TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 janvier 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Georges-Arthur Meylan et Mme Dominique Von der Mühll, assesseurs; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Morrens, représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains,
Constructrice
B.________ à ********.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Morrens du 2 mai 2023 refusant de délivrer le permis de construire (CAMAC 207593).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1092 de la Commune de Morrens, d'une surface totale de 1'205 m2. La parcelle n°1092 est accessible par une servitude de passage à pied et pour tous véhicules grevant la parcelle n°1134, cette dernière étant délimitée au Nord par la route de Cugy. La parcelle n°1092 est colloquée en zone d'habitation individuelle A selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: le RPEP), approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1978. Dite parcelle est libre de toute construction.
B. Le 3 septembre 2019, la Commune de Morrens a publié dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud, un avis officiel dont la teneur était la suivante:
"Afin de se mettre en conformité avec la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire et au Plan cantonal (mesure A11 notamment), et en application des directives cantonales en la matière, la Municipalité informe les propriétaires fonciers que
la révision du Plan général d'affection (PGA) est en cours.
Cette révision pourrait être précédée de la mise en place d'une zone réservée communale sur les parcelles situées en zone d'habitation et mixte. Dans l'intervalle, et dans le cadre de projets de construction, les intéressés (propriétaires ou promoteurs) sont priés de prendre contact avec la Municipalité, celle-ci se réservant le droit de faire application de l'article 47 LATC pour refuser tout projet de construction qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore soumises à l'enquête publique".
C. Par avis publié dans la FAO le 29 octobre 2021, la Municipalité de Morrens (ci-après: la Municipalité) a mis à l'enquête publique le plan d'une zone réservée ainsi que son règlement. Le plan de la zone réservée comprend la parcelle n°1092. L'enquête publique s'est déroulée du 30 octobre au 29 novembre 2021. Elle a soulevé 8 oppositions.
D. Le 21 décembre 2021, B.________, promettant-acquéreur de la parcelle n°1092, a déposé une demande de permis de construire n° CAMAC 207593 portant sur la construction de deux villas jumelées, avec chauffage par pompes à chaleur air-eau et panneaux solaires, deux garages box et deux places de parc, un bassin de rétention et des aménagements extérieurs.
E. Lors de sa séance du 20 juin 2022, le Conseil communal a décidé de lever les oppositions et d'adopter le plan de zone réservée communale et son règlement, en amendant toutefois ce dernier de la manière suivante:
"Art. 3 al. 4 (nouveau)
La présente zone réservée ne s'applique pas aux projets ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire adressée à la Municipalité avant le début de l'enquête publique de la présente zone réservée. La zone réservée ne s'applique pas non plus aux demandes de permis de construire formulées après le début de l'enquête publique de la zone réservée pour les objets ayant fait l'objet d'une autorisation préalable d'implantations (sic) entrée en force dans les deux années précédant la demande de permis de construire."
Cette modification a été soumise à une enquête publique complémentaire.
F. La demande de permis de construire n° CAMAC 207593 a été soumise à l'enquête publique du 4 février au 5 mars 2023. Elle a soulevé une opposition.
G. Par décision du 2 mai 2023, la Municipalité a refusé de délivrer à A.________ le permis de construire dans le dossier n° CAMAC 207593, au motif que la parcelle n°1092 était comprise dans le plan de la zone réservée communale soumise à l'enquête publique du 30 octobre au 29 novembre 2021.
H. Par acte daté du 7 mai 2023 mais remis à un Office postal le 17 mai 2023, A.________ a formé recours contre la décision de la Municipalité du 2 mai 2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) concluant à ce que la "Municipalité de Morrens revienne sur sa décision et délivre le permis de construire CAMAC 207593".
I. Par courrier du 22 mai 2023, le Juge instructeur de la CDAP a imparti à A.________ un délai au 26 mai 2023 pour transmettre la décision attaquée manquante.
Par décision du 13 juin 2023, constatant que la décision attaquée transmise par courrier posté le 1er juin 2023, l'avait été tardivement, le Juge instructeur de la CDAP a considéré que le recours était dès lors réputé retiré et a rayé la cause du rôle.
J. Par acte du 28 juin 2023, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal fédéral en demandant que la cause soit réintégrée au rôle et jugée de manière objective.
Par arrêt du 11 août 2023, le Tribunal fédéral a admis le recours de A.________ et annulé la décision du 13 juin 2023 (TF 1C_325/2023 du 11 août 2023). La cause a été renvoyée au Juge instructeur de la CDAP pour qu'il procède à l'instruction du recours.
K. Par courrier du 28 août 2023, le Juge instructeur de la CDAP a imparti un délai au 19 septembre 2023 à la Municipalité pour déposer sa réponse au recours. Dans le même délai, la Municipalité a été invitée à communiquer une copie du recours aux éventuels opposants et à les informer du délai au 19 septembre 2023 pour déposer leurs éventuelles observations.
Dans sa réponse du 19 septembre 2023, la Municipalité a conclu au rejet du recours en rappelant la motivation de son refus, à savoir que la parcelle n°1092 était comprise dans la zone réservée communale.
Par acte du 6 octobre 2023, A.________ a répliqué. Il a conclu au maintien du recours.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, qui refuse un permis de construire, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire de l'immeuble concerné a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. Il convient d'examiner si comme le soutient l'autorité intimée, l'autorisation requise devait être refusée en application de l'art. 49 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)..
Le 1er septembre 2018 est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47 et 49 LATC, dont la teneur est la suivante:
"Art. 47 Plans en voie d'élaboration
1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.
2 L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.
3 Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours".
"Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique
1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis".
Des mesures conservatoires fondées sur les art. 47 et 49 LATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 2; AC.2019.0044 du 17 septembre 2020 consid. 4a; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est en effet soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Dès lors, l'art. 49 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée (cf. arrêts AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2b et les références citées). La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. arrêts AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2016.0339 du 17 mars 2017 consid. 2b; Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
3. Le recourant expose que la révision du Plan général d'affectation serait en cours puisqu'un avant-projet a été déposé auprès des services cantonaux. Selon lui, l'autorité intimée aurait dû délivrer le permis de construire dès lors qu'il n'apparaît pas contraire à la planification envisagée.
a) L'art. 49 LATC s'applique à partir du moment où le plan d'affectation envisagé (ici zone réservée communale) est mis à l'enquête publique. Selon la jurisprudence constante rendue en application de l'art. 79 al. 1 aLATC, dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Contrairement à ce que prétend le recourant, cette disposition, impérative pour la Municipalité, s'applique d'office (cf. arrêts AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b et les arrêts cités). Elle s'applique même si le plan d'affectation fait l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête partielle. Contrairement à ce que semble prétendre le recourant, il n'est pas nécessaire d'attendre que le plan soit approuvé par le Département puisque l'art. 49 LATC vise justement à s'appliquer avant l'adoption de la zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 2; AC.2019.0044 du 17 septembre 2020 consid. 4a; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités)
b) En l'espèce, la demande de permis de construire a été déposée le 21 décembre 2021 auprès de la Commune de Morrens alors même que la zone réservée communale avait d'ores et déjà été mise à l'enquête publique. La zone réservée communale a même été approuvée par le Conseil communal lors de sa séance du 20 juin 2022. Certes, un amendement au règlement de la zone réservée fait l'objet d'une mise à l'enquête publique complémentaire. Cet amendement ne vise toutefois que les demandes de permis de construire déposées avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée ainsi que les demandes de permis de construire formulées après le début de l'enquête publique de la zone réservée pour les objets ayant fait l'objet d'une autorisation préalable d'implantation entrée en force. Le recourant ne démontre pas qu'il pourrait bénéficier de cet amendement au règlement de la zone réservée. Le simple fait qu'il aurait pu bénéficier de cet amendement, s'il avait déposé une demande de permis de construire avant le 30 octobre 2021, ce qu'il n'a pas fait, ne lui permet pas de s'en prévaloir aujourd'hui.
Par ailleurs, le recourant ne saurait bénéficier d'un effet positif anticipé d'une règlementation future (arrêts AC.2010.0345 du 26 janvier 2012, consid. 3; AC.2008.0207 du 12 avril 2010, consid. 4b; AC.1994.0286 du 19 avril 1995). C'est donc à tort qu'il se prévaut de l'avant-projet de PGA.
Conformément à l'art. 49 LATC, l'autorité intimée était dès lors fondée à refuser le permis de construire pendant le déroulement de la procédure d'adoption de la zone réservée.
4. Le recourant invoque en outre une violation du principe de l'égalité de traitement.
a) Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80).
Il convient de rappeler que l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation et leur réglementation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leurs possibilités d'utilisation (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb; arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2; voir aussi arrêt TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2)
b) En l'espèce, le recourant se plaint du traitement différent de deux autres projets mis à l'enquête publique entre le 30 novembre et le 29 décembre 2019 et entre le 12 décembre 2020 et le 10 janvier 2021, le premier ayant obtenu une autorisation de le construire alors que le second a abouti à un refus.
Force est de constater qu'il ne s'agit pas de situations semblables puisque lesdits projets ont été mis à l'enquête publique avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée, contrairement au projet du recourant. De plus, ce dernier ne saurait se prévaloir d'une prétendue inégalité de traitement entre deux autres projets de tiers qui ne le concernent pas. En conséquence, il n'apparaît pas nécessaire d'instruire davantage cette question comme semble le suggérer le recourant.
Mal fondé, ce grief est également rejeté.
5. Le recourant remet en cause la validité de la zone réservée, exposant notamment que le dépassement du taux de croissance du Plan directeur cantonal "ne saurait justifier la création d'une zone réservée".
Les griefs développés par le recourant en relation avec le bien-fondé de la zone réservée n’ont toutefois pas à être traités dans le cadre de la procédure de permis de construire, mais uniquement dans le cadre d'un éventuel recours contre l’adoption du plan de la zone réservée. La Cour de céans n'a pas à se prononcer, à titre préjudiciel, sur le plan de la zone réservée communale, qui fera, cas échéant, l'objet d'une procédure séparée, celui du présent litige étant limité au sort du permis de construire (cf. arrêts CDAP AC.2022.0252 du 26 septembre 2023, consid. 3f; AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 8; AC.2018.0077 du 19 février 2019 consid. 2d).
Mal fondé, ce grief doit également être rejeté.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supportera l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative; TFJDA; BVL 173.36.5.1) ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de la Commune de Morrens qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Morrens du 2 mai 2023 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Morrens à titre de dépens, est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 12 janvier 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.