des autorités en charge de la planification sur le projet de PACom et sur le PPA Hameau de Vincy. En substance, la recourante s'oppose à la création d'une zone de verdure sur sa parcelle no 328: elle estime que cette mesure contrevient aux principes constitutionnels de la proportionnalité, en lien avec la garantie de la propriété, et de l'égalité de traitement. Subsidiairement, elle demande une répartition différente de l'aire de sa parcelle affectée en zone de verdure, de manière à diminuer l'atteinte à la constructibilité de son bien-fonds.
Dans sa réponse du 11 décembre 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. À titre de mesure d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.
Le 22 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions attaquées.
Le 13 février 2024, la recourante a répliqué en confirmant ses conclusions.
J. Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble, à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre, notamment la parcelle de la recourante. Cette requête a été retirée le 28 mars 2024.
K. Le 25 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale, qui a fait l’objet d’un procès-verbal à propos duquel les parties ont pu se déterminer. La recourante a encore déposé des observations complémentaires le 8 avril 2024.
Considérant en droit:
1. a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, la recourante attaque ces deux décisions (d'adoption et d'approbation).
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1). En l'occurrence, la recourante, qui a formé opposition durant l'enquête publique et qui conteste le classement partiel de sa parcelle en zone de verdure, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a manifestement la qualité pour recourir.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante se plaint du dézonage partiel de sa parcelle, passée, pour sa partie inférieure, de zone de villas à zone de verdure. Elle qualifie cette mesure de contraire aux principes constitutionnels de la proportionnalité (en lien avec la garantie de la propriété) et de l'égalité de traitement.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, no 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan d'affectation (Zufferey, op. cit., no 214 ch. 3; sur la marge de manoeuvre des communes, cf. ibid., nos 362 s.).
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf. cit.).
La révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, no 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., no 457).
cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
c) aa) Dans le cas présent, la recourante ne remet à juste titre pas en cause le surdimensionnement de la commune de Gilly. Il ressort du rapport établi en application de l’art. 47 OAT que cette dernière, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être réduites conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). La recourante, qui invoque une violation de la LAT, prétend toutefois que vu ses caractéristiques, la parcelle no 328, située au coeur d'un quartier bâti, devrait être attribuée à la zone d'habitation de très faible densité 15 LAT; elle estime que la mesure litigieuse contrevient aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire, en particulier ceux qui tendent à la densification vers l'intérieur et à la création d'un milieu bâti compact.
bb) En révisant sa planification d'affectation, la commune de Gilly a partiellement dézoné la parcelle no 328, passée pour partie de la zone de villas à la zone de verdure 15 LAT. Cette affectation est définie à l'art. 11.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions, disposition libellée comme il suit:
"1 Surface principalement végétalisée en nature de pré, de jardin ou de parc affectée à la préservation d'importants espaces verts qui assurent le dégagement non bâti de certains bâtiments.
2 Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont:
des installations de sport et de loisirs à ciel ouvert,
des dépendances de peu d'importance,
des aménagements paysagers, des murs, du mobilier urbain et des plantations ou aménagements favorisant la biodiversité."
D'une surface de 4'538 m2, la parcelle no 328, dont seule la partie supérieure, au nord, est construite, forme un vaste espace vert au coeur d'un quartier bâti au sud-est du noyau villageois. Elle supporte une maison d'habitation, dans laquelle vit la recourante, avec un potager en contrebas. La partie inférieure de la parcelle, de forme rectangulaire, est en nature de jardin enherbé et planté d'arbres divers et de haies. Il ne fait aucun doute que cette parcelle appartient au milieu bâti, entourée qu'elle est de part et d'autre par des terrains déjà construits. On ne saurait pour autant retenir qu'elle forme une "dent creuse" dans le tissu bâti existant. En effet, comme le relèvent de manière pertinente les autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et les fiches d'application de la DGTL de juin 2021 ("Comment traiter les zones à bâtir d’habitations et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?") et février 2019 ("Comment délimiter le territoire urbanisé ?"), la portion de la parcelle no 328 libre de constructions dépasse largement la limite de 2'500 m2 prévue dans le canton de Vaud, au-delà de laquelle un espace vide sera en principe affecté à la zone agricole ou en zone de verdure. En l'occurrence, le planificateur a prévu d'affecter à la zone de verdure (seulement) la moitié inférieure de la parcelle no 328 (2'384 m2, soit 52,5% de la surface). Il a exposé à ce propos qu'il avait identifié, par le biais des outils cartographiques du canton de Vaud, les réserves supérieures à 1'000 m2 au sein de la localité susceptibles d'être affectées à la zone de verdure. Lors de l'inspection locale, le municipal en charge des constructions a montré à la CDAP où se trouvait, sur la parcelle no 328, la limite physique entre la zone constructible et la zone de verdure, légèrement en deçà du potager. Il a exposé que cette limite n'avait pas été définie en fonction de la nature du sol ou de la possibilité de permettre une seconde construction sur le bien-fonds, mais en fonction des objectifs poursuivis par la zone de verdure: il s'agissait d'attribuer à celle-ci une fraction significative du terrain de la recourante, tout en laissant en zone constructible un certain espace autour de la maison, afin de préserver des droits à bâtir résiduels. Cette réflexion urbanistique échappe à la critique: l'affectation du sol est opportune, compte tenu de la situation de la parcelle no 328 (espace vide de plus de 2'500 m2) et de la nature du terrain de la portion dézonée (parc arboré). La recourante ne peut être suivie lorsqu'elle prétend que le dézonage de sa parcelle s'inscrit en faux avec les objectifs du droit fédéral. Si l'affectation de la parcelle no 328 en zone d'habitation répond aux intérêts publics de la densification des zones à bâtir souhaitée par la LAT et la planification directrice cantonale, l'aménagement, dans le milieu bâti, d'aires de verdure et d'espaces plantés d'arbres correspond également à un principe important de l'aménagement du territoire, consacré par l'art. 3 al. 3 let. e LAT. La pesée des intérêts est adéquate: la planification litigieuse tient compte des objectifs découlant du droit fédéral et du PDCn, tout en laissant à la propriétaire des possibilité de construction pour la partie bâtie (et ses alentours) de la parcelle no 328.
d) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'admettre les réquisitions d'instruction de la recourante tendant à la consultation des dossiers des autres procédures de recours en lien avec le PACom litigieux (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les réf. cit.). On ne voit en effet pas en quoi cette mesure d'instruction serait susceptible de conduire à une appréciation différente, s'agissant du bien-fondé du classement d'une partie de la parcelle no 328 en zone de verdure, ce d’autant plus qu’aucun autre recours n’a de lien avec l’instauration des zones de verdure et que l’ensemble des recours dirigés à l’encontre du nouveau PACom de Gilly sont rejetés par la cour de céans.
e) L'égalité de traitement (art. 8 Cst.), invoquée par la recourante, n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Est arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée). A l'évidence, vu ce qui vient d'être exposé, l'affectation de la parcelle no 328 dans une zone de verdure n'est pas arbitraire et il n'y a pas lieu de comparer les restrictions imposées à la recourante à celles subies par d'autres propriétaires dont les biens-fonds sont classés ou déclassés dans d'autres zones. Il en va de même par rapport aux parcelles qui ne sont pas régies par le PACom, mais qui continuent de l’être par des plans d’affectation spéciaux qui ne font pas l’objet de la présente procédure, notamment le PPA Hameau de Vincy, adopté par le conseil communal le 19 juin 2018 et approuvé par le DITS le 31 août 2018, avant d’être pour l’essentiel confirmé par le CDAP dans un arrêt rendu le 10 février 2020 (AC.2018.0356). Même à supposer qu’au regard de l’art. 15 LAT des droits à bâtir trop étendus aient été accordés dans le cadre du PPA Hameau de Vincy – ce qui n’est à ce stade pas établi -, cela ne pourrait pas avoir pour conséquence le maintien en zone à bâtir de l’ensemble de la parcelle n° 328, mais tout au plus éventuellement une révision du PPA précité, dans le but de diminuer le potentiel constructible du secteur qu’il régit. En effet, malgré le nouveau PACom, il demeure un important solde incompressible de la surcapacité d’accueil des zones à bâtir communales dans leur ensemble, soit 170 habitants, alors que seules quelques dizaines d’habitants pourraient encore être accueillis dans le hameau de Vincy, comme le montre le dossier produit par la municipalité à propos de ce PPA. Ainsi, même si le potentiel constructible du hameau de Vincy était diminué, il resterait de toute façon à l’échelle de l’ensemble de la commune un important surdimensionnement incompressible des réserves de zones à bâtir d’habitation qui ferait obstacle au maintien de l’intégralité de la parcelle de la recourante en zone à bâtir.
3. Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3). Sous l'angle de la proportionnalité au sens strict, la mesure litigieuse est ainsi admissible; elle est en outre apte à atteindre le but d'intérêt public visé (soit la réduction du surdimensionnement du territoire communal). De point de vue de la règle de la nécessité, une mise en zone de verdure constitue une mesure moins incisive qu'un classement en zone agricole. On relèvera enfin que la propriétaire de la parcelle no 328 a disposé de longues années pour bénéficier des possibilités de construire que lui offrait l'ancienne planification, et ainsi valoriser son terrain, ce qui n'a pas été fait. Dans ce contexte, le grief tiré de la violation de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), qui se confond avec les autres moyens développés par la recourante et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut être qu'écarté.
4. À titre subsidiaire, la recourante demande une répartition différente de la surface de sa parcelle affectée en zone de verdure. Elle a produit à cet égard un plan intitulé "Proposition subsidiaire de localisation de la zone de verdure", établi par l'architecte B.________ le 28 août 2023, qui maintient en zone d’habitation, au sud de la parcelle no 328, un espace de 1'004 m2 destiné à accueillir une seconde villa. Ce document est sans pertinence au regard des buts poursuivis par la mesure d'aménagement litigieuse: la recourante perd en effet de vue que cette dernière vise à réduire les zones à bâtir surdimensionnées, et non pas à permettre, comme elle le voudrait, la construction d'une seconde habitation sur son terrain, ce qui contreviendrait à cet objectif. C'est ainsi à bon droit que les autorités en charge de la planification ont écarté la solution alternative proposée par la recourante.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celle-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est confirmée.
III. La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
IV. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
V. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de Gilly à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 10 mai 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.