TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 janvier 2024
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, à Montreux,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Constructrice
B.________, à ********, représentée par Me Astyanax PECA, avocat à Montreux.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 25 novembre 2022, délivrant le permis de construire pour un projet d'isolation thermique, changement de fenêtres, création d'une salle de bain au rez-de-chaussée, changement de la cuisine et rénovation intérieure et de la démolition d'une terrasse bois au nord et la suppression d'un muret en "sac de sable", sur la parcelle no 5823, propriété de B.________ (CAMAC 210952).
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire depuis le mois de septembre 2021 de la parcelle no 5823 du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Montreux. D'une surface de 1'200 m2, cette parcelle supporte une maison d'habitation (ECA no 4460) ainsi qu'un jardin.
Colloquée en "zone intermédiaire", la parcelle no 5823 est soumise à la réglementation du plan d'affectation communal et aux dispositions de son règlement, tous deux approuvés par le Conseil d'Etat en 1972. Après que le Tribunal fédéral a annulé, par arrêts du 16 avril 2020, la nouvelle planification d'affectation montreusienne (ATF 146 II 289), les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées: la parcelle no 5823, laissée en blanc dans le plan des zones réservées, n'est pas concernée par cette mesure d'aménagement.
B. En 2017, l'ancien propriétaire de la parcelle n°5823, C.________, a procédé à des travaux extérieurs en vue de l'aménagement d'une terrasse sans être au bénéfice d'une autorisation. Suite à l'intervention de A.________, propriétaire de la parcelle voisine n°5824, le Service de l'urbanisme de Montreux a procédé à une visite sur place le 24 juin 2019 et a ordonné l'arrêt des travaux. Le 1er juin 2021, le Service de l'urbanisme a constaté que les travaux de construction d'une terrasse en bois, d'un escalier en béton et d'un muret avaient repris et a à nouveau ordonné l'arrêt des travaux et invité le propriétaire à déposer une demande de permis de construire.
C. Le 1er octobre 2021, la nouvelle propriétaire de la parcelle n°5823, B.________, a déposé une demande de permis de construire pour un projet de rénovation et isolation des façades et de la toiture du bâtiment ECA n°4460.
Le 6 décembre 2021, le Service de l'urbanisme a constaté que l'intéressée avait également entrepris des travaux de transformations intérieures sans autorisation. Cette dernière a été invitée à cesser les travaux et à compléter sa demande de permis de construire.
Le 8 juillet 2022, B.________ a déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Isolation de l'enveloppe thermique, changement de fenêtres, création d'une salle de bain au rez-de-chaussée, changement de la cuisine et rénovation intérieure. Démolition terrasse bois au nord et suppression muret en « sac de sable »"
Les plans d'architecte figurent une isolation périphérique d'une épaisseur de 18 cm posée sur les différentes façades du corps du bâtiment existant (ECA no 4460), ainsi qu'une isolation périphérique de la toiture, tantôt entre chevrons (16 cm), tantôt sur chevrons (10 cm). Il est également prévu de réhausser les garde-corps du balcon. À l'intérieur, la cuisine doit être réaménagée. La requérante souhaite en outre reconfigurer certaines pièces du rez-de-chaussée, afin de permettre la création d'une salle de bain. Concernant les aménagements extérieurs réalisés sans droit par l'ancien propriétaire, le projet prévoit leur remise en état (remise en forme du terrain existant ainsi que suppression de la terrasse en bois).
D. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 30 juillet au 29 août 2022. Durant le délai d'enquête, il a notamment suscité l'opposition de A.________, propriétaire voisin.
Les services spécialisés de l'administration cantonale ont délivré leurs préavis, regroupés dans la synthèse établie le 4 novembre 2022 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC). La Direction générale du territoire et du logement (DGTL), par sa Division Hors zone à bâtir, a délivré son autorisation spéciale, exposant en particulier ce qui suit:
"La parcelle considérée étant située hors des zones à bâtir et les travaux de transformation du bâtiment d'habitation n'ayant pas de lien avec une exploitation agricole, ceux-ci doivent être analysés sous l'angle des dispositions dérogatoires du droit relatives aux constructions situées hors de la zone à bâtir (art. 24c LAT et 42 OAT).
[...]
EXAMEN
Examen quantitatif
Sur la base des plans transmis et de leur comparaison avec les plans d'origine (permis de construire) de la villa ECA no 4460, nous relevons certaines différences dans l'agencement des surfaces à l'intérieur du bâtiment ainsi que la création d'un sas d'entrée non existant sur les plans d'origine. Considérant d'une part que les différences constatées dans l'organisation des locaux intérieurs ont un impact nul sur le potentiel d'agrandissement de la SBPI, d'autre part que le sas d'entrée a vraisemblablement été réalisé dès l'origine, soit avant le 1er juillet 1972, l'état actuel du bâtiment peut être considéré comme l'état existant au 1er juillet 1972 pour définir le potentiel d'agrandissement au sens de l'article 42 alinéa 3 lettre a OAT.
Cela étant, nous constatons que les transformations intérieures projetées ne provoquent pas d'agrandissement de la SBPI par rapport à l'état existant.
Examen qualitatif
Travaux de transformation de la villa
[...]
Les transformations [...] ont un impact minime sur l'identité du bâtiment au sens des articles 24c LAT et 42 OAT et pourraient être admis.
L'isolation périphérique des façades ainsi que l'isolation sur chevrons de la toiture provoquent une modification de l'aspect extérieur du bâtiment. Ces interventions doivent donc trouver une justification au sens de l'article 24c alinéa 4 LAT. Dans le cas présent, ces interventions peuvent être considérées comme nécessaires à un assainissement énergétique du bâtiment et sont donc justifiées. L'épaisseur de l'isolation périphérique ne modifie pas l'identité du bâtiment. Elle peut être admise à condition que les façades soient reproduites de manière identique (matériaux et teintes) à l'existant.
S'agissant de l'isolation de la toiture, la partie prévue entre chevrons d'une épaisseur de 16 cm peut être admise. De même, la partie sur chevrons peut être admise, la surélévation de la toiture étant justifiée par la nécessité pour un assainissement énergétique du bâtiment. [...]
Aménagements extérieurs réalisés sans autorisation
Dans le cadre de l'examen de ce projet, notre direction constate que la remise en état de certains aménagements extérieurs qui avaient été réalisés sans autorisation en 2017 et 2019 (une série de mouvements de terre au sud de la parcelle no 5823 ainsi que la réalisation d'une terrasse revêtue en bois au sud-est de la parcelle no 5823) est projetée.
La terrasse sera démolie et le terrain sera remis au niveau initial.
Notre direction peut admettre ces travaux de remise en état, dans la mesure où ils permettent à la parcelle de retrouver un état licite et qu'ils représentaient des modifications des abords du bâtiment, et a fortiori de son identité, trop importantes qui ne pouvaient pas être admissibles au sens des dispositions légales en la matière [...]."
Par décision du 25 novembre 2022, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition de A.________ et délivré le permis de construire requis.
E. Agissant le 22 décembre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler le permis de construire en question.
La DGTL s'est déterminée sur le recours le 31 janvier 2023, en s'en remettant à justice.
La municipalité a répondu le même jour, concluant au rejet du recours.
Le recourant a pris position sur les écritures de la DGTL et de la municipalité les 22 et 25 février 2023.
La constructrice s'est déterminée sur le recours le 27 février 2023, concluant à son rejet.
Le recourant a adressé plusieurs courriers à la CDAP le 9 mars 2023, le 4 avril 2023, le 15 mai 2023 et le 25 mai 2023, maintenant ses conclusions, sollicitant diverses mesures d'instruction et demandant l'arrêt des travaux prétendument en cours.
Par ordonnance du 26 mai 2023, le juge instructeur a rejeté la requête du recourant tendant à faire interdire des travaux, dans la mesure où elle excède la portée de l'effet suspensif au recours. Il a avisé les parties qu'il ne serait pas donné suite à d'éventuels autres écrits du recourant de même teneur.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): selon la lettre a de cet article, elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (à propos de l'intérêt digne de protection, cf. notamment, dans la jurisprudence fédérale, ATF 141 II 50 consid. 2.1, 137 II 40 consid. 2.3). Le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir lorsqu'il fait valoir que la construction projetée, à cause de ses dimensions ou des nuisances, aurait des effets sur sa situation. C'est manifestement le cas du recourant. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Sur le plan formel, le recourant invoque la violation de "[s]es droits constitutionnels pour déni de justice, traitement inéquitable, refus de statuer et violation de [s]on droit d'être entendu (art. 29 Cst), constatation incomplète des faits déterminants et enquête incomplète et arbitraire".
a) La loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit l'enquête publique comme modalité d'exercice du droit d'être entendu pour les tiers intéressés; l'art. 29 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), dont le recourant invoque la violation, conçu comme une garantie minimale, n'exige pas d'autres modalités de participation. En l'espèce, le recourant s'est opposé au projet durant le délai d'enquête publique: dans ce cadre, il a pu faire valoir ses arguments à l'encontre du projet. Dans la présente procédure de recours, il a pu critiquer la décision municipale de manière circonstanciée et exposer en quoi, selon lui, cette dernière viole le droit public. Il y a dès lors lieu d'admettre que le droit d'être entendu du recourant a été respecté.
b) On ne discerne pas en quoi l'autorité intimée (ou la DGTL) auraient commis un déni de justice; le recourant semble essentiellement leur reprocher d'avoir tardé à statuer sur la remise en état des aménagements érigés sans droit sur la parcelle no 5824. Certes, malgré les nombreuses relances du recourant, la DGTL n'a pas rendu de décision de remise en état formelle avant de se prononcer dans le cadre de la nouvelle demande de permis de construire sur la suppression des aménagements illicites. Il s'impose toutefois de constater qu'il n'a plus d'intérêt actuel à dénoncer un déni de justice formel prétendument commis à un stade antérieur, puisque la commune s'est prononcée sur la question de la remise en état à tout le moins lors de l'octroi du permis de construire. En effet, contrairement à ce que paraît soutenir le recourant, la question de la remise en état des travaux réalisés illicitement peut parfaitement être traitée comme en l'espèce avec une demande de permis de construire portant sur de nouveaux aménagements. Le recourant a pu se déterminer à ce sujet, tant à l'occasion de la présente procédure de recours que dans le cadre de son opposition. Il apparaît ainsi que tout grief d'ordre formel en lien avec un éventuel "refus de statuer" doit être écarté.
3. Le recourant conteste la décision attaquée dans la mesure où elle n'ordonnerait pas la suppression complète des aménagements illicites réalisés par l'ancien propriétaire de la parcelle n°5823.
a) Selon l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), une municipalité ou le département en charge de l’aménagement du territoire est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2023.0033 du 24 juillet 2023 consid. 2a; AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2023.0033 précité consid. 2a; AC.2022.0232 précité consid. 3b).
b) En l'occurrence, la situation est quelque peu particulière puisque la constructrice a proposé elle-même dans le cadre de la demande de permis de construire la suppression des aménagements réalisés sans droit, soit de la terrasse en bois et du muret réalisés sur la parcelle n°5823. Comme l'a constaté la DGTL et contrairement à ce que paraît soutenir le recourant, il ressort des plans mis à l'enquête que la démolition complète de ces aménagements est prévue si bien que, sur ce point, le projet correspond à la remise en état de l'état antérieur illicite. Il est vrai que la DGTL n'a pas formellement exigé de la propriétaire qu'elle procède à cette remise en état dans un certain délai, si bien qu'on ne saurait à ce stade exclure que la propriétaire ne procède pas aux travaux projetés. Si tel était le cas, il appartiendrait à la DGTL de rendre une décision formelle de remise en état comme elle y a déjà été invitée de longue date par le recourant. Il n'appartient toutefois pas au Tribunal de réformer la décision attaquée en ce sens, l'obligation de remise en état ne faisant pas formellement partie de l'objet du litige.
Dans la mesure où il est recevable, ce grief doit donc être rejeté.
4. Au fond, le recourant invoque la violation de diverses dispositions légales et réglementaires (art. 85, 85a et 97 al. 1 LATC, 71 et 72 RLATC), notamment en lien avec la procédure d'enquête publique. Il considère en substance que le projet litigieux ne respecte pas les règles sur les distances aux limites: l'isolation périphérique prévue en façade et en toiture aurait pour effet de rapprocher la maison de la constructrice de sa parcelle, alors même que la distance à la limite ne serait déjà pas respectée. Il estime que, dans ce cadre, une dérogation aurait dû être accordée, ce qui n'a pas été le cas: il se plaint à ce propos d'une violation des dispositions cantonales relatives à l'enquête publique.
a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transform. sans autorisation de l'autorité compétente. Par le permis de construire, l'autorité compétente vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il s'agit d'une autorisation ordinaire à laquelle le requérant a droit s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; CDAP AC.2022.0129 du 10 février 2023 consid. 2a/aa). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
b) En l'espèce, le recourant se plaint de la réduction de la distance aux limites liée à la création d'une isolation périphérique destinée à améliorer le rendement et les performances énergétiques du bâtiment. Toutefois, l'art. 97 al. 6 LATC prévoit expressément que l'isolation périphérique nouvelle d'un bâtiment existant peut être posée dans l'espace réglementaire séparant les constructions de la limite de propriété. En adoptant cette disposition, le législateur cantonal cherchait à éviter qu'un propriétaire renonce à poser une isolation périphérique uniquement en raison du fait que celle-ci allait s'implanter dans les distances réglementaires (CDAP AC.2011.0230 du 4 avril 2012 consid. 3b). Il n'y a donc pas d'aggravation d'une éventuelle atteinte à la réglementation, mais au contraire un assainissement énergétique répondant aux impératifs d'économie d'énergie qui présentent un intérêt public particulièrement important. De ce fait, l'isolation périphérique projetée est admissible. Pour ce même motif, la constructrice n'avait, contrairement à ce que prétend le recourant, pas à solliciter l'octroi d'une dérogation en lien avec la distance aux limites.
Pour le surplus, le recourant ne conteste pas que le projet litigieux est conforme au droit public. En particulier, il ne remet pas en cause l'appréciation de la DGTL, qui a estimé que le projet de la constructrice pouvait être autorisé au titre de la garantie de la situation acquise (cf. art. 24c LAT, en lien avec l'art. 42 OAT). La CDAP, pour sa part, ne voit pas de motifs de s'écarter de cet avis: il ressort du dossier et des plans d'enquête que les transformations projetées n'ont qu'un impact minime sur la zone non constructible.
5. Il ressort de ce qui précède que le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il versera également une indemnité de dépens en faveur de la constructrice, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 25 novembre 2022 par la Municipalité de Montreux est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge du recourant A.________.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la constructrice B.________ à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 16 janvier 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.