TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 octobre 2023
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et Mme Annick Borda, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Morrens,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Morrens du 15 mai 2023 préavisant négativement le projet de transformation du bâtiment ECA 524 sis sur la parcelle n° 114.
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après: la fondation), à ********, a notamment pour but de mettre des logements à la disposition de personnes retraitées de condition modeste, d'organiser des réseaux en vue du maintien de ces personnes à domicile et de créer, pour ces personnes, des lieux de rencontres et d'échanges.
B. La fondation est propriétaire de la parcelle n° 114 du registre foncier sur le territoire de la commune de Morrens. D'une surface de 2'859 m2, elle supporte un bâtiment d'habitation (ECA 524) de 450 m2 qui abrite des appartements protégés.
La parcelle n° 114 est colloquée dans le périmètre du plan de quartier "au record es vez" (ci-après: le plan de quartier) et son règlement approuvés par le Conseil d'Etat le 3 décembre 1982.
C. Le 2 mai 2023, la fondation, sous la plume de l'architecte B.________, membre du conseil de fondation, a pris contact avec la Municipalité de Morrens (ci-après: la municipalité) pour l'informer de son souhait de remplacer 5 velux d'appartements protégés par des lucarnes, en expliquant que les locataires rencontraient des difficultés à ouvrir les velux en cas de neige et que ceux-ci obscurcissaient les pièces à vivre. La fondation souhaitait savoir si elle pouvait établir une demande d'autorisation pour la transformation de ces cinq velux en sollicitant une dérogation à l'art. 14 du règlement du plan de quartier qui interdit les lucarnes de toutes sortes. Elle a joint un photomontage des lucarnes projetées ainsi que des plans qui ne sont toutefois pas signés.
D. Par acte du 15 mai 2023, la municipalité a indiqué qu'elle avait pris connaissance de la demande de préavis du 2 mai 2023 précitée et y répondait comme suit:
"Après étude du dossier, nous constatons que ces transformations impliquent une augmentation de la surface habitable. Or, depuis la mise en application de la zone réservée du futur PACOM, plus aucune augmentation de la surface habitable n'est autorisée sur notre territoire.
Par conséquent, la Municipalité préavise négativement ce projet de transformation et ne vous accorde pas la dérogation requise."
Cet acte comporte l'indication de la voie et du délai de recours.
La fondation a écrit à la municipalité le 24 mai 2023 en indiquant qu'elle avait été surprise d'avoir reçu une décision alors qu'elle avait demandé un simple préavis. Elle faisait valoir en substance que le règlement de la zone réservée du futur PACOM permettait des petits agrandissements de volume pour des lucarnes, ce qui était le cas selon elle de son projet. Elle demandait dès lors à la municipalité de revoir sa position.
E. Par acte du 19 juin 2023, la fondation a recouru contre la décision du 15 mai 2023, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision.
La municipalité a été invitée à produire son dossier, ce qu'elle a fait, le 6 juillet 2023. A cette occasion, elle a indiqué n'avoir jamais eu connaissance de la lettre de la fondation, du 24 mai 2023. Interpellée à ce sujet, en particulier quant à la portée de cette correspondance sur le maintien de sa décision, la municipalité a indiqué, le 16 août 2023, que cette lettre n'avait aucune incidence sur le maintien de l'acte contesté.
Les parties ont été avisées le 20 juin 2023 que le tribunal se réservait de statuer selon la procédure simplifiée de l'art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Considérant en droit:
1. Le tribunal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).
Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (ATF 130 V 288 consid. 2.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; 134 V 145 consid. 3; TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1). La jurisprudence cantonale admet qu’une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de l’intention (CDAP AC.2019.0247 du 28 avril 2020 et les arrêts cités).
c) En l'espèce, dans sa lettre du 15 mai 2023, la municipalité indique qu'elle préavise négativement le projet de transformation en application du règlement de la zone protégée du futur PACOM. Il s'agit-là d'un simple préavis qui ne revêt pas un caractère décisionnel au sens de l’art. 3 LPA-VD. En revanche, dans la même lettre, la municipalité indique refuser la demande de dérogation sollicitée. L’autorité intimée semble ainsi conclure d’emblée que même si la recourante déposait une demande d’autorisation formelle pour la dérogation requise, celle-ci lui serait refusée.
d) La cour de céans a déjà rappelé qu’un refus d’entrer en matière sur un avant-projet de construction n’a pas d’effet contraignant pour le propriétaire foncier ou pour le constructeur. Une telle prise de position n’empêche ainsi pas le dépôt d’une demande formelle de permis de construire (CDAP AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1b; AC.2019.0247 du 28 avril 2020 consid. 1c; AC.2019.0081 du 16 juillet 2019 consid. 1b-c; AC.2018.0138 du 21 janvier 2019; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1b et les références).
En effet, l’art. 109 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; BLV 700.11) prévoit qu’une demande de permis de construire doit être mise à l’enquête publique pendant trente jours. La demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés dans le règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) et les règlements communaux (art. 108 al. 2 LATC). Sous réserve des hypothèses d’un projet qui enfreint manifestement les dispositions réglementaires ou d’une dispense prévue par l’art. 111 LATC, la municipalité, lorsqu’elle est saisie d’un projet régulier à la forme, doit le mettre à l’enquête. La mise à l’enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l’enquête que l’administré qui envisage de construire a le droit d’exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d’autant plus qu’il doit supporter les frais de cette procédure. L’enquête publique constitue un élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et – aspect tout aussi important – de renseigner l’autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. La jurisprudence a précisé que tout constructeur pouvait exiger une enquête – en vertu de l’art. 109 al. 1 LATC – même s’il avait de bonnes raisons de présumer qu’il se heurterait à un refus. En d’autres termes, si l’autorité communale peut exiger, en présence d’un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l’arbitraire, refuser purement et simplement d’ouvrir l’enquête si le dossier qui lui est soumis n’appelle aucun grief sérieux (CDAP AC.2019.0247 précité consid. 1c et les références).
e) Dans le cas présent, aucune demande de permis de construire n'a été déposée par la recourante. Les documents transmis à la municipalité, à savoir des plans non signés et un photomontage de lucarne, ne constituent pas un dossier en bonne et due forme, qui aurait pu être mis à l'enquête (cf. art. 69 RLATC). Il ressort de la formulation de la lettre de la constructrice, du 2 mai 2023, qu'elle souhaitait obtenir un préavis de la part de la municipalité. Dans l'acte querellé, l'autorité intimée a indiqué qu'elle refusait l'octroi de la dérogation sollicitée en se fondant sur le règlement de la zone réservée du PACOM. Or la recourante allègue que de petits agrandissements de volumes peuvent être autorisés pour des lucarnes en vertu du règlement sur la zone réservée du futur PACOM et elle a produit dans ce sens un extrait dudit règlement (cf. pièce 6). Sous cet angle, le projet de transformation n'apparaît pas manifestement contraire au règlement précité au point de justifier un refus de principe sans procéder à un examen circonstancié d’une telle demande. Il en va de même d'une éventuelle dérogation à l'art. 14 du règlement sur le plan de quartier qui interdit les lucarnes de toutes sortes, étant relevé que la municipalité n'a pas pris position sur cette disposition réglementaire.
Au vu de ces éléments, force est de constater que la lettre de la municipalité, du 15 mai 2023, ne saurait être assimilée à une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, quand bien même elle indique vouloir refuser une dérogation et qu'elle est munie à tort de l’indication de la voie de recours (exigence applicable aux décisions administratives proprement dites, cf. art. 42 let. f LPA-VD). Conformément à la jurisprudence précitée, une telle réponse n'a pas de caractère juridique contraignant: elle n'empêche pas la recourante de déposer une demande d'autorisation formelle et elle n'exclut pas une décision positive de la municipalité au terme de la procédure administrative de demande de permis de construire.
2. Il s’ensuit que le recours, qui n’est pas dirigé contre une décision attaquable, est irrecevable. Succombant, la recourante supporte en principe l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD). La formulation de la lettre attaquée, qui laissait supposer qu'elle revêtait un caractère décisionnel et qui comportait l'indication d'une voie de recours, pouvait toutefois légitimement amener la recourante à utiliser la voie de droit indiquée, pour éviter le risque de compromettre éventuellement sa situation juridique. Bien qu'interpellée à cet égard par la recourante, puis dans le cadre de la présente procédure, la municipalité a maintenu sa position. Dans ces circonstances, il se justifie de mettre un émolument judiciaire réduit à la charge de la municipalité (art. 49 al. 2 LPA-VD). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Morrens.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 octobre 2023
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.