A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil Communal d'Epalinges | Rejet du recours dirigé contre une zone réservée communale instaurée sur une partie du territoire de la Commune d'Epalinges.
Des conclusions tendant à inclure dans le périmètre de la zone réservée une parcelle qui n'y figure pas encore paraissent irrecevables, sans qu'il y ait lieu de trancher définitivement cette question, le recours devant de toute manière être rejeté sur le fond (consid. 1).
La zone réservée répond à un intérêt public, vu le surdimensionnement des zones à bâtir permettant la construction de logements situées en dehors du périmètre compact du PALM. Les critères retenus par l'autorité communale pour cibler le périmètre de la zone réservée sont objectifs et peuvent être confirmés. En particulier, il se justifiait de limiter la zone réservée aux zones à bâtir situées en dehors du périmètre compact du PALM puisque ce sont celles-ci qui doivent faire l'objet d'une réduction. L'autorité communale pouvait également exclure du périmètre de la zone réservée une parcelle qui faisait l'objet d'un plan de quartier approuvé avant l'entrée en vigueur de la 4ème adaptation du plan directeur cantonal (consid. 3a à b).
Le principe de la proportionnalité est respecté (consid. 4c), comme celui de l'égalité de traitement (consid. 4d).
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 août 2023
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Jean-Daniel Beuchat, et Mme Dominique Von der Mühll, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil Communal d'Epalinges, représenté par Me Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,
2.
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), Service juridique, à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal d'Epalinges du 31 mai 2022 et du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 17 octobre 2022, adoptant et approuvant une zone réservée selon l'art. 46 LATC sur la Commune d'Epalinges.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la Commune d’Epalinges, entouré au sud, à l’est et au nord par celui de la Commune de Lausanne, est parcouru par la route cantonale (RC) 601 (Route de Berne). Le centre et l’administration communale se trouvent à la Route de la Croix-Blanche, dont l’extrémité supérieure débouche sur la Route de Berne et l’extrémité inférieure aboutit au terminus du métro M2, aux Croisettes. Une partie du territoire communal est englobé dans le périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges (PALM).
B. A.________ est propriétaire des parcelles nos 1054 (5'830 m2), 1997 (2'611 m2), 2747 (2'500 m2), 2748 (2'500 m2) et 2749 (2500 m2) du registre foncier de la Commune d’Epalinges et l’un des deux membres de la communauté héréditaire à qui appartient la parcelle n° 1088 (2'502 m2). Contiguës, ces parcelles non bâties forment un "C" encadrant la parcelle n° 636, construite. A l’exception du Nord et de l’angle Sud-Ouest, ces parcelles sont entourées de villas. En nature de pré-champs, elles sont actuellement exploitées à des fins agricoles et font partie d’un groupe de biens-fonds formant un quadrilatère partiellement construit d’habitations délimité au Nord par le Chemin du Bornalet, à l’Est par le Chemin de la Girarde, au Sud par la Route du Village et à l’Ouest par le Chemin de la Laiterie. Sous réserve de quatre parcelles situées à l’Ouest à l’angle de la Route du Village et du Chemin de la laiterie, qui font partie de la zone de villas I, et d’une petite aire forestière, tous ces biens-fonds sont colloqués en zone de villas II du plan général d’affectation (PGA) et de son règlement (RPGA), approuvés par le Chef du département compétent le 16 novembre 2005. Enfin, au Nord du Chemin du Bornalet se trouve une zone agricole.
D’après le guichet cartographique cantonal Géoplanet (www.geoplanet.vd), le parcellaire décrit ci-dessus se présente globalement sur plan de la manière suivante:
Ces différentes parcelles, situées au Nord de la Route de Berne, se trouvent à l’extérieur du périmètre compact d'agglomération. Les arrêts de bus les plus proches les desservant se situent à environ 500 mètres à pied (Epalinges Girard et Epalinges Marcel Regamey). Les biens-fonds sont à environ 6 km en voiture du centre-ville de Lausanne. Ils se situent à environ 500 mètres du centre urbain actuel d’Epalinges, de l’établissement scolaire de la Croix-Blanche et des locaux de l’administration communale en direction du Sud. Ils en sont séparés par la Route de Berne, axe très fréquenté qui ne peut être franchi qu’à certains endroits.
C. Les zones de villas (I et II) sont réservées à l’habitation mais la prestation de services et le petit commerce sont tolérés pour autant qu’il n’en résulte aucune gêne pour l’habitation et que la majeure partie des surfaces habitables du bâtiment demeure consacrée à l’habitation (art. 22 al. 1 RPGA). La surface des parcelles à bâtir est au minimum de 2’500 m2, à raison d’une villa par 2500 m2 dans la zone de villas II, avec un coefficient d’occupation du sol (COS) qui ne peut excéder 0.1 et une distance entre les constructions et la limite de la propriété qui est de 10 mètres au minimum (cf. art. 23, 25 al. 1 et 26 RPGA). La réglementation limite le nombre de niveaux à un rez-de-chaussée et un étage dans les combles pour les bâtiments dont la surface au sol est inférieure à 80 m2 et à un rez-de-chaussée, un premier étage et un étage dans les combles pour les bâtiments dont la surface au sol est supérieure à 80 m2 (art. 27 RPGA). Elle limite le nombre de logements à deux par villa, superposés ou juxtaposés (art. 28 RPGA).
D. Consciente du surdimensionnement des réserves à bâtir pour l’habitation hors du périmètre compact d’agglomération, la Municipalité de la Commune d’Epalinges (la municipalité) a entrepris des démarches conduisant à la révision de son PGA. Précédemment, les autorités communales avaient également engagé, en 2017, une procédure de révision du plan directeur communal.
Dans un premier temps, la municipalité a fait inscrire une zone réservée communale "globale" sur les parcelles affectées, hors périmètre compact d’agglomération, à la zone du village, à la zone de villas I, à la zone de villas II et aux zones de plans directeurs localisés ou plans spéciaux légalisés et à légaliser régis par le PGA du 16 novembre 2005. La zone réservée communale était uniquement calée sur les zones d’habitation. Les aires forestières et les zones d’installation publique n’y étaient pas soumises. La zone réservée intégrait le périmètre du plan spécial à légaliser "22A Florimont" (situé au lieu-dit En Guebey sur la parcelle n° 389 et celles environnantes) bien que ce périmètre soit situé dans le périmètre compact d’agglomération, vu que ce secteur n’avait pas fait l’objet de planification et avait été identifié comme important du point de vue paysager dans le cadre de la révision du plan directeur communal en cours d’étude. Certaines parcelles, hors périmètre compact d’agglomération, étaient exclues de la zone réservée communale. Il s’agissait de la parcelle n° 794, faisant l’objet du plan de quartier "La Possession/Bois de Ban", des parcelles nos 823, 1537, 1538, 1539, 2882 faisant l’objet d’une procédure de demande d’autorisation de construire et d’une zone réservée cantonale mise à l’enquête publique du 21 mars au 19 avril 2018 et des parcelles nos 397, 766, 859, 913, 1073, 1080, 1562, faisant l’objet de procédures de demande d’autorisation de construire (cf. Rapport d’aménagement selon l’art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1; ci-après: le rapport 47 OAT], version du 20 février 2020, pp. 8 et 9).
La zone réservée communale au sens de l’art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) incluant les parcelles propriété de A.________ a été mise à l’enquête publique du 9 juin au 8 juillet 2018 et a suscité 51 oppositions, dont celle, collective, du 5 juillet 2018, émanant notamment du père de A.________, auquel ce dernier a succédé après son décès survenu le 27 septembre 2019. Les opposants se plaignaient d’une inégalité de traitement, eu égard au sort réservé à la parcelle n° 794 de 25'397 m2 non bâtie, qui, bien que située hors du périmètre compact d’agglomération, n’était frappée ni d’une zone réservée cantonale, ni de la zone réservée communale projetée. Les opposants reprochaient à la municipalité de vouloir faire passer à tout prix un plan de quartier permettant d’accueillir 250 nouveaux habitants alors que cette parcelle se prêtait bien à un retour en zone agricole compte tenu de la qualité de ses terres actuellement cultivées d’après eux. Les opposants faisaient également valoir que la zone réservée serait inefficace, puisqu’elle ne gelait pas uniformément tous les droits à bâtir hors centre, ce qui était de nature à priver la municipalité de toute marge de manœuvre ultérieure et à obliger l’ensemble des propriétaires touchés par la zone réservée à sacrifier leurs droits à bâtir futurs pour favoriser l’intérêt d’un seul propriétaire. Une procédure de conciliation a eu lieu.
E. La municipalité a présenté au Service du développement territorial (SDT – désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) – une pré-étude (vison communale) illustrant la stratégie générale de redimensionnement de la zone à bâtir et a pris connaissance des oppositions et des observations déposées dans le cadre de l’enquête publique de la zone réservée communale.
La municipalité a ensuite modifié son projet de zone réservée communale, pour adopter une approche de périmètre "ciblé", la nouvelle délimitation étant destinée à "geler" uniquement la constructibilité des terrains qui pourraient faire l’objet d’un déclassement (cf. rapport 47 OAT, p. 9).
Le rapport 47 OAT précité (p. 10) expose les critères fondant l’intégration des parcelles à la zone réservée "ciblée" selon le schéma suivant, étant précisé que cette intégration n’entraînera pas un déclassement obligatoire des biens-fonds identifiés:
1. La parcelle, située hors périmètre compact Oui --->
d’agglomération et affectée en zone de villas
I ou II ou en zone de plans directeurs ou plans
spéciaux à légaliser, est-elle libre de construction ?
Non La parcelle
2. La parcelle comporte-t-elle une surface libre Oui --> est intégrée
d’au moins 2'500 m2 (exclue la surface minimale à la zone
garantissant la constructibilité de la partie déjà réservée
construite) ? "ciblée"
Non
3. La parcelle est-elle située en zone de plans Oui -->
directeurs ou plans spéciaux à légaliser ou zone
de villas II ?
Non
La parcelle est exclue de la zone réservée "ciblée"
Ces critères sont justifiés de la manière suivante:
1. Au sens de la mesure A11 du PDCn (Plan directeur cantonal, ndr), seul le secteur hors "périmètre compact d’agglomération" du territoire palinzard est considéré surdimensionné en matière de capacité d’accueil des zones d’habitation. Les critères pour déterminer si un déclassement est pertinent seront définis dans le cadre de la révision du PGA (localisation, surface, aspects paysagers, etc.). Les parcelles avec une dépendance mais sans bâtiment principal sont considérées comme libres de construction.
2. En prenant comme référence la surface minimale de 25 ares pour les immeubles agricoles (interdiction de morcellement de l’art. 58 LDFR [loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991; RS 211.412.11; ndr]), le SDT demande à la Commune d’analyser toutes les surfaces libres en zone à bâtir d’au moins 2'500 m2 et qu’elles soient évaluées en vue d’un éventuel déclassement en zone agricole. L’identification de ces parcelles partiellement construites tient compte de la surface minimale des parcelles pour les zones de villas I et II nécessaire pour garantir la constructibilité de la partie déjà construite et de la surface minimale pour respecter les coefficients d’occupation du sol maximaux (COS) en fonction des surfaces déjà bâties.
3. La zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser et la zone de villas II constituent des territoires peu denses, voir (sic) présentant des espaces libres importants. Pour cette raison, ces portions de territoire devront faire l’objet d’une réflexion particulière dans le cadre de la révision du PGA. Bien que les secteurs en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser soient de facto inconstructibles sans l’élaboration d’un plan d’affectation, la Municipalité a intégré ces parcelles dans la zone réservée communale, afin d’informer les propriétaires sur l’éventualité d’un possible déclassement. La parcelle 794 n’a pas été intégrée à la zone réservée communale ciblée, car elle fait l’objet d’un plan de quartier (PQ) "La Possession – Bois de Ban", approuvé en 2017.
F. Les modifications apportées par la municipalité au règlement de la zone réservée de la Commune d’Epalinges (RZR) ont fait l’objet d’une mise à l’enquête publique complémentaire, qui s’est déroulée du 11 mars au 9 avril 2020 et qui a suscité 13 oppositions. Le règlement, dont les modifications sont figurées en rouge, prévoit ce qui suit, dans sa teneur au 20 février 2020:
"Art. 1 But
La zone réservée selon l’art. 46 LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant l’aménagement du territoire. Elle doit permettre d’assurer une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d’adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins conformément à la LAT.
Art. 2 Secteurs
La zone réservée déploie ses effets sur les secteurs définis sur le plan.
Art. 3 Effets
1 Toute nouvelle construction est interdite à l’exception des dépendances de peu d’importance au sens de l’article 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2 La Municipalité peut autoriser les rénovations, les transformations, ainsi que les agrandissements minimes de bâtiments existants pour autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée.
Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants. De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes par exemple ou pour des vérandas, couverts, sas d’entrée, etc., dans les limites des plans d’affectation en vigueur et pour autant que l’emprise au sol n’excède pas 20.00 m2.
3 Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s’ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles.
4 Le permis de construire, dont la mise à l’enquête publique a débuté avant la mise à l’enquête publique de la zone réservée, peut être délivré.
3 Les permis de construire délivrés avant la mise à l’enquête publique complémentaire sont valables.
Art. 4 Entrée en vigueur, durée et abrogation
La zone réservée entre en vigueur par décision du Département compétent pour la période prévue par l’art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements communaux qui lui sont contraire."
Par lettre du 7 avril 2020 de son avocat, A.________ a formé opposition aux modifications précitées, se référant aux arguments développés dans l’opposition du 5 juillet 2018. D’après lui, la modification du projet de zone réservée ne permettrait toujours pas d’atteindre l’objectif de réduction du surdimensionnement massif et incompressible dont souffre la commune hors du périmètre compact d’agglomération et la zone réservée avantagerait indûment certains propriétaires, en particulier celui de la parcelle n° 794. Une procédure de conciliation a été conduite.
Le délai de validité de l’enquête publique a été prolongé de 12 mois, soit jusqu’au 9 avril 2023.
G. La parcelle n° 794 de la Commune d’Epalinges, d’une surface totale de 25'375 m2, est libre de constructions. Elle ne fait pas partie des terrains agricoles inventoriés au titre de surface d’assolement (SDA). La parcelle est classée par le PGA dans le secteur "A" de la zone de plans spéciaux, réglée aux art. 52 à 57 RPGA. Dans cette zone, tout projet de construction ou d’aménagement est subordonné à l’adoption d’un plan directeur localisé, voire d’un plan de quartier de compétence municipale ou d’un plan partiel d’affectation (art. 52 RPGA). Cette zone est réservée avant tout à l'habitation, mais la prestation de services et le petit commerce sont tolérés pour autant qu'il n'en résulte aucune gêne pour l'habitation et que la majeure partie des surfaces habitables du bâtiment soit consacrée à l'habitation (art. 53 al. 1 RPGA). Pour les secteurs "A", l'art. 54 RPGA prévoit certains éléments de la future planification: le coefficient d'utilisation du sol ne peut dépasser 0.4, pour autant que les conditions de planification s'y prêtent (al. 1); le nombre d'étages est limité à un rez-de-chaussée, un premier étage et des combles habitables (al. 2); la plus courte distance entre un bâtiment et la limite du secteur "A" est fixée à 5 mètres (al. 3). Les parcelles voisines sont classées en zone de villas I - à l'exception d'un compartiment de terrain au Sud-Ouest, qui se trouve aussi dans la zone de plans spéciaux (lieu-dit "Les Oches"). Les terrains de la zone villas sont pratiquement tous bâtis. Le noyau villageois historique d'Epalinges (le Polny) se situe à environ 150 m au Sud. Depuis cet endroit, desservi par la route du Village, le chemin de Ruisseau-Martin et le chemin du Polny, on accède à la parcelle n° 794 par le chemin du Bois-de-Ban, qui mène ensuite à un centre sportif (tennis) et à d'autres quartiers de villas. Au-delà de ces terrains bâtis, à l'Est, au Nord et à l'Ouest, s'étend une forêt.
Un projet de plan partiel d’affectation, pour le périmètre correspondant à la parcelle 794, a été soumis en 2011 par la municipalité au SDT pour examen préalable. Il prévoyait d’affecter le secteur en zone d'habitation de faible densité, avec la définition d'aires d'implantation des constructions et un coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0.45. Dans son rapport d'examen préalable du 21 novembre 2011, le SDT a émis un préavis favorable en demandant d'augmenter la densité du quartier, en tenant compte de la bonne accessibilité du site (desserte par une ligne TL, offrant un accès direct à la station Croisettes du métro M2). Le projet de plan de quartier "La Possession/Bois de Ban" a alors été élaboré. Il prévoit des constructions regroupées en trois entités (A, B et C), chaque entité disposant d’une cour commune. Les aires d’implantation sont conçues pour de petits bâtiments collectifs (6 à 8 appartements) de deux niveaux plus combles ou attique. L’indice d’utilisation du sol (IUS) est de 0.48. Le SDT a rédigé un rapport d'examen préalable complémentaire le 27 novembre 2012, soulignant la proximité de l'agglomération [c'est-à-dire le périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges] et la très bonne desserte du site en transports en commun – un arrêt de bus des Transports publics lausannois se situant à environ 170 mètres au Sud du périmètre du plan -, ces éléments contribuant à une densification approchant celle du périmètre compact. Le SDT a alors demandé qu'une densification du périmètre soit étudiée, par exemple par l'ajout d'un niveau supplémentaire; il préconisait un IUS approchant 0.6 et concluait que le projet devait être remanié pour atteindre la densité voulue par les services de l'Etat.
Le projet de plan de quartier "La Possession/Bois de Ban" a été mis à l’enquête publique du 25 mai au 24 juin 2013, tel qu’il avait été présenté au SDT, à savoir sans augmentation de l’IUS au-delà de 0.48. Ce plan poursuit notamment les objectifs suivants: augmenter la densité par rapport aux zones villas avoisinantes; assurer une insertion harmonieuse des nouvelles constructions dans leur environnement, notamment grâce à la définition d'espaces de transition avec les zones de villas et en limitant la hauteur des bâtiments; requalifier le chemin du Bois-de-Ban afin de sécuriser le cheminement piétonnier et d'en faire un lieu de promenade agréable. La surface de plancher déterminante maximale est de 12'200 m², ce qui correspond à 120 logements et 245 habitants (nombres indicatifs). Cette mise à l’enquête publique a suscité de nombreuses oppositions. Le projet de plan de quartier a été modifié – en relation avec la fixation, par un plan des altitudes et par des coupes, de la hauteur maximale des faîtes et des attiques, dans chaque aire d’évolution des constructions – puis mis à l’enquête publique complémentaire du 10 juin au 9 juillet 2015 et a à nouveau fait l’objet d’oppositions. Le plan de quartier a ensuite été adopté par le conseil communal le 15 novembre 2016 puis approuvé préalablement le 20 mars 2017 par le Département du territoire et de l’environnement (DTE, désormais DITS). De nombreux opposants ont alors recouru devant la CDAP, le 11 mai 2017, contre ces décisions (réf. AC.2017.0172). Leur recours a été rejeté par arrêt du 20 mars 2019 qui a confirmé les décisions attaquées. Par arrêt du 4 septembre 2020 (réf.1C_222/2019), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière de droit public des opposants, dans la mesure de sa recevabilité. Le quartier est susceptible d’accueillir environ 240 nouveaux habitants.
Le Tribunal fédéral a considéré, en particulier, que l’instance précédente avait à juste titre jugé que l’adoption du plan de quartier ne constituait pas un nouveau classement en zone à bâtir, celui-ci étant intervenu au stade de l’adoption du PGA en 2005 (consid. 3), que les conditions définies par la jurisprudence pour admettre exceptionnellement un contrôle incident de la planification n’étaient pas réunies (consid. 4), que la fixation d’un IUS supérieur à l’indice de 0.4 fixé par le RPGA répondait à l’intérêt public à la densification; le passage à un IUS de 0.48 n’entraînant une augmentation que de 40 habitants et que, dès lors que la capacité d’accueil de la parcelle n° 794, selon le PGA de 2005, n’était pas de nature à compromettre les opérations de redimensionnement du territoire constructible communal, il était douteux que le faible accroissement de l’IUS conduise à un tel résultat, la cour cantonale ayant à juste titre rappelé en outre que des mesures conservatoires pouvaient le cas échéant encore être prises avant la délivrance des permis de construire, à l’exemple de l’adoption d’une zone réservée (consid. 5).
Le 8 mars 2023, la municipalité a délivré une autorisation de construire 16 immeubles de 129 logements avec parkings souterrains de 129 places et 16 places de parc extérieures sur la parcelle n° 794. Cette autorisation est contestée devant la justice.
H. Le 3 janvier 2022, la municipalité a adopté le préavis n° 8/2022 à l’intention du Conseil communal d’Epalinges (le conseil communal). Le préavis retient, au sujet du surdimensionnement de la zone à bâtir hors périmètre compact (ch. 5.1) qu’en fonction de la population recensée au 31 décembre 2015 (2'235 habitants) et d'un potentiel de croissance annuel limité à 0,75 % par année selon la mesure A11 du PDCn, 4e adaptation (correspondant à 352 habitants), la population ne devrait pas dépasser 2'587 habitants au 31 décembre 2036 (2'235 + 352). Lors du bilan, au 31 décembre 2016, la population hors centre pour la Commune d'Epalinges s'élevait à 2'293 habitants, soit un besoin de 294 habitants à l'horizon 2036 (2'587 - 2'293). En comparant ce besoin avec le potentiel d'accueil communal de 2'678 (au 31 décembre 2016; cf. SDT, Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir du 1er octobre 2018), la surcapacité d'accueil s'élevait à 2'384 habitants (2'678 - 294). La municipalité en concluait que la zone à bâtir devait être réduite dans une proportion correspondant à 2'384 habitants. Le préavis reprenait les considérations relatives à la justification de la mise en place de la zone réservée communale contenues dans le rapport 47 OAT (énoncés sous lettre E ci-dessus).
I. Lors de sa séance du 29 mars 2022, le conseil communal a décidé de reporter au 31 mai 2022 son vote sur le préavis municipal relatif à la zone réservée communale en raison du fait qu’une membre de la municipalité devait encore rencontrer les autorités cantonales afin d’éclaircir la question du quota d’accueil de nouveaux habitants autorisés jusqu’en 2036 dans la zone à bâtir. La commission d’urbanisme et des constructions (CUC) avait en effet accompagné sa recommandation de vote du préavis municipal d’un amendement demandant la mise en zone réservée de la parcelle n° 794, puisqu’il apparaissait que le projet du Bois-de-Ban, en prévoyant 245 nouveaux habitants alors que seuls 168 nouveaux habitants étaient autorisés par le Canton jusqu’en 2036 dans la zone à bâtir, semblait à lui seul bloquer, pour 15 ans, toutes les possibilités de construire des autres propriétaires de la zone, ce qui paraissait constitutif d’une inégalité de traitement entre les propriétaires. Le but de la mise en zone réservée de la parcelle n° 794 était d’empêcher la concrétisation du projet jusqu’à la mise en œuvre du futur plan général d’affectation communal. Par la suite, les représentants des autorités cantonales ont indiqué à la municipalité que la réglementation du futur plan général d’affectation communal devrait satisfaire à l’art. 58 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), relatif à l’interdiction de partage matériel et de morcellement. Ainsi, à supposer que le futur règlement considère comme constructibles les parcelles libres de construction de moins de 2'500 m2 situées au sein de parcelles construites ou déjà construites mais présentant un solde constructible inférieur à 2'500 m2, à moins qu’elles ne se trouvent en contiguïté de grandes surfaces vertes, le Canton se satisferait d’un tel redimensionnement des possibilités de construire, même si le nombre de nouveaux habitants que cela occasionnera dépassait le quota initial prévu. En conséquence de quoi, la CUC a estimé que l’argument qui l’avait conduite à proposer un amendement pour que la parcelle n° 794 soit soumise à la zone réservée n’avait plus lieu d’être puisque, que le projet du Bois-de-Ban soit réalisé ou non, cela n’aurait à l’avenir plus d’incidence sur la constructibilité des parcelles voisines et que l’on ne pouvait plus parler d'inégalité de traitement vis-à-vis des autres propriétaires. La CUC a retiré son amendement et, dans sa séance du 31 mai 2022, le conseil communal a adopté la zone réservée communale et a approuvé les propositions de réponses de la municipalité aux oppositions.
Le 17 octobre 2022, la Cheffe du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) a décidé d’approuver, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée communale prévue.
J. Par acte du 17 novembre 2022 de son avocat, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre les décisions des 31 mai et 17 octobre 2022, concluant principalement à leur réforme en ce sens que la zone réservée communale n’est ni adoptée, ni approuvée. Subsidiairement, le recourant conclut à la réforme des décisions entreprises en ce sens que les oppositions sont admises, les parcelles nos 1054, 1997, 2747, 2748, 2749 et 1088 d’Epalinges sont exclues du plan et du règlement de la zone réservée communale, la parcelle n° 794 y étant intégrée et le plan d’affectation communal créant une zone réservée sur les parcelles nos 1054, 1997, 2727, 2748, 2749 et 1088 d’Epalinges étant abrogé. Plus subsidiairement, le recourant conclut à l’annulation des décisions attaquées, la cause étant renvoyée aux autorités concernées pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures d’instruction, le recourant a demandé à ce qu’il soit procédé à une inspection locale sur ses parcelles et les parcelles avoisinantes.
Le 3 février 2023, le Conseil communal d’Epalinges, représenté par un avocat, a déposé une réponse, au pied de laquelle il conclut au rejet du recours. Il a produit son dossier.
Le 3 mars 2023, la Direction générale du territoire et du logement, représentant le DITS a fait de même. Elle a demandé que le dossier soit joint à deux autres recours dirigés contre les mêmes décisions (réf. AC.2022.0390 et AC.2022.0395). Le juge instructeur y a renoncé au stade de l’instruction.
Le conseil communal a produit la variante du 23 mars 2023 d’une simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d’habitation et mixte) de la Commune d’Epalinges émanant du canton. Les données suivantes y figurent:
"Possibilité de développement allouée par la mesure A11 du Plan directeur cantonal entre l'année de référence [2015] et l'horizon de planification [2036] dans les quartiers "hors du centre" [hors du périmètre compact de l'agglomération]: + 353 habitants.
Population actuelle "hors du centre": 2'239 habitants [31.12.2015], 2'434 habitants [31.12.2021]
Population maximale à l'horizon de planification selon la mesure A11: 2'592 habitants
Besoins au moment du bilan [2021] : 158 habitants
Capacités d'accueil au moment du bilan:
Réserves hors du centre (y compris potentiel de densification): 2'621 habitants
Etat de la capacité d'accueil par rapport aux besoins, hors du centre: surcapacité de 2'463 habitants."
Le recourant a déposé des observations complémentaires, en date du 24 avril 2023 et a modifié ses conclusions principales demandant que les décisions attaquées soient réformées en ce sens que son opposition et celle de feu son père sont admises et que la zone réservée communale inclut la totalité des parcelles situées hors périmètre de centre et affectées en zone à bâtir, sans aucune exception.
Considérant en droit:
1. a) Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du département par lesquelles le projet de zone réservée communale a été adopté puis approuvé. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément à l’opposant débouté et peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 43 al. 2 LATC et art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte toutes les autres conditions formelles (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
b) Dans son mémoire du 17 novembre 2022, le recourant conclut principalement à l’annulation des décisions contestées. Dans une écriture du 24 avril 2023, il a modifié cette conclusion principale. A ce titre, il demande désormais la réforme des décisions attaquées en ce sens que son opposition et celle de son père sont admises, d’une part, et que la zone réservée communale inclue la totalité des parcelles situées hors périmètre de centre et affectées en zone à bâtir, sans aucune exception, d’autre part. En procédure administrative vaudoise toutefois, les conclusions doivent être formulées dans le délai de recours et ne peuvent pas être modifiées ultérieurement, sauf si elles sont réduites (arrêts TA AC.2003.0050 du 6 janvier 2004; AC.2003.0113 du 2 février 2004; AC.2004.0130 du 27 janvier 2005). Les nouvelles conclusions principales prises par le recourant le 24 avril 2023 paraissent donc irrecevables, cette question pouvant toutefois demeurer ouverte compte tenu du sort qui doit de toute façon être réservé à ce litige.
A titre subsidiaire, le recourant conclut à l’admission de son opposition et de celle formée par feu son père, ainsi qu’à l’exclusion des parcelles dont il est propriétaire (seul ou en main commune) de la zone réservée communale. Dans cette mesure, la qualité pour recourir doit lui être reconnue. Savoir si la qualité pour recourir doit également lui être reconnue en relation avec des conclusions tendant à étendre la zone réservée à l’ensemble des autres parcelles hors périmètre de centre et affectées en zone à bâtir, subsidiairement à la parcelle n° 794 est plus délicat.
c) D’après l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) la qualité pour recourir est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le critère de l'intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF), et il y a lieu d'appliquer ici la jurisprudence développée à ce propos (ATF 139 III 504 consid. 3.3; principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF).
Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b LTF). Le Tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF; arrêt CDAP AC.2010.0046 du 17 janvier 2011 consid. 1 et les références citées). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 de l'ancienne loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), 103 let. a de l'ancienne loi fédérale du 16 décembre 1943 d’organisation judiciaire (OJ) et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêt CDAP AC.2016.0303 du 25 novembre 2016 consid. 2a et les références).
Selon la jurisprudence constante, l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 142 II 80 consid. 1.4.1; 141 II 14 consid. 4.4; 137 II 40 consid. 2.3; 130 V 196 consid. 3; 128 V 34 consid. 1a et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher une "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30 consid. 2.2.3; 133 II 400 consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3, et les arrêts cités).
D’après la jurisprudence, un propriétaire foncier ne peut pas invoquer le principe de l’égalité de traitement pour contester une autorisation de construire pour le seul motif que, selon lui, aucun permis de construire ne devrait plus être accordé sur le territoire communal (arrêt CDAP AC.2017.0299 du 24 novembre 2017 consid. 3). La Cour de droit administratif et public a par ailleurs jugé que lorsque le recourant entend uniquement soutenir l'intérêt général des habitants de la commune à ce que les objectifs poursuivis par le projet de zone réservée ne soient pas mis en péril, sans prétendre que le permis de construire en cause le toucherait dans une mesure et avec une intensité plus grandes que les autres administrés, il s'agit d'une action populaire, qui ne suffit pas à fonder sa qualité pour recourir (AC.2016.0303 et AC.2016.0304 du 25 novembre 2016). Enfin, la jurisprudence a considéré qu’il était pour le moins douteux que des recourants disposent d’un intérêt digne de protection à pouvoir contester les décisions portant sur la zone réservée, puisque leur parcelle n’y était pas incluse, tout en laissant cette question ouverte, le recours devant de toute manière être rejeté sur le fond, ajoutant que les propriétaires fonciers n’avaient aucun droit à obtenir une modification de la planification communale, ni a fortiori à exiger qu’une parcelle d’un tiers soit comprise dans une zone réservée (arrêt CDAP AC.2018.0190 du 18 octobre 2019 consid. 1).
En substance, le recourant fait grief aux autorités d’avoir adopté une zone réservée inefficace, faute d’être étendue à l’ensemble des zones à bâtir situées à l’extérieur du périmètre compact d’agglomération, en particulier à la parcelle n° 794, ce qui mettrait en péril la révision du plan général d’affectation en raison de l’importance du surdimensionnement de la zone à bâtir et avantagerait indûment certains propriétaires. On peut se demander si, en agissant de la sorte, le recourant ne soutiendrait pas uniquement l’intérêt général des habitants de la commune à ce que les objectifs poursuivis par le projet de zone réservée ne soient pas mis en péril, sans exposer en quoi il serait touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que les autres administrés. Il s’agirait alors d’une action populaire, qui ne suffirait pas à fonder sa qualité pour agir. On peine également à distinguer quel intérêt pratique le recourant tirerait de l’intégration de la parcelle n° 794 à la zone réservée, puisque cela ne saurait avoir pour conséquence automatique que ses parcelles y soient soustraites. De même, il apparaît douteux que le recourant puisse invoquer le principe de l’égalité de traitement pour s’assurer que la réglementation à laquelle ses terrains sont soumis soit imposée également aux autres propriétaires de la commune. Dans cette mesure, les conclusions tendant à inclure dans le périmètre de la zone réservée d’autres parcelles qui n’y figurent pas paraissent irrecevables. Il n’y a cependant pas lieu de trancher définitivement cette question, car le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.
2. A titre de mesure d’instruction, le recourant requiert une inspection locale, sur ses parcelles et les parcelles environnantes.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'administré de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt CDAP PE.2018.0208 du 29 mai 2019 consid. 3a).
b) En l’occurrence, pour traiter des arguments soulevés par le recourant, la situation de ses parcelles et de celles avoisinantes est suffisamment documentée par les plans, photographies aériennes et orthophotographies versés au dossier de la cause par les parties ou encore librement disponibles sur le guichet cartographique cantonal Géoplanet. Une vision locale ne pourra pas amener le tribunal à modifier son opinion. Partant, la réquisition est rejetée.
3. La jonction de la présente cause avec les dossiers AC.2022.0390 et AC.2022.0395 n’est pas ordonnée, les situations de fait n’étant que partiellement identiques.
4. Au fond, le recourant conteste l’établissement d’une zone réservée communale sur les parcelles nos 1054, 1088, 1997, 2747, 2748 et 2749, en relation avec la révision de la planification d’affectation communale visant à satisfaire aux exigences découlant de la LAT.
a) Selon l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
La zone réservée est une mesure conservatoire, conformément au titre des art. 46 ss LATC. Elle vise à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière à l'adoption d'une zone réservée (cf. arrêt du TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1). L'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2 p. 141; arrêt CDAP AC.2020.0109 du 1er avril 2021 consid. 2a et les références citées).
L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (RUCH, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1). Il n'est dès lors pas pertinent de reprocher à l'instance précédente de n'avoir, à ce stade, pas déterminé s'il n'était pas possible de "dézoner d'autres parcelles moins bien situées". Il apparaît tout aussi prématuré de se plaindre qu’une parcelle a été englobée dans la zone réservée alors qu'elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT. Les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du secteur concerné, devront être menées séparément, dans le cadre de la révision du PGA (arrêt TF 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.1). En principe, la jurisprudence considère que ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3).
Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts et principes de l'aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT, en particulier la préservation du paysage et le maintien pour l'agriculture de suffisamment de bonnes terres cultivables. Les modifications de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 prévoient du reste désormais expressément le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT).
Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août 2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4ème adaptation quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art. 15 LAT, et a enjoint les communes à évaluer la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Le taux de croissance a été fixé à 0.75 % pour les villages et les quartiers hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019 intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus) sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (fiche d'application, ch. 2).
b) La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi notamment être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3).
En l’espèce, les zones à bâtir de la Commune d’Epalinges (permettant la construction de logements), hors du périmètre compact du PALM, sont manifestement surdimensionnées et doivent en conséquence être réduites. Selon le préavis n° 8/2022 établi par la municipalité à l’intention du conseil communal, la commune présente une surcapacité d’accueil de 2'384 habitants. Dans ces circonstances, la commune est tenue de modifier son plan d’affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir. Il s’ensuit qu’on se trouve dans une situation où une adaptation de la planification s’impose, au sens de l’art. 27 al. 1 LAT. Des démarches en vue de la révision du plan d’affectation communal ont été en outre entamées.
Le recourant est d’avis cependant que la zone réservée litigieuse ne permet ni de garantir provisoirement la planification, ni de garantir aux autorités une certaine liberté dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir communale hors du périmètre d’agglomération puisque le surdimensionnement de la zone à bâtir serait incompressible et qu’aucune mesure de redimensionnement ne permettrait de le juguler. Il faut dire que plus le surdimensionnement des zones à bâtir est conséquent et plus les mesures à prendre dans le cadre de la révision du plan d’affectation communal pour respecter l’art. 15 LAT et la mesure A11 du PDCn sont importantes. Les communes ne sauraient ainsi se passer de prendre toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l’aménagement du territoire sous prétexte que le surdimensionnement de leur zone à bâtir d’habitation et mixte serait de toute façon incompressible. Dans un tel cas de figure, une zone réservée se justifie d’autant plus afin de garantir aux autorités chargées de l’aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d’éviter que des projets de constructions ne viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi éviter de rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations.
Le recourant reproche également à la municipalité de n’avoir pas englobé dans la zone réservée communale l’ensemble des parcelles affectées en zone d’habitation situées hors du périmètre d’agglomération et d’avoir prévu des exclusions qui ne se justifient pas à ses yeux. En l’occurrence, le rapport 47 OAT cité plus haut expose les critères fondant l’intégration des parcelles à la zone réservée attaquée. L’autorité communale a en effet modifié un premier projet de zone réservée "globale" pour se tourner ensuite vers une zone réservée "ciblée". C’est cette dernière version qui a été adoptée et qu’il convient ici d’examiner. Sont ainsi intégrées à la zone réservée les parcelles situées hors périmètre compact d’agglomération et affectées en zone de villas I ou II ou en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser libres de constructions, celles qui comportent une surface libre d’au moins 2'500 m2 et celles situées en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser ou en zone de villas II. Tout d’abord, la partie du territoire communal qui doit faire l’objet de mesures de redimensionnement de la zone à bâtir pour l’habitation en raison de son surdimensionnement se situe hors du périmètre compact d’agglomération Lausanne-Morges. L’autorité communale était donc légitimée à limiter la zone réservée au territoire situé en dehors du périmètre compact d’agglomération – et exclure de la zone réservée, notamment, le périmètre du plan spécial à légaliser "22A Florimont", situé à l’intérieur du périmètre compact d’agglomération. L’intégration à la zone réservée "ciblée" des biens-fonds d’une surface de 2'500 m2 et plus – en référence à la surface minimale de 25 ares pour l’interdiction de morcellement des terrains agricoles de l’art. 58 LDFR – non construits est également justifiée objectivement puisque ces surfaces, importantes, doivent être analysées en vue d’un éventuel déclassement en zone agricole dans le cadre de la révision du PGA. Enfin, le tribunal ne voit rien à redire à l’intégration à la zone réservée communale des parcelles situées en zone de plans directeurs ou de plans spéciaux à légaliser ou en zone de villas II, eu égard au fait que, comme l’autorité communale le relève dans le rapport 47 OAT précité de même qu’à ce qui se constate sur les plans et les photographies aériennes, ces zones se rapportent à des territoires peu denses, voire présentant des espaces libres importants et qui, de ce fait, devront faire l’objet d’une réflexion particulière dans le cadre de la révision du PGA. Le tribunal conclut que les critères d’inclusion retenus par l’autorité communale permettent de faire correspondre la zone réservée au périmètre concerné par l’obligation de planifier.
Cela étant, certaines parcelles ne sont pas incluses dans la zone réservée, en dérogation aux critères de sélection retenus par la municipalité et examinés ci-dessus. Il s’agit tout d’abord des parcelles n° 397, 766, 823, 859, 1073, 1080, 1537, 1538, 1539, 1562 et 2882, qui font l’objet, aux dires de l’autorité cantonale, de zones réservées cantonales, approuvées par le département entre le 18 octobre 2018 et le 5 mars 2019. Les zones réservées cantonales poursuivent le même but que la zone réservée communale de sorte que l’on peut parfaitement concevoir, dans ces circonstances, que l’on ne double pas la zone réservée cantonale d’une zone réservée communale. La parcelle n° 794 n’a pas non plus été intégrée à la zone réservée litigieuse. Les autorités ont considéré que cette parcelle faisait l’objet d’un plan de quartier approuvé en 2017, soit avant l’entrée en vigueur de la 4ème adaptation du PDCn, qui a introduit des mesures précises pour le dimensionnement de la zone à bâtir. Dans sa réponse au recours, l’autorité cantonale a ajouté qu’à l’occasion de la procédure judiciaire relative à cette planification, il avait été démontré que les droits à bâtir accordés entraient dans le cadre des capacités d’accueil encore disponibles pour le secteur hors centre et qu’enfin, ce plan de quartier allait dans le sens de la révision de la LAT entrée en vigueur au 1er mai 2014, en ce sens qu’il favorisait un usage mesuré du sol (art. 1 al. 2 let. abis et b LAT). En effet, dans son arrêt du 4 septembre 2020, le Tribunal fédéral a retenu, à l’occasion de l’examen du plan de quartier "La Possession/Bois de Ban", comme le Tribunal cantonal l’avait fait avant lui, qu’il n’apparaissait pas que le maintien du PGA 2005, plus particulièrement laffectation constructible de la parcelle n° 794, compromettrait inexorablement le redimensionnement du territoire constructible communal. Outre que la capacité d’accueil de la parcelle (245 habitants) était compatible avec le bilan des besoins (294 habitants) retenu par l’instance cantonale, le canton et la commune avaient d’ores et déjà entrepris des démarches visant à garantir une réduction conforme de la zone à bâtir, au moyen de l’adoption de zones réservées. Le Tribunal fédéral a jugé qu’il n’y avait pas lieu de remettre en cause les conclusions du SDT – désormais DGTL -, validées par l’instance précédente, selon lesquelles la révision globale du PGA était possible sans revenir sur le caractère constructible de la parcelle n° 794. A cela s’ajoutait que des mesures conservatoires pourraient au besoin encore être prises après l’adoption du plan de quartier, préalablement à la délivrance du permis de construire mais que les autorités cantonale et communale n’avaient pas fait état de cette éventualité s’agissant de la parcelle n° 794 (consid. 4.2.1). Le Tribunal fédéral n’a pas critiqué l’augmentation – mesurée – de la densification de la parcelle – avec le passage d’un IUS à 0.48 contre 0.4 prévu par le RPGA -, en tant qu’elle répondait aux principes du nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, qui fixe comme objectif d’aménagement la création d’un milieu bâti compact, ainsi qu’à l’art. 3 al. 3 let. abis LAT, selon lequel il convient de prendre des mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat. Il a en cela tenu compte du fait que le secteur englobé dans le plan de quartier bénéficiait d’une situation privilégiée, proche du périmètre compact de l’agglomération et bien desservi par les transports publics (un arrêt de bus des Transports publics lausannois se situant à environ 170 m. au Sud du périmètre du plan [consid. 5.4.1]). Par ailleurs, l’augmentation de l’IUS n’apparaissait pas d’emblée contraire au PDCn et à sa mesure A11 (consid. 5.4.2). Tenant compte de l'ensemble de ces circonstances, il faut admettre que l’exclusion de la parcelle n° 794 du périmètre de la zone réservée se justifie de manière objective du point de vue de l’aménagement du territoire. Les considérations suivantes viennent conforter cette conclusion.
Dans un premier temps, la CUC avait accompagné sa recommandation de vote du préavis municipal d’une demande de mise en zone réservée de la parcelle n° 794, car il lui apparaissait que le projet du Bois-de-Ban, en prévoyant à lui seul 245 nouveaux habitants alors que seuls 168 nouveaux habitants étaient autorisés par le Canton jusqu’en 2036 dans la zone à bâtir, semblait à lui seul bloquer pour 15 ans toutes les possibilités de construire des autres propriétaires de la zone, ce qui paraissait constitutif d’une inégalité de traitement, argument également invoqué par le recourant. Cette recommandation a finalement été abandonnée et le conseil communal a renoncé à un amendement au projet de zone réservée, eu égard au fait que les représentants des autorités cantonales avaient assuré – et confirmé par écrit – que si la réglementation du futur plan général d’affectation communal respectait certaines conditions en matière de redimensionnement de la zone à bâtir (exclusion de la zone à bâtir des parcelles de plus de 2'500 m2 non construites ou déjà construites mais présentant un solde constructible supérieur à 2'500 m2 ou inférieur à cette surface et en contiguïté de grandes surfaces vertes), le Canton se satisferait d’un tel redimensionnement des possibilités de construire, même si le nombre de nouveaux habitants occasionné dépasserait le quota initial prévu. En conséquence de cela, l’argument qui avait conduit la CUC à proposer un amendement au projet de zone réservée n’avait plus lieu d’être. En effet, que le projet sur la parcelle n° 794 soit construit ou pas, cela n’aurait plus d’incidence à l’avenir sur la constructibilité des autres parcelles, de sorte que l’on ne pouvait plus parler d’inégalité de traitement avec les autres propriétaires. Dans ces circonstances, le tribunal conclut que l’autorité communale pouvait sans arbitraire exclure de la zone réservée la parcelle n° 794.
Les parcelles du recourant répondent quant à elles aux critères objectifs d’inclusion dans la zone réservée examinés ci-dessus puisqu’elles se situent en dehors du périmètre compact d’agglomération, sont affectées en zone de villas II et sont libres de construction. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le recourant, le tribunal ne voit pas d’élément qui permette de conclure qu’une modification de leur affectation dans le cadre de la révision du PGA communal serait d’emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice (cf. arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3 précités). Ainsi, la surface des parcelles du recourant, égale ou supérieure à 2'500 m2, n’exclut pas d’emblée qu’elles soient réaffectées dans le cadre de la révision du PGA communal. Dans sa fiche d’application relative au traitement des zones à bâtir d’habitation et mixte de juin 2021, la DGTL attend en effet des communes qu’en matière de redimensionnement, elles affectent en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti, dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (en référence à l’art. 58 al. 2 LDFR) ou qu’elles justifient leur affectation en toute autre zone que la zone agricole. Le tribunal observe en outre que les parcelles du recourant occupent une surface globale d’un seul tenant de 18’443 m2, non bâtie. L’autorité cantonale fait même observer que la surface non construite représente environ 30'000 m2 si on tient compte des parcelles n° 638 et 912 contiguës et de la partie ouest de la parcelle n° 634 libre de construction. Dans ces conditions, on ne saurait partir du principe qu’une réaffectation des biens-fonds du recourant n’entrerait aucunement en considération dans le cadre de la révision du PGA. Enfin, la situation des parcelles du recourant, au sein du territoire communal, n’exclut pas non plus que leur affectation puisse être modifiée dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir. Ces biens-fonds se trouvent en effet au cœur d’un habitat peu dense (en raison de la faible densité attribuée à la zone de villas II et de la proximité immédiate de nombreuses autres parcelles non construites, ce qu’on peut constater sur les plans et les orthophotographies versées au dossier). Au Nord, les terrains du recourant ne sont séparés d’une des dernières zones agricoles de la commune que par le Chemin du Bornalet. Ils se trouvent par ailleurs tout de même à plusieurs centaines de mètres des arrêts de transports publics réguliers les plus proches et à même distance du centre urbain actuel de la commune, de l’établissement scolaire de la Croix-Blanche et des locaux de l’administration mais en sont séparés par l’axe très fréquenté que représente la Route de Berne et qui ne peut être franchie qu’à certains endroits déterminés.
Vu ce qui précède, on ne peut pas dire que la zone réservée litigieuse ne répondrait pas à un intérêt public suffisant à son adoption. Mal fondés, les griefs du recourant à ce sujet doivent être rejetés.
c) Le recourant se plaint aussi d’une violation du principe de proportionnalité. Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive - règle de la nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens étroit - (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).
Le recourant soutient tout d’abord que la zone réservée litigieuse ne serait pas en mesure d’atteindre son objectif de réduction du surdimensionnement incompressible dont souffre le territoire constructible de la Commune d’Epalinges (violation du principe d’aptitude). Or, la zone réservée n’a pas pour objectif de réduire le surdimensionnement d’une zone à bâtir. Ce rôle incombe à la procédure de révision du PGA. Comme déjà dit, la zone réservée permet de surseoir à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit et de préserver la liberté de planification de l’autorité compétente, ce qui est justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le plan d’affectation communal en raison de l’existence du surdimensionnement des zones à bâtir. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité est en conséquence satisfaite. Par ailleurs, la zone réservée n’entraîne pas le dézonage automatique des parcelles qu’elle inclut. Au contraire, il reviendra à l’autorité communale de décider de leur sort, lors de la révision du PGA communal.
Le recourant soutient également que la zone réservée va plus loin que ce qui est absolument indispensable à la réalisation de l’objectif de sécurisation qui est le sien (violation du principe de nécessité). Comme déjà dit, la zone réservée correspond au périmètre concerné par l’obligation de planifier. Le recourant prétend que ses parcelles, du fait de leur situation, ne sauraient être concernées par le remaniement de la zone à bâtir car elles sont idéalement situées et s’intègrent parfaitement dans la prolongation hors centre du territoire communal urbanisé, de sorte que leur construction ne contreviendra pas à la mesure A11 du PDCn. Ainsi que cela a été relevé plus haut, plusieurs éléments permettent de conclure qu’objectivement les parcelles du recourant entrent en considération dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir communale. Outre le fait qu’elles ne sont pas construites, les parcelles du recourant ont une superficie égale ou supérieure à 2'500 m2 et forment ensemble une surface d’un seul tenant de 18'443 m2. La surface non construite représente même environ 30'000 m2 si on tient compte des parcelles n° 638 et 912 contiguës et de la partie ouest de la parcelle n° 634 libre de construction. Au Nord, les terrains du recourant ne sont séparés d’une des dernières zones agricoles de la commune que par le Chemin du Bornalet. Le recourant fait valoir que ses parcelles sont entourées d’habitations. Or, comme on peut le voir sur les plans et les orthophotographies, l’habitat dans le secteur est peu dense, pour les raisons invoquées précédemment (proximité immédiate d’autres superficies non construites et réglementation qui, en zone de villas II, prévoit une surface minimale des parcelles à bâtir de 2'500 m2 avec un COS qui ne peut excéder 0.1, une distance entre les constructions et la limite de la propriété qui est de 10 mètres au minimum, une limitation du nombre de logements et des étages [cf. art. 23, 25 al. 1, 26, 27 et 28 RPGA]). Enfin, les parcelles se situent à environ 500 m. des arrêts de bus des lignes régulières des Transports publics lausannois et à 500 m. aussi du centre urbain actuel de la commune, de l’établissement scolaire de la Croix-Blanche et des locaux de l’administration mais en sont séparées par l’axe très fréquenté que représente la Route de Berne et qui ne peut être franchi qu’à certains endroits déterminés. En définitive, le tribunal ne discerne pas de violation de la règle de la nécessité découlant du principe de la proportionnalité.
Le recourant estime encore que les décisions attaquées ne sont le fruit d’aucune balance des intérêts publics et privés en présence (violation du principe de proportionnalité au sens étroit). Ses parcelles s’inscriraient au sein du territoire urbanisé et leur densification serait évidente, tant à la lumière des objectifs de limitation du mitage du territoire que des objectifs d’urbanisation vers l’intérieur. Il conviendrait de tenir compte également de la situation globale de la commune en raison de l’attractivité qu’elle représente du fait de sa proximité avec Lausanne, son excellente desserte en transports publics et le développement du Biopôle Epalinges/Vennes. Le recourant préconise d’adopter une vision plus large que la simple analyse d’un plafond de population résultant du PDCn. Il accorde toutefois trop d’importance au fait que ses terrains se trouvent dans un milieu bâti, car, ce faisant, il passe sous silence que la construction de ce secteur de la zone de villas II est très peu dense, pour les motifs déjà évoqués. Comme déjà dit également, les parcelles se situent à 500 m. du centre urbain actuel de la commune, de l’établissement scolaire de la Croix-Blanche et des locaux de l’administration mais en sont séparées par l’axe très fréquenté que représente la Route de Berne et qui ne peut être franchi qu’à certains endroits déterminés. Quant à la desserte en transports publics, elle ne saurait être qualifiée d’excellente, avec un arrêt de bus le plus proche à 500 mètres. Enfin, bien que les parcelles du recourant se trouvent à quelque distance du périmètre compact d’agglomération, elles n’y sont pas englobées. En conclusion, le tribunal ne voit pas en quoi la localisation des parcelles du recourant permettrait de les exclure à ce stade du périmètre de la zone réservée.
Le grief tiré de la violation du principe de proportionnalité doit être rejeté.
d) Le recourant invoque une violation du principe d’égalité de traitement, au motif que la zone réservée créerait des distinctions insoutenables. Il reproche aux autorités d’avoir avantagé indûment certaines parcelles au détriment de plus petites, pour des raisons politiques. Il soutient que l’exclusion de la parcelle n° 794 de la planification provisoire et sa construction entraînent une situation impossible pour la commune qui la prive de toute marge de manœuvre ultérieure et condamne de nombreuses parcelles qui répondent aux objectifs fixés par la LAT, comme les siennes.
Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 134 I 23 consid. 9.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2 et les réf. citées; ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; arrêt CDAP AC.2020.0295 du 14 décembre 2021 consid. 3b).
En l’espèce, la parcelle n° 794, qui ne fait pas partie des terrains agricoles inventoriés au titre de SDA, est entourée de biens-fonds, pratiquement tous bâtis, qui sont classés en zone de villas I – à l’exception d’un compartiment de terrain au Sud-Ouest, qui se trouve dans la zone de plans spéciaux. L’accessibilité au site au moyen des transports publics a été jugée très bonne par les autorités, un arrêt de bus des Transports publics lausannois se situant à environ 170 m. au Sud du plan de quartier. Le Tribunal fédéral parle même d’une desserte idéale (arrêt 1C_222/2019 du 4 septembre 2020 consid. 4.2.2 précité). La parcelle n° 794 se situe en outre à 150 m. du noyau villageois historique d’Epalinges et non aux confins du territoire communal. Comme on l’a dit ci-dessus, l’exclusion de la parcelle n° 794 du périmètre de la zone réservée communale est objectivement motivée, du fait de l’adoption d’un plan de quartier approuvé en 2017, dont il a été jugé par les tribunaux, sans qu’il n’y ait lieu d’y revenir, qu’elle allait dans le sens de la révision de la LAT entrée en vigueur au 1er mai 2014 (en termes de création d'un milieu bâti compact et d’utilisation mesurée du sol). Les caractéristiques des parcelles du recourant diffèrent considérablement de celles de la parcelle n° 794. Celles-là se situent au sein d’une zone de villas II très peu dense. Elles ne sont pas entourées de terrains pratiquement tous construits et les habitations aux alentours sont clairsemées. Leur desserte en transports publics est beaucoup moins performante que celle de la parcelle n° 794, l’arrêt de bus le plus proche, à 500 m., étant sensiblement plus éloigné. Les parcelles du recourant sont enfin situées à 500 m. du centre urbain actuel d’Epalinges, d’une école et des bâtiments communaux. Elles présentent en définitive des caractéristiques suffisamment distinctes de la parcelle n° 794 pour que l’on puisse admettre que l’autorité compétente les réglemente de manière différente. Enfin, les craintes du recourant que la réalisation du plan de quartier "La Possession/Bois de Ban" n’entraîne un blocage complet et inadmissible des droits à bâtir de tous les propriétaires hors périmètre compact d’agglomération n’ont plus lieu d’être. En effet, à supposer que l’autorité communale respecte certaines règles d’aménagement dans la révision du PGA, les autorités cantonales s’en satisferait, même si le nombre de nouveaux habitants que le redimensionnement de la zone à bâtir occasionnera dépasserait le quota initial prévu. Dans ces conditions, que le projet de plan de quartier soit ou non réalisé n’aura plus d’incidence sur la constructibilité des autres parcelles, de sorte qu’il n’y a pas là non plus d’inégalité de traitement entre les propriétaires.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation des décisions attaquées, aux frais du recourant, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Le Conseil communal d’Epalinges, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II. Les décisions du Conseil communal d’Epalinges du 31 mai 2022 et du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 17 octobre 2022 sont confirmées.
III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la Commune d’Epalinges à titre de dépens, est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 30 août 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.