TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 décembre 2023
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Jean-Marie Marlétaz et Mme Lorraine Wasem, assesseurs; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lavey-Morcles, à Lavey-Village.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lavey-Morcles du 7 février 2023 ordonnant l'élagage de la haie sur la parcelle n° 314
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 314 de la Commune de Lavey-Morcles, laquelle est bordée le long de sa limite sud-est par la Route Neuve (DP communal no 1032). Cette parcelle comprend un bâtiment d’habitation correspondant au no 6 de la Route Neuve et dont l’accès à cette voie se situe au milieu de la limite sud-est de la parcelle.
Par ailleurs, depuis la Route Neuve, un accès riverain perpendiculaire à cet axe routier, longeant les limites sud-ouest de la parcelle no 314 et nord-est de la parcelle contiguë no 315, dessert plusieurs biens-fonds situés plus au nord depuis la Route Neuve, notamment la parcelle no 316.
B. Par courrier du 31 août 2022, le propriétaire de la parcelle no 316 a signalé à la vice-syndic que la haie située sur la parcelle no 314 en bordure de la Route Neuve dépassait largement la hauteur maximale autorisée de 60 cm lorsque la visibilité doit être maintenue.
La Municipalité de Lavey-Morcles (ci-après aussi: la municipalité) a alors mandaté le délégué à la sécurité ******** afin que celui-ci effectue un état des lieux.
Par courrier du 4 octobre 2022, A.________ a été enjoint par la municipalité d’élaguer à une hauteur maximale de 60 cm la haie longeant sa propriété dans un délai fixé au 4 novembre 2022.
Des discussions sur place ont par la suite eu lieu entre les représentants de la municipalité et A.________ et, à cette occasion, celui-ci a proposé de remplacer à ses frais le miroir routier installé sur la parcelle no 315 jouxtant l’accès riverain, plutôt que d’élaguer sa haie.
Pour courrier du 14 novembre 2022, la municipalité a communiqué à A.________ son accord de principe pour l’installation d’un miroir en lieu et place de l’élagage de la haie bordant sa parcelle. Elle a toutefois subordonné son accord final à la condition que ce dernier lui soumette le modèle de miroir choisi ainsi que la désignation de son emplacement.
Par courriel du 22 novembre 2022, le prénommé a exposé que la haie litigieuse existait depuis plus de vingt ans, qu’elle était maintenue à une hauteur constante de 1 m 60 et que le miroir routier installé sur la parcelle no 315 offrait depuis de nombreuses années une parfaite vision au débouché de l’accès riverain jusqu’au rond-point en haut de la Route Neuve.
Dans sa réponse du 12 décembre 2022, le secrétaire municipal a indiqué à A.________ que le miroir précité ne répondait pas aux exigences de sécurité et de visibilité.
Le même jour, le prénommé a sollicité un rendez-vous avec les représentants communaux. Une séance s’est tenue le 20 décembre 2022, sans que le dossier ne renseigne sur son contenu.
A.________ s’est encore adressé à la Municipalité par courrier du 31 décembre 2022, dans lequel il relevait en particulier que les travaux d’aménagement d’un trottoir longeant sa propriété étaient imminents et qu’il serait judicieux de reconsidérer la situation après la réalisation de cet ouvrage. Il confirmait au surplus son accord, ainsi que celui des propriétaires de la parcelle no 315, pour déplacer le miroir existant à son emplacement d’origine.
C. Par courriel du 17 janvier 2023, la municipalité a interpellé la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: DGMR) concernant la possibilité d’installer un miroir routier à proximité de l’intersection entre la Route Neuve et l’accès riverain débouchant sur cette route au sud-ouest de la parcelle no 314. Elle mentionnait également la construction prévue d’un trottoir le long de la Route Neuve et elle demandait confirmation que cet ouvrage pourrait résoudre la problématique sécuritaire à cette intersection, puisque les véhicules auraient alors la possibilité d’avancer sur le domaine public pour bénéficier d’une vue suffisante.
L’inspecteur de la signalisation auprès de la Division entretien de la DGMR a répondu par courriel du 23 janvier 2023. Il a en particulier indiqué que la pose d’un miroir doit être considérée comme un palliatif et n’être utilisée que si les travaux nécessaires à l’amélioration de la visibilité ne peuvent être réalisés que par des moyens disproportionnés; qu’il est impossible de déterminer la vitesse et la distance d’un véhicule dans un miroir; et que si la visibilité est limitée par la présence d’une haie ou par de la végétation il est nécessaire d’appliquer le règlement du 19 janvier 1994 d’application de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (RLRou; BLV 725.01.1). Il a ajouté que la construction d’un trottoir n’améliorerait pas la sécurité, au contraire, puisqu’il faudrait aussi assurer la visibilité sur celui-ci pour percevoir à temps les piétons et, depuis le 1er janvier 2021, les enfants de moins de douze ans autorisés à rouler à vélo sur les trottoirs en l’absence de piste ou de bande cyclable.
D. Par décision du 7 février 2023, la Municipalité de Lavey-Morcles a exigé de A.________ l’élagage des haies longeant sa propriété conformément aux art. 8 et 9 RLRou et à la documentation technique "visibilité aux carrefours et aux accès riverains" du Bureau de prévention des accidents. Elle a imparti au prénommé un délai au 15 mars 2023 à cet effet. Elle s’est pour l’essentiel référée aux éléments précités ressortant de l’avis de l’inspecteur cantonal pour la signalisation.
E. Le 3 mars 2023, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré la décision du 7 février 2023 de la Municipalité de Lavey-Morcles (ci-après également: l’autorité intimée) à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant implicitement à son annulation. Il a produit diverses pièces.
Dans sa réponse du 14 avril 2023, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. Elle a produit un bordereau de pièces et elle a requis l’audition de témoins.
Le recourant s’est encore déterminé le 4 mai 2023.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours a été déposé dans le délai légal de 30 jours (art. 95 LPA-VD) par le destinataire de la décision attaquée et il satisfait aux exigences formelles prévues par la loi (art. 75 et 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Sous les réserves qui suivent (cf. infra consid. 3) s'agissant des griefs invoqués par le recourant, il y a par conséquent lieu d'entrer en matière.
2. L’autorité intimée requiert l’audition du secrétaire municipal de Lavey-Morcles et du délégué à la sécurité ********. La Cour s’estime toutefois suffisamment renseignée par le dossier et les réquisitions d’auditions de témoins formulées par l’autorité intimée n’apparaissent pas nécessaires ni de nature à influencer le sort de la cause, comme cela résulte des motifs qui suivent, si bien qu’elles sont rejetées par une appréciation anticipée des preuves (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; art. 28 al. 2 et 34 al. 3 LPA-VD).
3. Il convient d’abord de déterminer l’objet du litige.
a) L'objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie, sous forme de décision. La décision détermine ainsi l'objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie d'un recours (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 131 V 164 consid. 2.1). L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation; il ne peut en revanche en principe s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 136 II 457 consid. 4.2; 136 II 165 consid. 5). Le Tribunal cantonal ne peut en conséquence pas se prononcer en dehors de l’objet de la contestation et il n’a pas à traiter les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée, conformément à la règle exprimée à l'art. 79 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD).
b) Dans le cas présent, la décision attaquée, qui se fonde sur la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) et son règlement d’application, ordonne au recourant d’élaguer les haies situées en bordure de sa parcelle le long de la Route Neuve. Elle ne se prononce en revanche pas sur la pose ou le remplacement d’un miroir routier, qui relève d’ailleurs de la compétence du département (cf. art. 3 al. 4 LRou; arrêt CDAP GE.2017.0028 du 21 décembre 2018 consid. 2). Le recourant ne peut donc que contester l’ordre d’élagage des haies, cette question formant seule l’objet du litige. Dans la mesure où ses griefs concernent le remplacement du miroir routier installé sur la parcelle no 315, en particulier sur le fait que ce miroir ne saurait être remis en question aujourd’hui ni faire l’objet d’une nouvelle demande dans la mesure où son installation avait été autorisée en 1998, son argumentation excède l’objet du litige. Le recours est en conséquence irrecevable sur ce point.
4. Pour le surplus, le recourant fait valoir que la décision contestée ne tiendrait pas compte de l’accord qui lui a été donné par la municipalité concernant le remplacement du miroir sur la parcelle no 315 en lieu et place de l’élagage de la haie bordant sa parcelle. Ce faisant, il se prévaut implicitement de la protection de sa bonne foi. Le recourant invoque par ailleurs le fait que la haie litigieuse existe depuis plus de vingt ans, sans que cela n’ait jamais posé de problème. Il relève en particulier qu’aucun commentaire n’a été formulé concernant cette haie lorsqu’il a modifié l’accès depuis son habitation à la Route Neuve en 2002, ni lorsqu’il a demandé en 2008 à la municipalité de pouvoir poser un miroir au niveau de cet accès, correspondant au no 6 de la Route Neuve. Le recourant soutient également qu’au débouché de l’accès riverain longeant sa parcelle au sud-ouest, la visibilité est totale sur la droite en direction de la Route Neuve et qu’elle est assurée sur la gauche avec l’aide du miroir situé sur la parcelle no 315 jusqu’au rond-point en haut de cette route. Il soutient en outre que l’autorité intimée serait partiale, puisque d’autres haies de 2 m de hauteur seraient tolérées.
a) Selon l’art. 3 al. 4 LRou, la Municipalité administre les routes communales et les tronçons de routes cantonales en traversée de localité délimités par le département, après consultation des communes, sous réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic. Aux termes de l’art. 39 LRou, des aménagements extérieurs tels que mur, clôture, haie ou plantation de nature à nuire à la sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité, ne peuvent être créés sans autorisation sur les fonds riverains de la route (al. 1). Le règlement d’application fixe les distances et les hauteurs à observer (al. 2).
Les art. 8 et 9 RLRou sont libellés comme il suit:
"Art. 8 Murs, clôtures, plantations (art. 39 LR)
1 Les ouvrages, plantations, cultures ou aménagements extérieurs importants ne doivent pas diminuer la visibilité ni gêner la circulation et l'entretien ni compromettre la réalisation des corrections prévues de la route.
2 Les hauteurs maxima admissibles, mesurées depuis les bords de la chaussée, sont les suivantes:
a. 60 centimètres lorsque la visibilité doit être maintenue;
b. 2 mètres dans les autres cas.
3 Cependant, lorsque les conditions de sécurité de la route risquent d'être affectées, le département ou la municipalité pour les routes relevant de leurs compétences respectives, peut prescrire un mode de clôture, des hauteurs et des distances différentes de celles indiquées ci-dessus.
4 Il ne peut être établi en bordure des routes des clôtures en ronces artificielles ou présentant des parties acérées de nature à entraîner un danger pour les usagers de la route.
Art. 9
1 Les haies ne seront pas plantées à moins d'un mètre de la limite du domaine public.
2 Les haies existantes lors de l'entrée en vigueur du présent règlement peuvent être maintenues, mais taillées selon les prescriptions de l'article 8. Les branches ne doivent pas empiéter sur le domaine public."
Par ailleurs, le principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après une décision, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. En vertu de ce principe, un renseignement ou une décision erronée de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Pour qu'une personne puisse se prévaloir de la protection de sa bonne foi, il faut que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1 et les arrêts cités; 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2).
b) En l’espèce, le recourant admet que la haie en cause mesure plus de 60 cm et il ne conteste pas que la visibilité doit être maintenue à l’intersection entre la Route Neuve et l’accès riverain débouchant perpendiculairement sur cette route au niveau de la limite sud-ouest de sa parcelle. Il soutient en revanche que la visibilité à cet endroit ne poserait aucun problème puisque la vue serait garantie par le miroir installé sur la parcelle no 315. On ne saurait toutefois le suivre. En effet, le remplacement de ce miroir a été largement discuté, admis par le recourant, et il avait été envisagé à un moment donné en remplacement de l’élagage de la haie. C’est donc bien que la visibilité au débouché de l’accès riverain en question sur la Route Neuve n’est en l’état pas garantie. Cela ressort du reste également de la lettre de la municipalité du 4 octobre 2022 qui faisait suite à l’état des lieux effectué par le délégué à la sécurité mandaté par la municipalité et plus généralement du dossier.
On ajoutera que le recourant ne prétend pas que la taille à une hauteur de 60 cm, mesurée depuis le bord de la chaussée, de la haie bordant sa parcelle ne serait pas suffisante pour garantir la visibilité au débouché de l’accès riverain en direction de la gauche sur la Route Neuve, si bien que la mesure ordonnée n’apparaît pas disproportionnée (cf. arrêt CDAP GE.2017.0028 du 21 décembre 2018 consid. 5 a contrario). Cette mesure n’apparait pas non plus disproportionnée au motif que l’installation d’un miroir à l’intersection en question, sur la parcelle no 315, aurait été autorisée en 1998. Outre que cette autorisation n’a pas été délivrée au recourant lui-même (ni à l’ancien propriétaire de la parcelle no 314) la Cour de céans a déjà eu l’occasion de confirmer que les miroirs routiers n’offraient pas des garanties de sécurité optimales, notamment du fait qu'il est plus difficile d'apprécier la distance et la vitesse du véhicule par le truchement d'un miroir que par la vision directe (cf. arrêt CDAP GE.2017.0028 précité consid. 4a et les références citées).
Pour le surplus, le recourant conteste en vain l’ordre d’élaguer la haie bordant sa parcelle au motif que l’autorité intimée aurait dans un premier temps admis qu’il suffisait de remplacer le miroir existant, avant de revenir sur son accord et d’ordonner que la haie litigieuse soit taillée à une hauteur maximale de 60 cm. Les conditions pour qu’il puisse se prévaloir de la protection de sa bonne foi ne sont effectivement pas remplies. D’abord, l’autorisation d’installer, respectivement de remplacer, un miroir routier relève de la compétence de l’autorité cantonale (cf. art. 3 al. 4 LRou; supra consid. 3b), ce que le recourant n’ignorait d’ailleurs pas puisqu’il l’a lui-même signalé à la municipalité (cf. son courriel du 12 décembre 2022). A cela s’ajoute que sous réserve de l’obtention de l’accord des propriétaires de la parcelle no 315, le recourant n’a pris aucune disposition à laquelle il ne pourrait renoncer sans préjudice sur la base des indications qui lui ont été fournies par la municipalité. Pour les mêmes motifs, il n’est pas déterminant non plus que la haie en cause existe depuis plus d’une vingtaine d’années sans que son élagage n’ait jusqu’alors été ordonné.
Quant au fait, selon le recourant, que l’autorité intimée tolérerait d’autres haies non conformes à la législation sur les routes et à son règlement d’application, il n’est nullement démontré. Quoi qu’il en soit, quand bien même se serait le cas, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. Il peut être toléré une égalité dans l'illégalité uniquement s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1; 136 I 65 consid. 5.6), cette dernière condition n’étant pas réalisée dans le cas présent pour des motifs sécuritaires. Une pratique constante demeure en outre sans effet si son caractère illégal est identifié pour la première fois à l'occasion d'une procédure judiciaire puisque dans ce cas de figure il est présumé que l'autorité l'adaptera pour se conformer à la loi (ATF 122 II 446 consid. 4a; 115 Ia 81 consid. 2; 112 Ib 381 consid. 6; arrêt TF 1C_436/2014 du 5 janvier 2015 consid. 5.1).
Compte tenu des éléments qui précèdent, l’autorité intimée était fondée à exiger du recourant l’élagage de la haie située sur la parcelle no 314 en bordure du domaine public communal.
5. Il s’ensuit que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et que la décision attaquée doit être confirmée en tant qu’elle exige l’élagage de la haie longeant la parcelle no 314 en bordure du domaine public communal conformément aux art. 8 et 9 RLRou. Le délai imparti par la décision attaquée pour réaliser l'élagage étant désormais échu, il appartiendra à l'autorité intimée d'impartir un nouveau délai au recourant.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Lavey-Morcles du 7 février 2023 est confirmée, la cause lui étant renvoyée afin qu'elle impartisse un nouveau délai d'exécution à A.________.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 décembre 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.