TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 février 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Jean Marie Marlétaz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Ollon, à Ollon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________, à ********.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 1er décembre 2022, approuvant l'instauration d'une zone réservée cantonale sur une partie des parcelles nos 15170 et 15171 issues du morcellement de la parcelle no 14944
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire des parcelles nos 15170 et 15171 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Ollon, dans la localité de Villars. Ces parcelles situées au lieu-dit "En Sergnat" sont issues du morcellement de l'ancienne parcelle no 14944, qui a conduit à la création de quatre parcelles, savoir la (nouvelle) parcelle no 14944, ainsi que les parcelles nos 15169, 15170 et 15171. D'une surface respective de 2'272 m2 et 3'232 m2, les parcelles nos 15170 et 15171 sont en nature de champ, pré et pâturage. Elles sont enserrées entre le chemin de la Grangette, à l'est, et la parcelle no 15042, à l'ouest, un vaste terrain boisé d'environ 20'000 m2 essentiellement soumis à la législation forestière.
Les parcelles nos 15170 et 15171 sont soumises à la réglementation du plan intitulé "Modification du plan partiel d'affectation ECVA [Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes] et de son règlement, Feuille 2, Secteur Villars ~ Arveyes", approuvé par le Conseil d'Etat le 25 juin 1993. Elles sont affectées en zone à bâtir ("zone de chalets B").
B. Par décision du 15 décembre 2017, le Conseil communal d'Ollon a instauré des zones réservées pour différents secteurs situés notamment dans la localité de Villars. Une partie de la surface des parcelles nos 15170 et 15171 a été attribuée à la zone réservée communale, à l'exclusion d'une bande de terrain d'environ 25 m de large située le long du chemin de la Grangette, restée constructible. La zone réservée a été approuvée le 2 mai 2018 par département cantonal compétent.
C. La commune d'Ollon procède actuellement à la révision de sa planification d'affectation. En novembre 2022, un projet de plan d'affectation communal (PACom) a été soumis à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) pour examen préalable. Ce projet prévoyait le maintien d'une fraction des parcelles nos 15170 et 15171 en zone à bâtir (la bande de terrain bordée à l'est par le chemin de la Grangette).
Le 5 juillet 2023, la DGTL a établi un rapport d'examen préalable du PACom de la commune d'Ollon. Celui-ci demande que l’intégralité de l’ancienne parcelle n° 14944 ne soit pas maintenue en zone à bâtir, en raison du fait qu’elle ne fait pas partie du territoire urbanisé.
D. Le 7 janvier 2022, A.________ et B.________, propriétaire, respectivement promettant-acquéreur de la parcelle no 15171, ont déposé une demande de permis de construire (CAMAC no 209689) pour la construction d'un chalet avec dépendance et garage enterré sur ce terrain. Mis à l'enquête publique du 4 février au 6 mars 2022, le projet a suscité l'opposition de la DGTL, intervenue le 7 février 2022.
E. La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur l'ancienne parcelle no 14944. Selon l'art. 1 du règlement (RZR), "[l]a zone réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de [l'ancienne] parcelle no 14944 comprise dans le périmètre défini sur le plan." Cette surface correspond à la bande de terrain des parcelles nos 15170 et 15171 restée constructible après l'instauration des zones réservées communales. La durée de la zone réservée cantonale est de cinq ans à compter de son approbation, une prolongation de trois ans étant possible (art. 4 RZR). La DGTL a rédigé un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 22 février 2022, qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait référence à l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). À propos du dimensionnement des zones à bâtir, il expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune d'Ollon dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité d'Ollon à poursuivre la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire."
Il est précisé que l'objectif de l'instauration d'une zone réservée cantonale sur les parcelles précitées est "de permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles" (rapport 47 OAT, p. 5).
F. Le projet de plan de zone réservée cantonale a été mis à l'enquête publique du 5 mars au 3 avril 2022. A.________ et B.________ ont formé opposition le 1er avril 2022. La commune d'Ollon s'est également opposée au projet. Une séance de conciliation a eu lieu le 31 mai 2022, en présence de représentants du Département des institutions et du territoire (DIT; ci-après et désormais: Département des institutions, du territoire et du sport [DITS]), de la DGTL, et de la commune, ainsi que de l'opposant A.________.
Le 1er décembre 2022, la cheffe du DITS a rendu une décision d'approbation de la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 15170 et 15171, issues du morcellement de l'ancienne parcelle no 14944, les oppositions formées par la commune d’Ollon, ainsi que par A.________ et B.________ étant levées. La décision relève que le périmètre de la zone réservée cantonale est limité à des fractions des parcelles nos 15170 et 15171, cette dernière parcelle faisant l'objet d'une demande de permis de construire susceptible d'entraver le redimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte communale. À propos de la situation de ces bien-fonds, la décision expose notamment ce qui suit (p. 3 s.):
"Concernant l'emplacement des parcelles nos 15170 et 15171, elles se situent hors du territoire urbanisé. Ces parcelles constituent, par ailleurs, de grandes parcelles non bâties (en champ, pré, pâturage) [...]. Ces parcelles se trouvent [...] accolées à la zone réservée communale.
[...]
En définitive, du moment que l'affectation en zone réservée est justifiée par le surdimensionnement massif de la zone à bâtir et par la non-construction du terrain, il suffit, pour fonder la mise en zone réservée, de constater qu'en l'état, la parcelle entre raisonnablement en considération pour un éventuel dézonage lors de la prochaine révision du plan général d'affectation et qu'à défaut de mesure provisionnelle interdisant sa constructibilité, son maintien en zone à bâtir serait de nature à compromettre la future planification communale."
G. Agissant le 19 janvier 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision du DITS en ce sens que la zone réservée cantonale est annulée. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. À titre de mesure d'instruction, le recourant a notamment requis la production, par la DGTL, de son rapport d'examen préalable du PACom de la commune d'Ollon. Au fond, il conteste l'intégration de ses parcelles dans la zone réservée cantonale; il estime cette mesure disproportionnée et contraire à l'égalité de traitement.
Dans sa réponse du 16 mars 2023, la Municipalité d'Ollon (ci-après: la municipalité) conclut à l'admission du recours.
Le 20 mars 2023, la DGTL a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 15 janvier 2024, la DGTL a produit le rapport d'examen préalable du PACom de la commune d'Ollon, en relevant que, pour elle, le maintien des parcelles nos 15170 et 15171 en zone à bâtir n'était pas souhaitable.
Considérant en droit:
1. Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation d'un plan de zone réservée (art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Ce recours est le recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire touché, qui a formé opposition, a manifestement la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant conteste l'instauration d'une zone réservée cantonale sur une partie des parcelles dont il est propriétaire. Il estime que cette mesure contrevient à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi qu'aux principes constitutionnels de la proportionnalité et de l'égalité de traitement.
a) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Le droit vaudois prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum (cf. art. 46 al. 1 LATC). L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (TF 1C_410/2022 du 4 décembre 2023 consid. 2.1; 1C_9/2023 du 1er décembre 2023 consid. 3.2). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part, mais d'une obligation résultant directement de l'art. 15 al. 2 LAT, puis du plan directeur cantonal (TF 1C_410/2022 précité consid. 2.1; 1C_9/2023 précité consid. 3.2; en droit vaudois, cf. mesure A11 du plan directeur cantonal [PDCn]). La mesure contestée constitue la première étape de ce processus obligatoire. En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente (TF 1C_410/2022 précité consid. 2.1; 1C_9/2023 précité consid. 3.2). La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier (TF 1C_410/2022 précité consid. 2.1; 1C_9/2023 précité consid. 3.2).
b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que la zone à bâtir d'Ollon est largement surdimensionnée. Selon les chiffres calculés par l'autorité cantonale, non remis en cause par le recourant, la capacité d'accueil de la commune, hors du périmètre de centre de Villars et hors du périmètre compact de l'agglomération du Chablais, présente un excédent très important, correspondant à plus de 3'200 habitants à l'horizon 2036. La commune a donc l'obligation de réviser sa planification, conformément au PDCn et à l'art. 15 al. 2 LAT, et l'on se trouve dans une situation où une adaptation de la planification s'impose au sens de l'art. 27 al. 1 LAT.
Les parcelles litigieuses, en nature de champ, pré et pâturage, sont entièrement libres de construction et présentent une surface importante (plus de 5'000 m2). Elles sont situées à la périphérie de la localité de Villars: à l'est, les parcelles du recourant se trouvent de l'autre côté du chemin de la Grangette, qui les sépare des zones bâties du village. À l'ouest, elles jouxtent une vaste zone forestière. Au vu de ces caractéristiques et du surdimensionnement important du territoire constructible, il n'apparaît pas d'emblée que les parcelles nos 15170 et 15171 ne pourront pas être concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir. On relèvera à ce propos que la commune d'Ollon procède actuellement à la révision de sa planification d'affectation: dans ce cadre, la DGTL a demandé aux autorités communales, en délimitant le territoire urbanisé, de restituer les bien-fonds qui n'en font pas partie – parmi lesquelles l'ancienne parcelle no 14944, dont sont issues les parcelles nos 15170 et 15171 – à la zone agricole. Cette exigence a été rappelée par le service cantonal dans le rapport d'examen préalable du PACom d'Ollon: la DGTL a en effet souligné que les parcelles situées en dehors du territoire urbanisé, comme c'est selon elle le cas de celles du recourant, devaient être classées en zone non constructible. A ce stade et même si cette question ne devra être définitivement tranchée que dans le cadre de la révision du plan d’affectation communal, on ne peut en effet exclure que l’intégralité de l’ancienne parcelle n°14944 ne fasse pas partie du territoire urbanisé, compte tenu de sa localisation et de son environnement.
Par ailleurs, le fait qu'une demande de permis de construire a été déposée avant l'instauration de la mesure contestée, tout comme le fait que la commune se déclare favorable au projet litigieux et au maintien d'une fraction de la parcelle no 15171 en zone à bâtir est sans pertinence: au regard de l'important surdimensionnement de la zone à bâtir, de l'avancement des travaux relatifs au nouveau PACom – qui a fait l'objet d'un examen préalable par la DGTL –, il n'est pas possible d'affirmer que les mesures envisagées par le planificateur communal seront suffisantes pour aboutir à un dimensionnement conforme. Au stade de l'adoption de la zone réservée, les considérations sur l'affectation future des parcelles nos 15170 et 15171 sont évidemment prématurées; on ne peut cependant exclure qu'il pourrait être nécessaire, dans le cadre de la révision du PACom, de réduire leurs droits à bâtir, voire de les déclasser complètement. La zone réservée, qui interdit provisoirement toute intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà, permet ainsi de garantir aux autorités de planification la marge de manoeuvre suffisante pour l'établissement d'un plan conforme, en particulier à l'art. 15 LAT, s'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir (cf. TF 1C_410/2022 précité consid. 2.3.3).
Enfin, la zone réservée cantonale est limitée à la partie restée constructible des parcelles du recourant, celle qui ne faisait pas l'objet de la zone réservée communale, la DGTL estimant que cette mesure conservatoire laissait encore trop de possibilités de construire. D'un point de vue spatial, la zone réservée cantonale ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire.
c) En définitive, l'instauration d'une zone réservée sur les parcelles du recourant est apte et nécessaire à produire les effets escomptés et apparaît conforme à l'art. 27 LAT.
d) Le recourant se plaint encore d'une violation du principe de l'égalité de traitement ancré à l'art. 8 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101).
L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée. Est arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée). A l'évidence, vu ce qui vient d'être exposé, l'inclusion des parcelles litigieuses dans une zone réservée repose sur des motifs sérieux et objectifs: il n'y a pas lieu de comparer les restrictions imposées respectivement au recourant et à d'autres propriétaires fonciers.
e) Dans ses dernières observations du 29 janvier 2024, le recourant reproche à l’autorité intimée d’avoir adopté un comportement arbitraire et contraire à la bonne foi, en retenant d’abord, dans une détermination du 22 mars 2021 relative à la révision du plan d’affectation communal, que la surface correspondant à l’ancienne parcelle no 14944 ne serait exclue du territoire urbanisé que dans l’hypothèse où un permis de construire ne serait pas obtenu et ensuite en ayant empêché la réalisation de cette condition en instaurant une zone réservée. Cet argument tombe à faux; en effet, dans sa détermmination du 22 mars 2021, la DGTL n’a émis aucune réserve ou condition quant au fait que la parcelle no 14944 devait être exclue du territoire urbanisé dans son intégralité. Il n’y a donc eu aucun comportement contradictoire de la part de la DGTL ou du département intimé.
3. Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 1er décembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge du recourant A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 février 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.