TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mars 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur, et Mme Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Froideville, à Froideville.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 8 mai 2023 ordonnant la suppression du logement créé dans le bâtiment ECA n° 1108a sur la parcelle n° 748 de la Commune de Froideville
Vu les faits suivants:
A. A.________, exploitant agricole, est propriétaire de la parcelle n° 748 de la Commune de Froideville, qu'il a acquise en novembre 2017 par donation de son père. D'une surface totale de 38'316 m2, ce bien-fonds est colloqué en zone agricole selon le plan général d'affectation approuvé par le département cantonal le 20 août 2010. Il supporte un bâtiment agricole (ECA n° 1108a) de 1'411 m2, le solde du terrain étant constitué de pré, champ (37'854 m2) et de forêt (462 m2).
A.________ est également propriétaire d'un appartement en PPE dans un bâtiment d'habitation (ECA n° 60) sis au chemin ********, sur la parcelle n° 60 colloquée en zone du village. Il y habite avec sa famille.
B. Le 4 mai 2015, B.________, père de A.________, a présenté à la Municipalité de Froideville (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire une ferme à stabulation libre pour vaches laitières et jeune bétail, avec panneaux photovoltaïques, sur la parcelle n° 748 dont il était alors le propriétaire. D'après les plans joints à la demande, il était prévu d'aménager au premier étage un hall de 11.70 m2, un vestiaire de 8.20 m2 et une chambre de veille de 11.24 m2 avec une salle d'eau de 5.14 m2, accessibles depuis un espace de "circulation" de 16.98 m2. Ces locaux étaient accolés à une pièce de 60.89 m2 destinée au stockage de sels minéraux, de poudre de lait et d'aliments pour veaux. Dans le formulaire 66A intitulé "constructions et installations hors zone à bâtir liées à une exploitation agricole", B.________ a indiqué qu'il détenait 91 têtes de bétail représentant 59.77 UGB (vaches laitières et jeune bétail) et que le projet prévoyait l'augmentation du cheptel à 217 têtes de bétail comptant pour 158.2 UGB.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 23 mai au 21 juin 2015. Elle a fait l'objet d'une opposition, qui a été retirée par la suite.
La Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: CAMAC) a délivré sa synthèse n° 154694, le 26 juin 2015. Les services cantonaux concernés, notamment l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), ont délivré les autorisations spéciales requises, respectivement préavisé favorablement le projet. Le Service du développement territorial, division Hors zone à bâtir (ci-après: SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement, ci-après: DGTL) a délivré son autorisation spéciale en se déterminant sur le projet de la manière suivante:
"1. Nécessité et conformité du projet
Sur la base du préavis du Service de l'agriculture, constructions hors zone (SAGR-CHZ), il ressort que, du point de vue de l'aspect agricole, le projet envisagé, qui consiste en la construction d'une stabulation pour du bétail bovin laitier (env. 162 UGB), répond à des besoins agricoles objectivement fondés de l'exploitation de A.________ (exploitation n° 5523.0006). Cette exploitation, d'une surface agricole utile totale de 65.03 hectares, se consacre à la production laitière (61 UGB) et aux grandes cultures.
Toujours selon le Service de l'agriculture, il ressort que les besoins sont justifiés pour la stabulation pour vaches laitières et ses installations annexes. La détention actuelle des bêtes au milieu du village engendre de nombreuses plaintes des voisins et l'exploitant souhaite remédier à cette situation. Le programme constructif prévu permettra de rationaliser et de simplifier le travail de l'exploitant. Avec 162 UGBFG, une étude d'impact sur l'environnement n'est pas nécessaire.
Pour le reste et sur la base du préavis des autres services de l'Etat consultés, il apparaît que le projet n'est pas de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection (art. 34 al. 4 let. b OAT et 81 al. 2 LATC).
[...]
2. Traitement du projet
[...]
En l'espèce, le SDT constate sur la base du préavis du SAGR qu'il est impossible de poursuivre la détention du bétail dans le centre d'exploitation au village. Par conséquent, le regroupement des constructions projetées avec d'autres bâtiments existants n'est pas envisageable en regard de la localisation des parcelles du requérant. Bien qu'éloignée d'environ 220 mètres des premiers bâtiments du village de Froideville, la parcelle n° 748 est bien desservie au niveau des accès et se trouve sur un terrain relativement plat. Elle jouxte également un espace déjà aménagé, à savoir le cimetière communal. De plus, le site proposé permet de respecter la distance OPair (98 m) jusqu'aux bâtiments d'habitation les plus proches. Enfin, la proximité de la forêt du Bas de la Vaux permettre d'atténuer l'impact de la construction dans le paysage depuis le sud et le sud-ouest.
De sorte, une dérogation du département aux dispositions du dernier alinéa de l'article 83 RLATC peut être accordée dans ce cas."
Le SDT n'a pas formulé de remarque en lien avec les locaux du premier étage (chambre de veille et annexes). Parmi les conditions à son autorisation figurait celle de lui soumettre toute modification du projet, même si elle était jugée mineure.
La municipalité a délivré le permis de construire le 3 mai 2016, en précisant que l'installation de panneaux photovoltaïques avait été abandonnée.
C. Lors d'une visite du nouveau bâtiment (ECA n° 1108a), le 23 novembre 2019, la Commission d'aménagement du territoire et de salubrité de la Commune de Froideville (ci-après: CATS) a constaté que les travaux de construction d'une chambre de veille et d'une petite cuisine au premier étage de l'exploitation n'étaient pas encore terminés. En conséquence, par lettre du 27 novembre 2019, la municipalité a informé B.________ qu'une seconde visite aurait lieu dans le courant de l'automne 2020.
La CATS est retournée sur place, le 13 avril 2021. Elle a constaté que les aménagements réalisés au premier étage ne correspondaient pas à ceux qui étaient prévus sur les plans mis à l'enquête, en ce sens qu'un appartement avait été créé sans autorisation à l'emplacement de la chambre de veille (avec hall, vestiaire et salle d'eau) et de la pièce attenante destinée au stockage. Dans son rapport de visite, du 14 avril 2021, la CATS a préavisé négativement la délivrance du permis d'habiter et proposé de procéder à une enquête complémentaire de régularisation, sous réserve de l'accord du canton sur ce point.
Par courrier électronique du 16 avril 2021, B.________ s'est adressé à la DGTL (ayant succédé au SDT) et au greffe de la municipalité dans les termes suivants:
"[...] Lors de la mise à l'enquête 154 694, nous avons projeté une surface appelée chambre de veille pour abriter le personnel de l'exploitation.
Suite au regroupement familial de notre employé polonais au mois d'août 2020, une femme plus trois enfants, l'appartement occupé jusqu'alors est devenu trop petit. Les enfants sont scolarisés dans la région et ils apprennent le français à grande vitesse. Dès lors nous avons mis en chantier rapidement la chambre de veille en utilisant la surface laissée libre prévue pour sels minéraux et la poudre de lait.
Cette façon de faire nous donnait la possibilité de créer un appartement suffisamment grand pour recevoir cette famille. Le plan de mise à l'enquête ainsi que le projet sont en pièces jointes.
Nous vous demandons votre accord pour régulariser cette situation afin de permettre à la Commune de Froideville de nous délivrer le permis d'habiter. De plus, il n'y a pas d'autre logement sur place. [...]"
Ce courriel était accompagné du plan des locaux mis à l'enquête publique et d'un nouveau plan figurant les travaux effectivement réalisés. D'après ce nouveau plan, la surface affectée en chambre de veille, salle d'eau, hall et vestiaire a été utilisée pour créer deux chambres et une salle de bain (cette dernière étant située à l'emplacement du vestiaire prévu initialement). En outre, un espace salon et cuisine a été aménagé en lieu et place de la pièce destinée au stockage .
D. Par lettre du 22 avril 2021, la municipalité a refusé d'accorder le permis d'habiter et d'exploiter et exigé le dépôt d'une demande de régularisation des travaux réalisés sans autorisation. Cette lettre était munie de l'indication des voies de recours.
E. Par lettre du 3 mai 2021, la municipalité s'est adressée à l'employé agricole de A.________ qui s'était installé avec sa famille dans l'appartement sis au premier étage du bâtiment agricole. Elle l'a informé qu'elle ne pouvait pas enregistrer son changement d'adresse au contrôle des habitants, dès lors qu'aucun permis d'habiter n'avait été délivré, et précisé qu'elle ne lui donnait pas l'autorisation d'habiter dans ce logement aménagé sans autorisation. Cette lettre était également munie de l'indication des voies de droit.
F. Le 9 août 2021, A.________ a requis auprès de la DGTL la régularisation du logement créé sur la parcelle n° 748. Cette autorité lui a répondu, le 22 septembre 2021, qu'elle ne pouvait pas autoriser une mise en conformité en raison de la distance d'environ 250 m séparant l'exploitation de la zone à bâtir et qu'une remise en état conformément au permis de construire octroyé le 3 mai 2016 devrait intervenir. Elle a précisé qu'elle rendrait une décision ultérieurement.
Le 15 septembre 2022, la municipalité a signalé à la DGTL que l'appartement litigieux était toujours occupé par une famille avec des enfants, ce qui posait des problèmes de sécurité s'agissant d'un logement sans accès ni voie de fuite donnant sur l'extérieur. La municipalité demandait à l'autorité cantonale de faire régulariser la situation au plus vite.
Le 14 décembre 2022, la DGTL a adressé à A.________ un projet de décision ordonnant la remise en état du bâtiment ECA n° 1108a conformément aux plans mis à l'enquête publique. Des représentants de l'autorité cantonale ont ensuite rencontré l'intéressé et son père lors d'une séance du 16 janvier 2023, qui a fait l'objet d'un compte rendu du 18 janvier 2023. A.________ s'est déterminé à ce sujet, le 27 janvier 2023. Il exposait notamment que l'appartement avait été construit à l'emplacement de la chambre de veille autorisée et ne modifiait pas l'aspect extérieur du bâtiment. Il indiquait également qu'il avait attendu deux ans depuis la mise en service de la ferme pour construire le logement. Cela lui avait permis de constater qu'une présence quotidienne sur place était indispensable pour l'assistance lors de vêlages, la réactivité lors de coupures de courant, les contrôles de maintenance rapprochés en cas des températures inférieures à 5 degrés (les systèmes de traite et d'affouragement pouvant geler), l'amélioration de la qualité de vie du chef d'exploitation, la réduction des risques de déprédation et une meilleure réactivité en cas d'incendie.
G. Par décision du 8 mai 2023, la DGTL a ordonné la remise en état de l'appartement dans un délai au 30 septembre 2023, incluant la suppression du mobilier de cuisine (y compris évier) et des éléments d'électroménager (frigo, congélateur, four, plaque de cuisson, hotte de ventilation, lave-vaisselle, etc.), la condamnation des canalisations de la cuisine, et la suppression du mobilier du salon et du mobilier de l'une des deux chambres, pour ne conserver qu'une chambre et la salle de bains. Elle a encore précisé que le bâtiment ECA n° 1108a ne devait plus servir à l'habitation. La DGTL considérait qu'il était possible d'exploiter le domaine agricole depuis la zone à bâtir, située à environ 250 m de la parcelle n° 748, et que l'appartement litigieux ne pouvait donc pas être régularisé a posteriori.
H. Le 7 juin 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Il conclut à l'admission de son recours, à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à la mise en conformité de l'appartement litigieux.
La municipalité s'est déterminée sur le recours, le 11 juillet 2023.
Dans sa réponse du 21 août 2023, la DGTL a conclu au rejet du recours.
Le tribunal a tenu une audience sur place le 8 novembre 2023, en présence du recourant et de son père, d'une représentante du service juridique de la DGTL et de deux conseillers municipaux. Les parties ont été entendues dans leurs explications. Le compte rendu d'audience expose notamment ce qui suit:
"[…] Le tribunal entre dans l'exploitation et constate qu'un escalier permet d'accéder depuis l'intérieur à l'appartement aménagé à l'étage. La porte d'entrée de l'appartement est visible depuis les enclos des animaux. Le recourant indique qu'il détient 205 têtes de bétail, dont 105 vaches laitières, représentant 137 UGB. Il s'agit des données les plus récentes datant de début novembre 2023.
Le tribunal entre dans l'appartement à l'étage. Le recourant désigne la partie du logement qui a été mise à l'enquête dans le cadre du projet de création d'une chambre de veille, et l'espace salon et cuisine qui a été aménagé à la place de la surface de stockage initialement prévue. Le recourant explique qu'au cours de la construction, il s'est rendu compte qu'il était plus rationnel de réunir tout le stockage à l'extérieur, à l'autre extrémité du bâtiment. Le tribunal quitte l'appartement.
Avant de construire sur la parcelle n° 748, le recourant exploitait une ferme au chemin ********. Il a déplacé son exploitation avant tout pour se conformer aux normes de détention du bétail, mais également compte tenu des nuisances occasionnées par son exploitation dans le village. Ses animaux sont désormais détenus en stabulation libre et ont davantage d'espace dans les enclos. Le recourant expose les raisons pour lesquelles l'appartement serait nécessaire à l'exploitation agricole. Son employé doit surtout être présent pour les vêlages. Il y a récemment eu un pic de naissances avec quinze vêlages sur les 26 derniers jours. Le recourant juge peu réaliste de surveiller les vêlages avec des caméras. Il n'est pas garanti que la mère soit bien visible sur la caméra et il peut y avoir des complications pendant ou après la mise bas. Une présence sur place se justifie aussi pour pouvoir intervenir rapidement en cas de panne des systèmes de traite et d'affouragement automatiques ou pour tout autre problème lié, par exemple, au froid ou à une coupure d'électricité. Il est déjà arrivé au recourant de ne pas réagir à une coupure de courant alors qu'il était chez lui. Le recourant indique encore que la présence permanente d'une personne sur l'exploitation favorise le bien-être des animaux.
Avant la construction de la nouvelle ferme, l'employé du recourant habitait dans un studio à la rue ********, à côté du chemin ********. Il y recevait régulièrement la visite de sa femme restée en Pologne. Il a ensuite obtenu le regroupement familial et il a fallu trouver une solution pour loger toute la famille. Le recourant précise que son employé assure un meilleur rendement depuis qu'il vit avec sa famille. Il estime une présence quasi permanente indispensable sur les lieux.
La représentante de la DGTL rappelle que la DGTL a délivré son autorisation spéciale pour une chambre de veille et non pour un appartement. Une chambre de veille doit être utilisée de manière occasionnelle pour les vêlages. Elle ne peut pas être considérée comme un logement. L'exploitation du recourant était moins importante lors de la demande de permis de construire. Le recourant explique que son employé aurait de toute façon vécu dans la chambre de veille s'il avait été seul, car la présence de 105 vaches laitières implique un vêlage tous les trois jours en moyenne.
Selon la représentante de la DGTL, la ferme peut être gérée depuis la zone à bâtir étant donné qu'elle se situe à moins de 500 m à vol d'oiseau de la maison du recourant. La représentante de la DGTL rappelle que le critère de la distance minimale de 500 m entre l'exploitation et la zone à bâtir est ancré dans la nouvelle fiche d'application "Constructions et installations hors des zones à bâtir" entrée en vigueur en juillet 2023. Il s'applique à tous les agriculteurs, indépendamment de la taille de l'exploitation. Le recourant souligne que le but de cette fiche est de faciliter les démarches des agriculteurs pour créer des logements en zone agricole. Il observe que l'activité de son employé le contraint à passer la majeure partie de son temps sur l'exploitation. Il serait donc séparé de sa femme et de ses enfants si la famille devait habiter dans la zone à bâtir.
La représentante de la DGTL signale que l'ECA a seulement examiné le niveau de sécurité de la chambre de veille lors de la circulation CAMAC. En l'état du dossier, il n'est pas certain que l'appartement qui a finalement été aménagé respecte les normes de protection incendie.
Le recourant n'a pas déposé de demande de permis de construire complémentaire pour la régularisation des travaux de construction de l'appartement, tout en ayant sollicité la régularisation auprès de la DGTL. La représentante de la DGTL explique que la DGTL n'a pas exigé le dépôt d'une telle demande pour éviter des frais supplémentaires inutiles. La procédure paraissait vouée à l'échec compte tenu de la distance séparant l'exploitation de la zone à bâtir. Par conséquent, la DGTL a directement rendu une décision de remise en état. Le recourant se dit prêt à déposer une demande de permis de construire complémentaire. La municipalité indique qu'elle rendrait vraisemblablement une décision positive en présence d'un dossier complet. Elle rappelle que la procédure de remise en état s'est mise en route lorsque l'employé du recourant a annoncé sa nouvelle adresse au contrôle des habitants, alors qu'aucun permis d'habiter n'avait été délivré pour le logement concerné.
Le recourant fait part de sa crainte que son employé quitte son travail s'il ne peut plus loger avec sa famille dans l'appartement litigieux. Il précise qu'il est très difficile de trouver du personnel agricole qualifié. Le recourant ne peut héberger personne chez lui et il n'a pas les moyens de construire une autre habitation pour son employé."
Les parties ont eu la faculté de se déterminer sur le compte rendu d'audience. La municipalité a émis une remarque, le 21 novembre 2023. La DGTL a déposé une brève écriture, le 7 décembre 2023.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le recours est dirigé contre la décision de remise en état de l'appartement de trois pièces (espace salon et cuisine avec deux chambres) que le recourant a aménagé sans autorisation au premier étage de son exploitation laitière pour y loger son employé agricole et la famille de ce dernier. La décision attaquée ordonne la suppression du mobilier de cuisine et des éléments d'électroménager, la condamnation des canalisations de la cuisine, ainsi que la suppression du mobilier du salon et du mobilier de l'une des deux chambres, pour ne conserver qu'une chambre avec salle d'eau, conformément aux plans joints à la demande de permis de construire du 4 mai 2015. L'autorité intimée retient que le logement incriminé n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole.
a) Aux termes de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone et que le terrain est équipé (al. 2). Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). Dans le canton de Vaud, cette compétence revient à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]).
En d’autres termes, sur le principe, la construction d'ouvrages hors zone à bâtir est soumise à l'autorisation spéciale de l'autorité intimée, qui constitue une condition préalable à la délivrance du permis de construire (art. 113 LATC). Celui-ci doit être accordé - ou refusé - par la municipalité (art. 104 et 114 LATC).
b) Selon l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole. L'art. 34 al. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite, sont réputés conformes à l’affectation de la zone agricole. Cette réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (TF 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I 365). Un logement n'est réputé conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, ce qu'il convient d’examiner pour chaque exploitation sur la base de critères objectifs, à l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément. Cette question est examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation. Il y a également lieu de tenir compte du genre et de la taille effective de l'exploitation, de la topographie et de l'environnement économique et des particularités de l'exploitation. Est déterminante une appréciation d'ensemble qui se fonde plus sur des critères qualitatifs que sur des facteurs quantitatifs (ATF 121 II 67 consid. 3a, 307 consid. 3b; TF 1C_240/2020 du 26 février 2021 consid. 2; 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1; 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).
c) Le Tribunal fédéral a déjà examiné à plusieurs reprises la question du logement indispensable à l'exploitation agricole en lien avec la détention de gros bétail. Dans un arrêt 1A.120/1998 du 21 juin 1999, il a nié la nécessité d'installer des locaux d'habitation à côté d'une future écurie en zone agricole, constatant que la ferme existante en zone à bâtir se trouvait à 250 m par voie de terre du lieu proposé par les autorités pour la nouvelle écurie, respectivement à environ 500 m du lieu choisi par l'agriculteur (consid. 2). Dans un arrêt 1A.130/2000 du 16 novembre 2000, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la zone agricole du nouveau logement lié à une entreprise comprenant 25 UGB, et présentant une capacité d'accueil de 38 UGB, située à 1 km environ de l'habitation existante (consid. 6b). Par la suite, dans un arrêt 1C_67/2007 du 20 septembre 2007, le Tribunal fédéral a confirmé le refus d'autoriser la construction d'une habitation à proximité d'un futur bâtiment d'exploitation destiné à l'élevage de vaches-mères, quand bien même la distance entre l'habitation existante de l'exploitant et le rural à venir s'élevait à 450 m et ne bénéficiait que d'un accès malcommode, pouvant être problématique en hiver. Des trajets aussi courts permettaient d'exercer, sans perte de temps significative, une surveillance efficace de l'exploitation à partir de l'habitation existante en zone à bâtir, compte tenu de surcroît de la possibilité d'installer des appareils techniques de surveillance (consid. 3.2 à 3.4). Dans un arrêt 1C_227/2014 du 11 mai 2016, le Tribunal fédéral a nié la conformité à la zone agricole d'un logement lié à une exploitation détenant 35 vaches laitières et 12 veaux, et présentant une capacité totale de 52 vaches laitières et 30 veaux, située à 450 m de la zone à bâtir (consid. 4).
d) Dans le canton de Vaud, le Département du territoire et de l'environnement (DTE; désormais le Département des institutions, du territoire et du sport, DITS) et le Département de l'économie et du sport (DECS; désormais le Département de l’économie, de l’innovation, de l'emploi et du patrimoine, DEIEP) ont adopté une directive relative à l'examen des constructions agricoles hors des zones à bâtir, entrée en vigueur le 17 mars 2015. Cette directive a été remplacée par une fiche d'application adoptée par la DGTL et la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (ci-après: DGAV), intitulée "Logements agricoles hors de la zone à bâtir (art. 16a LAT et 34 OAT)" de février 2023. Cette fiche d'application, qui met à jour la pratique cantonale, contient les prescriptions suivantes:
"[…]
2. Logements conformes à la zone critères d'entrée en matière
La création d'un nouveau logement ou l’agrandissement de logements existants est admissible en conformité à la destination de la zone aux conditions suivantes:
• Entreprise agricole: l’exploitation ou la communauté partielle d’exploitations doit constituer une entreprise agricole au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) avec au moins 1 UMOS (OTerm). Les chevaux détenus sur l’entreprise agricole sont exclus du calcul des UGB.
• Viabilité: l’entreprise agricole doit être viable à long terme (art. 34 al. 4 let. c OAT).
• Eloignement des zones à bâtir: Un logement n’est conforme à la zone agricole que si le domaine ne peut pas être géré depuis une zone à bâtir pour des raisons objectives. Ce critère n’est en principe pas rempli si les bâtiments centraux de l’entreprise sont plus proches que 500 mètres à vol d’oiseau ou à moins de 10 minutes à pied de la zone d’affectation la plus proche qui permet le logement. La distance est calculée depuis les extrémités des bâtiments du centre d’exploitation. Des dérogations à cette distance peuvent être accordées lors de circonstances particulières.
La distance entre plusieurs centres d’exploitation d’une entreprise ou d’une communauté d’exploitations ayant droit à des logements conformes à la zone agricole se calcule par analogie à l’éloignement des zones à bâtir.
• Pour le surplus, les critères sous les points 3 et 4 sont applicables pour les différents types de logements. La surface habitable justifiée par les besoins de l’exploitation peut être répartie librement parmi les unités de logement admises.
3. Logements en lien avec la surveillance de bétail
3a. Logement de l’exploitant
Le logement de gardiennage et de surveillance pour le chef d’exploitation est justifié pour le cheptel suivant :
• bétail laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de plus de 20 unités de gros bétail (UGB)
• bétail d'engraissement et/ou remonte consommant du fourrage grossier de plus de 50 UGB
• bétail ne consommant pas de fourrage grossier de plus de 100 UGB truies et/ou volaille
Lorsqu'une entreprise agricole comprend un mélange de filières, le seuil est calculé au pro rata.
La surface brute de plancher habitable du logement de l’exploitant et sa famille peut atteindre au maximum 200 m2.
[…]
3c. Logement pour l’employé agricole et sa famille
Si le domaine agricole ne peut pas être géré sans la présence continue de l’employé agricole sur le site de production pour des raisons objectives, un premier logement d'employé agricole et de sa famille ou pour le repreneur et sa famille d’une surface brute de plancher habitable de 100 m2 au maximum peut être accordé pour des entreprises remplissant les conditions susmentionnées et les critères suivants :
• bétail laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de plus de 50 UGB
• bétail d'engraissement et/ou remonte consommant du fourrage grossier de plus de 100 UGB
Un deuxième logement d’employé agricole et de sa famille d’une surface brute de plancher habitable de 100 m2 au maximum peut être accordé pour des entreprises remplissant les conditions susmentionnées et les critères suivants :
• bétail laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de plus de 75 UGB
[…]
6. Structure polyvalente de gardiennage
Dans le cas d'une entreprise agricole au sens de la LDFR avec filière de production de bétail de rente (bovins, chevalins, caprins, ovins, porcins) ne remplissant pas les conditions susmentionnées (cf. point 2), une structure polyvalente d'une surface brute de 40 m2 au maximum peut être autorisée à l'intérieur des volumes existants ou à créer. Ces surfaces serviront notamment de bureau et de lieu d'hébergement temporaire (sanitaire, coin cuisine) pour un besoin de surveillance occasionnelle. Le changement d'affectation de cette structure en un logement non agricole et une construction indépendante sont exclus (mention au Registre foncier).
[…]"
e) La décision attaquée repose sur les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, qui prévoient que la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Selon la jurisprudence, l'ordre de supprimer ou de mettre en conformité une construction ou une installation réalisée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition ou le rétablissement de l'état conforme au droit causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à réaliser la construction ou l'installation ou encore s'il y a des chances sérieuses de la faire reconnaître comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; 123 II 248 consid. 4b). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (TF 1C_629/2022 du 22 novembre 2023 consid. 5.1; 1C_374/2022 du 9 octobre 2023 consid. 3.1).
3. Dans le cas présent, le recourant ne conteste pas que l'appartement litigieux a été aménagé sans autorisation sur son exploitation, l'autorisation spéciale délivrée dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 154694 étant limitée à la création d'une chambre de veille avec salle d'eau. Il fait en revanche valoir que ce logement est conforme à l'affectation de la zone agricole et qu'il aurait pu être autorisé au terme d'une procédure de régularisation. Il dénonce dès lors le caractère disproportionné de l'ordre de remise en état. L'autorité intimée fonde sa décision sur le fait que la ferme est située à moins de 500 m à vol d'oiseau de la parcelle n° 60, qui supporte l'habitation du recourant (ECA n° 60). Elle en déduit qu'une présence permanente sur le domaine n'est pas indispensable et que l'exploitation agricole peut être gérée depuis la zone à bâtir. L'autorité intimée s'appuie notamment sur un arrêt 1C_631/2021, 1C_639/2021 du 16 octobre 2023, dans lequel le Tribunal fédéral a nié la conformité à la zone agricole d'un appartement aménagé sans autorisation dans le bâtiment d'habitation de l'exploitant situé sur le domaine, considérant que l'employé de ce dernier pouvait parcourir en quelques minutes, en voiture ou à vélo, la distance d'environ 1,4 km séparant l'entreprise agricole de la zone à bâtir (consid. 5.4).
a) Il convient d'emblée de relever que la jurisprudence fédérale précitée (TF 1C_631/2021) diffère du cas présent en ce sens qu'il ne s'agit pas ici d'autoriser un second logement sur le site de l'exploitation agricole, mais seulement de prévoir un logement pour l'employé agricole. Le recourant est en effet domicilié dans le village, en zone à bâtir. Selon le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch), l'exploitation du recourant est située à 476 m à vol d'oiseau de son habitation. Conformément à la fiche d'application "Logements agricoles hors de la zone à bâtir", qui consacre une distance minimale de 500 m de la zone à bâtir, cette entreprise peut donc en principe être gérée depuis la zone à bâtir. En se fondant sur ce seul critère pour refuser de régulariser l'appartement litigieux, l'autorité intimée perd cependant de vue que la distance qui sépare l'exploitation de la zone à bâtir constitue un critère parmi d'autres dans l'examen du caractère nécessaire de l'implantation du logement de l'agriculteur au sein de son domaine (cf. ATF 121 II 67 consid. 3a; cf. ég. TF 1C_169/2012 précité consid. 5.1). En ce sens, des besoins particuliers résultant du type d'exploitation peuvent être pris en considération dans la mesure où ils sont objectivement inhérents à l'entreprise et ne résultent pas seulement des conceptions et désirs personnels de l'exploitant (ATF 121 II 67 consid. 3). La fiche d'application précise de même que des dérogations à la distance minimale de 500 m peuvent être accordées lors de circonstances particulières.
Or, en l'occurrence, l'entreprise agricole considérée compte 205 têtes de bétail, dont 105 vaches laitières, représentant 137 UGB. Selon le chiffre 3 de la fiche d'application, un tel contingent justifie un logement de gardiennage et de surveillance, que ce soit pour l'exploitant ou pour l'employé agricole. A l'audience, le recourant a déclaré qu'un vêlage a lieu tous les trois jours en moyenne et qu'il est peu réaliste de surveiller les mises bas à l'aide de caméras en raison des difficultés techniques qui peuvent survenir et des risques de complications. Au vu de la nature de l'activité agricole exercée et de sa taille importante, on ne saurait nier que l'exploitation du recourant nécessite des tâches de surveillance accrue. Le tribunal relève également que la ferme dispose de systèmes de traite et d'affouragement automatisés, qui sont exposés aux températures basses et aux coupures de courant. Dans le cadre de la procédure de première instance, le recourant a expliqué que son exploitation n'est pas alimentée par les mêmes transformateurs que les habitations situées dans le village et qu'il peut donc arriver qu'une coupure de courant à la ferme ne soit pas détectée depuis la zone à bâtir. La gestion de l'exploitation pourrait donc rapidement s'avérer problématique en l'absence de personnel sur place. Les circonstances locales concrètes démontrent ainsi qu'il est extrêmement difficile de gérer l'entreprise laitière du recourant avec succès à partir du périmètre bâti. Compte tenu du besoin de surveillance quasi permanent, on ne saurait par ailleurs exiger de l'employé du recourant qu'il vive durablement séparé de sa famille, si celle-ci devait être installée dans la zone à bâtir. A cela s'ajoute que les locaux ont été aménagés à l'intérieur des volumes existants, sans incidence sur l'aspect extérieur du bâtiment, et qu'ils remplissent les critères énoncés dans la fiche d'application pour le logement destiné à un employé agricole et sa famille. D'après les indications fournies par le recourant et les pièces du dossier, l'appartement aménagé au premier étage de l'exploitation semble respecter la surface brute de plancher habitable de 100 m2 admissible. L'entreprise du recourant compte en outre un effectif de 137 UGB, dépassant largement l'effectif minimal de 50 UGB exigé.
Il apparaît donc, en l'état du dossier, qu'une présence permanente paraît indispensable sur le domaine et, partant, que le logement litigieux, qui apporte des avantages essentiels pour l'exploitation, peut être considéré comme conforme à l'affectation de la zone agricole au sens des art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 3 OAT. La création d'une chambre de veille a d'ailleurs été autorisée en 2015. A cet égard, on peine à suivre l'argumentation de l'autorité intimée lorsqu'elle relève que l'exploitation du recourant était moins importante à l'époque et que la chambre de veille devait donc servir de manière occasionnelle pour surveiller les vêlages. Si l'entreprise agricole comptait effectivement 91 têtes de bétail représentant 59.77 UGB au moment du dépôt de la demande de permis de construire, il était prévu d'augmenter le cheptel à 217 têtes de bétail comptant pour 158.2 UGB (cf. formulaire 66A intitulé "constructions et installations hors zone à bâtir liées à une exploitation agricole" qui figure dans le dossier produit par la municipalité). Quoi qu'il en soit, il convient de tenir compte de la situation actuelle qui, avec l'augmentation du bétail, est susceptible de justifier une surveillance permanente du site d'exploitation.
b) Force est ainsi de constater que c'est à tort que l'autorité intimée a d'emblée considéré le projet litigieux comme non conforme à la zone agricole. Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose en effet une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure de remise en état (CDAP AC.2023.0150 du 6 décembre 2023 consid. 6a). En l'occurrence, le recourant a requis la régularisation du logement litigieux dans un courrier du 9 août 2021 (qui faisait suite à un courrier électronique en ce sens envoyé le 16 avril 2021 par son père). L'autorité intimée n'en a pas tenu compte et a directement ordonné la démolition de l'appartement. Il est cependant contraire au principe de la proportionnalité d'ordonner la démolition d'une construction qui pourrait être autorisée au terme d'une procédure de régularisation (TF 1C_355/2021 du 17 mars 2022 consid. 5.1).
En ordonnant la remise en état des locaux sis au premier étage de l'exploitation, sans avoir préalablement exigé le dépôt d'une demande formelle de régularisation des travaux réalisés sans autorisation, l'autorité intimée a violé la loi ainsi que le principe de la proportionnalité. Il convient en conséquence d'annuler la décision entreprise et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision, après avoir invité le recourant à déposer une demande de mise en conformité accompagnée de plans représentant les locaux tels qu'ils ont été aménagés. C'est uniquement à l'issue d'une enquête complémentaire que l'autorité intimée sera en mesure de déterminer si une autorisation peut en définitive être accordée pour le logement litigieux. Comme l'a relevé la municipalité, il convient en effet de s'assurer du respect des prescriptions de protection incendie. La procédure d'enquête complémentaire permettra dès lors à l'ECA, de se prononcer à ce sujet, étant rappelé que cette autorité a validé le projet initial comportant déjà une chambre de veille. Ce n'est que dans l'éventualité d'une décision négative au terme de cette procédure complète de régularisation que la question d'une remise en état pourra alors se poser.
4. Au vu des considérants qui précèdent, le recours est admis. La décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans le sens du considérant 3. Vu l'issue du recours, il se justifie de statuer sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement, du 8 mai 2023, est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 2024
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.