TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 septembre 2023
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Filippo RYTER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Noville, représentée par Me Benjamin SCHWAB, avocat, à Vevey,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement (DGE), Unité droit et études d'impact,
Tiers intéressés
1.
B.________ à ******** représentée par Me Benjamin SCHWAB, avocat, à Vevey,
2.
C.________ à ******** représenté par Me Benjamin SCHWAB, avocat, à Vevey,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Noville du 21 décembre 2022 (ordre d'éradiquer des plantations invasives, parcelle 399 et demande d'élagage d'arbres sur la parcelle 401)
Vu les faits suivants:
A. a) C.________ et B.________ sont propriétaires au territoire de la Commune de Noville de la parcelle 401. Ils ont fait construire une villa sur ce bien-fonds, les travaux s’étant déroulés durant les années 2015 et 2016. A.________ est quant à elle propriétaire de la parcelle 399, voisine, laquelle accueille une habitation. L’un et l’autre de ces bien-fonds sont riverains du lac.
b) Ils sont par ailleurs compris dans le périmètre du plan d’affectation cantonal (ci-après PAC) 291, plus précisément dans la zone du hameau des Grangettes. On rappelle que ce plan, selon l’article premier de son règlement, a pour but de garantir la sauvegarde des biotopes, des zones tampons et des biocénoses qui les caractérisent, de favoriser l’amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes qu’il a subies, de maintenir un paysage proche de l’état naturel et enfin de permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection. A cet effet, le plan comprend 8 zones d’affectation, dont celle que l’on vient de mentionner, ainsi notamment qu’une zone des biotopes, une zone de plage, une zone de port et du chantier naval, une zone de camping et la zone des Fourches (ces 4 dernières zones étant liées à des activités humaines).
c) A l’occasion des travaux relatifs aux aménagements extérieurs, en lien avec la réalisation de la villa sur la parcelle 401, C.________ et B.________ ont fait arracher les bambous présents sur leur bien-fonds; ils les ont remplacés par diverses plantations (voir l’esquisse établie par l’architecte ********, jointe à son courriel du 23 juin 2015).
d) Il est constant que la parcelle 401 comporte, en limite avec la parcelle 399, une haie, ainsi que des plantations diverses (arbres, arbustes et arbrisseaux). A.________ a engagé à ce sujet une procédure auprès de la Justice de paix du district d’Aigle, aux fins d’obtenir que C.________ et B.________ procèdent à un écimage de la haie et des plantations en question. Conformément à l’art. 62 du code rural et foncier du 7 décembre 1987 (ci-après: CRF; BLV 211.41), la justice de paix a interpellé la Municipalité de Noville pour qu’elle précise si les plantations en cause faisaient l’objet d’une protection au sens des dispositions de la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites. Par courrier du 17 février 2023, la Municipalité a indiqué qu’il n’y avait pas lieu de protéger les plantations sur les sites incriminés.
B. a) Il est par ailleurs constant que la parcelle 399, propriété de A.________, présente une plantation de bambous, non loin de la limite qui la sépare de la parcelle 401. Les plants de bambous, ainsi que leurs rhizomes, auraient d’ailleurs proliféré jusque sur la parcelle 401.
b) Par décision du 23 décembre 2021, la Municipalité de Noville a autorisé A.________ à abattre un tilleul sis sur sa parcelle. La Municipalité ajoutait qu’elle demandait à l’intéressée d’éradiquer les bambous se trouvant sur sa parcelle et débordant sur les parcelles voisines. Sur ce point, le conseil de A.________, l’avocat Filippo Ryter, a réagi le 3 janvier 2022 en invitant la Municipalité à préciser les bases légales fondant la demande d’éradication de la plantation de bambous. La Municipalité s’est référée à ce sujet à une directive de la Direction générale de l’environnement (ci-après: DGE) du 11 octobre 2021, laquelle ne figure pas au dossier.
c) Par lettre du 24 mai 2022, la DGE s’est adressée à son tour à A.________; elle invoque les dispositions des art. 15, 16 et 53 de l’ordonnance du Conseil fédéral sur l’utilisation d’organismes dans l’environnement du 10 septembre 2008 (ODE; RS 814.911); la première de ces dispositions a trait aux organismes exotiques, ce qui est le cas des bambous. Cela étant, la DGE demande à l’intéressée «de prendre les mesures nécessaires afin de stopper la propagation des bambous présents dans votre jardin. Pour ce faire, une barrière anti-rhizomes doit être mise en place»; elle fixait un délai au 1er septembre pour le faire. Ce courrier menace en outre l’intéressée d’une dénonciation, si elle ne donne pas suite à l’invitation qui lui est adressée; aucune indication des voie et délai de recours ne figure cependant dans ce document. La DGE a confirmé cette demande par lettre du 25 juillet 2022; elle y expose qu’il convient de contenir la propagation des bambous dans les jardins uniquement, afin de préserver les secteurs naturels du site marécageux (voir également le courrier de la DGE du 1er novembre 2022, qui va dans le même sens).
d) Il ressort encore du dossier que A.________ a installé, courant mars 2023, une barrière autour des plants de bambous sis dans son jardin. Dans un courriel daté du 28 mars 2023, l’avocat Benjamin Schwab, agissant tant au nom de la Municipalité de Noville que de C.________ et B.________, indique que la pose de cette barrière est tardive et que les plants de bambous ont d’ores et déjà proliféré jusqu’aux berges du Léman et sur la parcelle 401 voisine.
C. Le dossier comporte encore divers courriels, émanant principalement de la DGE. Il ressort de ceux-ci que C.________ s’est adressé à cette autorité, en se plaignant de la prolifération de bambous sur sa parcelle, en provenance vraisemblablement de la parcelle 399 de A.________. Le représentant de la DGE a formulé diverses propositions de compromis, voire de prise en charge des frais d’enlèvement des plants de bambous apparaissant sur la parcelle 401, sans obtenir l’accord de C.________.
D. Par décision du 21 décembre 2022, la Municipalité de Noville, après avoir rappelé son courrier du 23 décembre 2021 précité, a ordonné à A.________ d’éradiquer les bambous présents sur sa parcelle dans les meilleurs délais, mais au plus tard au 31 mars 2023. Dans ce document, la municipalité retient également, on le rappelle, que la haie vive sise sur la parcelle de C.________ et B.________ est conforme aux règles du code rural.
E. Agissant par acte du 25 janvier 2023 (soit en temps utile compte tenu des féries), déposé par l’intermédiaire de l’avocat Filippo Ryter, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre cette décision; elle conclut en substance, avec dépens, à l’annulation de cette décision et subsidiairement au renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La DGE s’est déterminée le 27 février 2023; elle indique qu’il s’agit en l’espèce d’un conflit de voisinage qui ne relève pas de sa compétence. En particulier, elle n’intervient pas lorsque des plantations de bambous envahissent des jardins privés.
La Municipalité s’est déterminée tout d’abord par courrier du 28 mars 2023 en soulignant que la Commune de Noville est très engagée dans la lutte contre l’invasion des plantes xénophytes qui prolifèrent abondamment dans le secteur des Grangettes (elle a en outre produit diverses pièces qui documentent cette lutte, au niveau cantonal également). L’avocat Benjamin Schwab, agissant tant pour la Municipalité de Noville qu’au nom de C.________ et B.________, a déposé une réponse au recours (l’acte porte la date du 24 janvier 2023; recte 24 avril 2023); les intimés concluent avec dépens au rejet du pourvoi.
Considérant en droit:
1. a) La recourante, propriétaire de la parcelle 399, où se trouve la plantation de bambous litigieuse, démontre un intérêt digne de protection à l’annulation de la décision attaquée, de sorte que sa légitimation à recourir doit être admise (art. 75 let. a LPA-VD). Il convient ainsi d’examiner le fond du litige.
b) La décision attaquée concerne l’éradication de la plantation de bambous. Pour le surplus, la municipalité indique que la haie vive sise sur la parcelle de C.________ et B.________ est conforme aux règles du code rural; or, la municipalité, si elle est compétente pour décider du caractère protégé ou non d’une plantation visée par une procédure de conflit de voisinage, n’est pas habilitée au surplus à connaître de ce conflit, puis à le trancher. Il faut donc comprendre ce passage de la décision comme une information, voire comme une opinion de la municipalité, à portée indicative, et non comme un élément du dispositif de la décision objet du recours et de la contestation.
2. A.________ soutient que la mesure d’éradication ordonnée par l’autorité intimée ne repose sur aucune base légale. Cela étant, il convient de rappeler à grands traits le cadre légal déterminant.
a) En premier lieu, le régime applicable aux plantations relève du droit privé. D’ailleurs, conformément au principe d’accession, les plantes présentes sur un bien-fonds sont propriété du propriétaire de celui-ci. Pour le surplus, les art. 687 et 688 CC traitent de cette matière. L’art. 687 al. 1 précise ainsi que le propriétaire a le droit de couper et de garder les branches et racines qui avancent (depuis une parcelle voisine) sur son fonds. Tel est le cas si ces branches et racines lui portent préjudice et si, après réclamation, le voisin ne les enlève pas dans un délai convenable. Par ailleurs, l’art. 688 CC permet aux cantons d’adopter une législation complémentaire, notamment pour déterminer la distance que les propriétaires sont tenus d’observer dans leurs plantations, selon les diverses espèces de plantes et d’immeubles. Le canton de Vaud a fait un usage de cette réserve (qui lui permet d’adopter des règles de droit privé complémentaires) avec l’adoption du code rural et foncier; on pense à ce propos aux dispositions des art. 38 et 46 ss CRF. Ces dispositions de droit privé relèvent de la compétence du juge civil (le juge de paix). Au surplus, les art. 679 et 684 CC peuvent s’appliquer également aux conflits de voisinage liés à des plantations.
b) On note par ailleurs que l’art. 62 CRF règle l’articulation de ces dispositions avec celles du droit public relatives à la protection des arbres (et autres plantations protégées). En substance, dans l’hypothèse où la plantation en cause dans le litige de voisinage est protégée, l’application des dispositions du CRF se trouve paralysée. Plus précisément, les art. 5 s. de la loi de 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites prévoyaient un tel régime de protection, souvent complété par des règles relevant du droit communal. Cette loi a toutefois été abrogée et remplacée, en dernier lieu, par celle du 30 août 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, sur la protection du patrimoine naturel et paysager (ci-après: LPrPNP; BLV 450.11; sur cette articulation, voir Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois annoté, Bâle 2021, Partie J, n° 1 ss ad art. 62 CRF).
c) A ce stade, il faut constater que le litige pendant devant la Justice de paix d’Aigle porte sur les plantations propriété des intimés C.________ et B.________ et non sur la plantation de bambous de la recourante. Les dispositions que l’on vient d’évoquer ne sont ainsi pas pertinentes, à ce stade et devant la CDAP, pour statuer sur le sort de la plantation de bambous litigieuse (qui n’est d’ailleurs pas protégée); devant la CDAP, la question de la protection ou non de la haie sur la parcelle 401 (à laquelle la municipalité a donné une réponse négative), en limite avec la parcelle 399, n’est pas en cause.
3. Il convient ainsi de poursuivre l’examen, la Municipalité ayant rendu une décision apparemment fondée sur le droit public. Cette décision constitue une restriction notamment du droit de la propriété de la recourante; elle devrait donc reposer sur une base légale, poursuivre un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité (art. 36 Cst.). Il convient d’examiner le respect de la première condition tout d’abord; en effet, en l’absence de base légale, il paraît superflu d’examiner si les deux autres conditions sont remplies.
a) Il est vrai que la lutte contre les organismes exotiques envahissants répond à un intérêt public que la Municipalité de Noville paraît avoir empoigné, aux côtés d’ailleurs de la DGE. Pour cette dernière autorité, la base légale se trouve aux art. 15 et 16 ODE.
aa) Au niveau de la loi formelle, les dispositions topiques sont celles des art. 29a ss de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (ci-après: LPE; RS 814.01), plus exactement dans la teneur de ces dispositions qui résulte d’une nouvelle entrée en vigueur le 1er janvier 2004. Ce sont ces dispositions qui ont d’ailleurs servi à fonder les normes de l’ODE, entrée en vigueur le 1er octobre 2008.
bb) Les art. 29a ss LPE comportent diverses dispositions relatives à l’utilisation d’organismes (ce qui couvre notamment des organismes pathogènes, des organismes exotiques ou encore des organismes exotiques envahissants); la notion d’organisme est d’ailleurs définie à l’art. 7 al. 5bis LPE (voir aussi les définitions de l’art. 3 ODE). L’art. 29a LPE pose tout d’abord les principes: celui qui utilise des organismes doit veiller à ce que ceux-ci ne puissent pas constituer une menace pour l’homme ou pour l’environnement, ni ne portent atteinte à la diversité biologique ou à l’utilisation durable de ces éléments. Ce dernier aspect touche au domaine de la protection de la nature et l’on aurait d’ailleurs pu trouver la base légale s’y rapportant dans la législation sur la protection de la nature. Cependant, protection de l’environnement et protection de la nature se recoupent sur de nombreux aspects, de sorte que cet ancrage dans la LPE n’est en définitive pas critiquable (dans ce sens, voir d’ailleurs Alain Griffel et Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zurich 2011, Vorbemerkungen zu Art. 29a-29h, N 13). La Municipalité invoque pour sa part précisément la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après: LPN; RS 451); mais cela ne paraît pas réellement constituer le siège de la matière (on y reviendra plus loin), de même que l’ordonnance du 1er mai 1996 du Conseil fédéral, sur la protection des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale (RS 451.35).
cc) Plus concrètement, l’art. 29f LPE comporte, au niveau de la loi, une norme de délégation en faveur du Conseil fédéral. Selon l’alinéa 1, le Conseil fédéral édicte les prescriptions supplémentaires sur l’utilisation d’organismes si, en raison de leurs propriétés, des modalités de leur utilisation ou des quantités utilisées, les principes de l’art. 29a risquent d’être violés. En outre, selon l’alinéa 2 (cette indication est redondante par rapport à l’alinéa 1), il peut notamment prescrire des mesures visant à empêcher toute atteinte à la diversité biologique et à l’utilisation durable de ces éléments. Il faut souligner à ce propos que cette répétition dans la norme visait tout spécialement à donner une base légale à la lutte contre les organismes exotiques invasifs ou envahissants; les nouvelles règles de l’ODE insistent d’ailleurs largement sur cet aspect (dans ce sens, Griffel/Rausch, op. cit., art. 29f N 12). L’art. 15 al. 1 ODE comporte d’ailleurs également pour l’essentiel un rappel, spécifique pour les organismes exotiques, des prescriptions de la LPE (art. 29a et 29f LPE notamment).
dd) L’art. 15 al. 2 ODE régit expressément les organismes exotiques envahissants au sens de l’annexe 2: ils ne doivent pas être utilisés directement dans l’environnement. On note cependant que le bambou ne se trouve pas dans la liste de l’annexe 2. Au plan cantonal, la LPrPNP régit également l’utilisation d’organismes exotiques envahissants. L’art. 37 LPrPNP prévoit tout d’abord que le service en charge de la protection du patrimoine naturel et paysager établit une liste cantonale des organismes exotiques envahissants nécessitant des mesures pour les combattre ou éviter leur réapparition (art. 37 al. 1); la vente et la plantation d’organismes exotiques envahissants sont interdites (al. 3). Par ailleurs, le service prévoit des mesures de prévention ou d’éradication à charge des propriétaires et exploitants dans le but de préserver la biodiversité de la flore et de la faune indigènes (al. 2); les communes prennent des mesures de lutte si celles-ci n’incombent pas aux propriétaires et assurent la mise en place d’infrastructures en vue de leur élimination (al. 5). On relève cependant, comme le souligne la DGE dans sa détermination sur le recours, que le bambou ne figure pas non plus sur la liste cantonale des plantes exotiques envahissantes; d’ailleurs, la vente de bambou n’est pas interdite dans le canton de Vaud.
b) On rencontre par ailleurs des dispositions similaires dans les art. 148 ss de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1; voir à ce propos Katia Schmidlin, in Roland Norer, édit., Landwirtschaftsgesetz, Berne 2019, ad art. 148 ss Lagr). Sur le plan vaudois, les dispositions en question figurent dans le règlement du 15 décembre 2010 sur la protection des végétaux (ci-après: RPV; BLV 916.131.1). Selon ce texte, il convient, à titre obligatoire, de lutter contre un certain nombre d’organismes (mentionnés dans l’annexe 1, soit le chardon des champs, le cirse vulgaire, le cirse laineux et la folle avoine) pour éviter leur propagation et les dommages susceptibles d’être causés ainsi à l’agriculture (pour un exemple, voir GE.1994.0097 du 5.10.1994, relatif au chardon des champs). Comme on le voit, même si la municipalité évoque ce thème, ces règles sont hors sujet dans le cas d’espèce.
c) aa) La municipalité invoque les dispositions de la LPN et le fait que le hameau des Grangettes se trouve dans le périmètre du PAC 291 et d’un site marécageux d’importance nationale; toutefois, les art. 23c et 23d al. 1 LPN ne paraissent pas pertinents en l’espèce. En effet, l’existence d’une plantation de bambous dans le jardin attenant à une parcelle bâtie ne paraît pas de nature à porter atteinte au site paysager, certes protégé, en tous les cas pas plus que les constructions présentes dans le hameau des Grangettes. Au surplus, la présence de bambous dans des biotopes protégés doit être combattue; toutefois, la parcelle 399 ne se situe pas dans une zone de biotope du PAC 291, mais dans une zone à bâtir, certes avec certaines conditions. Or, dans un courriel du 19 octobre 2022 de la DGE, cette dernière indique à la Municipalité que l’ODE vise à éviter la propagation d’espèces exotiques dans les milieux naturels, mais pas dans les jardins privés et qu'elle ne dispose pas d'une base légale suffisante pour ordonner l'éradication de la plantation litigieuse dans un jardin. La lecture des art. 15 al. 1 et 16 ODE – applicables aux organismes exotiques non envahissants – confirme cette approche. L’art. 16 al. 2 ODE renvoie certes à des ordonnances de protection, notamment l’ordonnance sur les sites marécageux; cette dernière ordonnance ne comporte toutefois pas de prescription permettant une telle mesure (ni à l’art. 4, ni à l’art. 5 de cette ordonnance sur les sites marécageux). La DGE dispose en revanche bien d’une base légale suffisante pour ordonner, comme elle l'a d'ailleurs fait dans le cas présent, des mesures de confinement de la plantation litigieuse; quant à des mesures plus radicales, telle l’éradication, elles ne paraissent envisageables pour la DGE que dans des circonstances particulières, notamment dans des milieux naturels protégés.
bb) On laissera toutefois ouverte la question de savoir si la mesure attaquée, au cas où celle-ci serait prise par la DGE, repose sur une base légale suffisante. Néanmoins, on cherche en vain une disposition conférant une compétence dans ce sens à la municipalité (l’art. 37 al. 5 LPrPNP, d’ailleurs entré en vigueur après le prononcé querellé, confère certes une compétence aux communes, pour prendre des mesures de lutte à l’encontre de plantations exotiques envahissantes, pour autant cependant que ces mesures n’incombent pas aux propriétaires, soit dans les cas où ces mesures interviennent sur le domaine public ou privé communal notamment). Or, on a vu que les bambous ne figuraient pas dans la liste de ces plantes, établie par le canton.
4. a) En l'absence de compétence municipale, la mesure ordonnée par l'autorité intimée dans sa décision ne peut ainsi être confirmée; le recours doit donc être admis.
b) Les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge des tiers intéressés, qui succombent. Ceux-ci doivent également à la recourante, qui l’emporte avec le concours d’un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
5.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision, rendue le 21 décembre 2022 par la Municipalité de Noville, relative à l’éradication d’une plantation de bambous, est annulée.
III. L’émolument d’arrêt fixé à 3’000 (trois mille) francs, est mis à la charge d’B.________ et C.________, solidairement entre eux.
IV. Ces derniers, solidairement entre eux, verseront à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2023
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.