TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 juillet 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Emmanuel Vodoz; assesseurs; Mme Lesley Botet, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Gilly, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
2.
Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité droit et études d'impact, à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Gilly du 13 décembre 2022 ordonnant l'arrêt immédiat des travaux sur la parcelle n° 820 (recte : 807; hors zone à bâtir).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire des parcelles nos 807, 820, 824 et 825 de la commune de Gilly. Selon le plan des zones approuvé le 14 août 1985 par le Conseil d'Etat et le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions approuvé le 18 décembre 1992 par le Conseil d'Etat, les parcelles sont colloquées en zone agricole et aire forestière. Les parcelles susmentionnées se situent également en zone de protection des eaux S2 et S3 et en secteur de protection des eaux Au. Ces parcelles sont accessibles par les domaines publics DP 110, 124 et 111. Le domaine public DP 109 (ruisseau la Gillière) traverse la parcelle n° 807.
B. Il ressort du dossier que A.________ a déjà fait l'objet de procédures pour des travaux effectués sans autorisation y compris avec dénonciation devant le Ministère public et qu'il mène plusieurs projets de construction en parallèle, sur les différentes parcelles dont il est propriétaire à Gilly.
C. Des prises de vues effectuées entre le 25 novembre et le 13 décembre 2022 démontrent un certain nombre d'aménagements notamment des travaux forestiers, la fermeture du DP 110 par la pose d'une barrière métallique, la pose de canalisations et de blocs de béton type "lego".
D. Le 13 décembre 2022, la municipalité de Gilly (ci-après: la municipalité) a rendu une décision d'arrêt immédiat des travaux en cours sur la parcelle n° 820 à la teneur suivante :
"La Municipalité vous ordonne de cesser immédiatement les travaux en cours sur votre parcelle n° 820.
Cette parcelle étant cadastrée hors zone à bâtir, en partie en zone S3 de protection des eaux, des autorisations spéciales des services cantonaux concernés sont indispensables pour tous travaux envisagés, conformément aux art. 81 et 120 LATC. A notre connaissance, aucune autorisation n'a été délivrée.
De plus, la Municipalité a constaté qu'une barrière métallique a été installée au bas du DP 110, propriété de la commune de Gilly. Par ailleurs, des travaux ont été entrepris sur ce DP sans autorisation.
La DGTL ainsi que la DGE-Division EAU/Eaux souterraines et la Préfecture du district de Nyon ont été informées de cette situation et prendront les mesures qu'elles jugeront adéquates.
[...]".
Parallèlement, la municipalité a déposé une dénonciation auprès de la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL) pour les travaux réalisés hors de la zone à bâtir sans autorisation.
E. Par acte du 28 décembre 2022, A.________ a recouru devant le Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l'encontre de la décision communale du 13 décembre 2022 lui ordonnant d'arrêter les travaux sur la parcelle n° 820. Il conclut à ce que la décision attaquée soit annulée, le recours admis, l'obligation imposée par la municipalité de Gilly d'un arrêt des travaux soit annulée et que la barrière posée en suspension entre deux poteaux sur la parcelle n° 820 soit admise. Le recourant requiert la tenue d'une inspection locale.
A titre préprovisionnel, l'effet suspensif au recours a été retiré par le juge instructeur le 5 janvier 2023. En conséquence, la décision attaquée est exécutoire.
En date du 12 janvier 2023, le service technique communal s'est rendu sur la parcelle n° 820. Il est relevé dans le rapport de passage que les travaux avaient été en réalité effectués sur la parcelle n° 807 et non la parcelle n° 820. Le service technique a également pu constater qu'un abri à bétails en plots de béton, des structures métalliques, des parois en bois et couvertures de tôle, pose d'une barrière, un captage avec abreuvoir et conduite vers exutoire notamment sur le DP 109 (ruisseau la Gillière) et la pose de deux barrières métalliques en travers du chemin situé sur le domaine public DP 110 avaient été construits sur la parcelle n° 807.
La municipalité s'est déterminée le 6 mars 2023 en concluant, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 13 décembre 2022 sous réserve qu'elle soit rectifiée en ce sens qu'elle vise la parcelle n° 807 et non la parcelle n° 820.
Le 14 mars 2023, tant la DGTL que la Direction générale de l'environnement (DGE) ont conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision communale.
Le recourant s'est déterminé encore le 28 avril 2023.
La DGTL, la DGE et la municipalité ont encore déposé des déterminations les 14 et 15 mai 2023 tout en maintenant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1. a) Le recourant estime qu'il existe une irrégularité dans la décision dès lors que la municipalité a commis une erreur dans la dénomination de la parcelle en mentionnant la parcelle n° 820 au lieu de la parcelle n° 807 dans sa décision du 13 décembre 2022.
Dans la formulation de son contenu, la décision peut comprendre des erreurs involontaires, commises par inadvertance: fautes de calcul ou de transcription, par exemple. Dans ce cas, l'administration peut corriger la décision, notamment sur des points de fait sans incidence sur le dispositif (Pierre Moor, Etienne Poltier, Droit administratif, volume II, 3e éd., Berne 2011, p. 561, 2.3.2.2). La rectification tend à corriger les erreurs de plume. Selon la jurisprudence constante, une rectification n'est possible qu'à la condition que, dans un cas particulier, tout risque de confusion puisse être exclu (ATF 131 I 57 consid. 2.3).
b) En l'espèce, au vu des pièces et des explications fournies par la municipalité, il apparaît manifeste qu'il s'agit d'une erreur de plume qui ne porte pas à conséquence pour le sort du litige. En effet, il ressort du dossier et du rapport de passage du 12 janvier 2023, qu'il ne peut s'agir que de la parcelle n° 807. Tout risque de confusion est exclu au vu de l'endroit où les travaux ont été entrepris. Dans ces circonstances, et par souci d'économie de procédure, la décision de la municipalité est rectifiée en ce sens qu'il s'agit bien de la parcelle n° 807 qui fait l'objet de la suspension des travaux.
c) Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Tant le recourant que l'autorité intimée sollicitent, au titre de mesure d'instruction, la tenue d'une inspection locale.
a) Tel que garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (TF 1C_38/2020 et 1C_39/2020 du 7 octobre 2020 consid. 4 et les références citées).
b) En l'espèce, la Cour de céans a procédé à une appréciation complète des preuves administrées et pris en compte les pièces figurant au dossier et déposées à l'appui du recours. Celles-ci sont suffisantes pour établir les faits pertinents et traiter en toute connaissance de cause les moyens soulevés par le recourant et la municipalité. La décision contestée porte sur un ordre d'arrêt des travaux illicites situés hors de la zone à bâtir. C'est pourquoi, il n'apparaît pas pertinent à ce stade d'effectuer une visite sur place pour statuer, au vu du dossier et des motifs qui suivent.
3. a) Le recours porte uniquement sur l'arrêt des travaux entrepris illégalement par le recourant.
Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables; pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3 et la référence; TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1; arrêt AC. 2019.0025 du 8 mai 2020 consid. 1a; AC.2016.0350 du 6 septembre 2017 consid. 1a).
En droit vaudois, la question de l'assujettissement des constructions à autorisation est régie par l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dont il résulte en particulier ce qui suit:
"1 Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. […]".
c) En l'espèce, les travaux entrepris consistent en un certain nombre d'aménagements notamment des travaux forestiers. Le service technique a pu constater qu'un abri à bétails en plots de béton, des structures métalliques, des parois en bois et couvertures de tôle, pose d'une barrière, un captage avec abreuvoir et conduite vers exutoire notamment sur le DP 109 (ruisseau la Gillière) et la pose de deux barrières métalliques en travers du chemin situé sur le domaine public DP 110 avaient été construits sur la parcelle n° 807. Au vu de la jurisprudence, les travaux constatés doivent être considérés comme des constructions sujettes à autorisation. Il convient de relever que les travaux concernés par la décision communale du 13 décembre 2022 n'ont pas fait l'objet d'une demande de permis de construire.
4. Il reste à examiner si la municipalité était légitimée à faire stopper les travaux. Le recourant conteste la compétence de l'autorité communale pour statuer sur le sort d'une construction hors zone à bâtir.
a) La suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales et règlementaires ou autres règles de l'art de construire est régie par l'art. 127 LATC. S'agissant de travaux qui n'ont pas été autorisés en dehors d'une procédure de permis de construire, c'est l'art. 105 LATC qui s'applique.
Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et règlementaires. Cette disposition est en particulier applicable pour des travaux qui n'ont pas été autorisés. La suspension est en quelque sorte une décision de mesure provisionnelle et l'autorité doit la prendre avant que l'avancement des travaux n'ait créé un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grand frais, dès qu'il lui apparaît que les travaux n'ont pas été autorisés ou ne sont pas conformes aux plans approuvés. Elle n'a pas à examiner dès l'abord, en détail, si les travaux en cause sont ou non réglementaires, un examen rapide suffit. Contrairement à ce que la formulation de la disposition pourrait laisser entendre, elle n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions sont remplies (Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd., Bâle 2010, note ad art. 105 et 127 LATC). En cas d'ordre de remise en état, il convient d'examiner la situation au regard des principes généraux du droit administratif et en particulier du principe de proportionnalité et celui de la bonne foi (cf. arrêt CDAP AC.2021.0177 du 6 septembre 2021 consid. 3; AC.2020.0285 du 8 juillet 2021 consid. 3c/aa et les références citées).
b) En l'espèce, la municipalité relève dans la décision querellée que les travaux situées hors de la zone à bâtir doivent faire l'objet d'autorisations cantonales conformément aux art. 81 et 120 LATC. Il est donc manifeste que l'on se trouve en présence de travaux illicites qu'il convient de stopper avant de créer un état de fait irréversible. Déjà sur ce point, la décision de la municipalité est justifiée.
Ensuite, il ne s'agit pas ici de statuer au fond sur le sort d'une construction illicite située en zone agricole ni de son éventuelle remise en état mais bien de la suspension de travaux entrepris sans autorisation. Le recourant confond la question de l'ordre d'arrêt des travaux et de la conformité à la zone des aménagements effectués. En effet, il est établi que les travaux entrepris sont illicites et nécessitent des autorisations cantonales qui font défaut dans le cas présent. L'autorité intimée avait donc l'obligation, en application de l'art. 105 LATC, de suspendre l'exécution des travaux. En l'occurrence, le recourant n'a produit aucune demande de permis de construire en lien avec son projet situé sur la parcelle n° 807 de sorte qu'il n'y a pas lieu de déterminer si les travaux peuvent être autorisés a posteriori, respectivement régularisés. Dans tous les cas, il n'appartient pas à la cour de céans de se substituer aux autorités cantonales compétentes ni communale à ce stade. Au vu de ce qui précède, la municipalité était fondée à prononcer la suspension des travaux illicites et la décision attaquée est justifiée.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Le recourant, qui succombe, supporte les frais de justice (art. 49 al. 1, 51 al. 2 LPA-VD; art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administratives [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il versera des dépens à la commune de Gilly laquelle a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Gilly, du 13 décembre 2022, est rectifiée en ce sens qu'elle vise la parcelle n° 807 et non la parcelle n° 820, et confirmée pour le surplus.
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant A.________ versera à la Commune de Gilly une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 juillet 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.