TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juillet 2024
Composition
M. André Jomini, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me John-David BURDET, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
2.
Municipalité de Jorat-Mézières, à Carrouge.
Objet
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Jorat-Mézières du 7 avril 2022 refusant un permis de construire pour la rénovation de la place devant la maison sise sur la parcelle no 212 et décision du 15 mars 2022 de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) refusant de délivrer l’autorisation spéciale pour ce projet (CAMAC no 196861)
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ ont acheté en 2017, en copropriété, la parcelle no 212 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Jorat-Mézières. Cette parcelle a une surface totale de 1'688 m2. Il s'y trouve une maison de 162 m2 au sol (habitation et rural, maison construite au XIXe siècle, ECA no 68) et deux bâtiments annexes (bâtiment agricole et garage, respectivement de 15 et 17 m2). Les propriétaires habitent la maison avec leur famille. La parcelle est classée en zone agricole, selon le plan général d'affectation de l'ancienne commune de Carrouge, entré en vigueur en 2011.
La parcelle no 212 est accessible par une route du domaine public communal (chemin du Sendon). Ce chemin suit un cordon boisé (aire forestière), qui jouxte la parcelle au nord-est. Du côté ouest, des arbres ont été plantés le long de la limite de la parcelle. Une place pour le stationnement et les manœuvres de véhicules a été aménagée à proximité de la maison (au nord de celle-ci, jusqu'aux arbres le long des limites est et ouest).
B. Au mois de septembre 2020, A.________ et B.________ ont déposé une demande de permis de construire pour l'ouvrage suivant (selon la rubrique 10 du formulaire officiel): "Rénovation de la place devant la maison. Evacuation de l'ancien revêtement (goudron et béton) et pose d'un nouvel enrobé". Un plan ou croquis était joint à la demande, qui figure la surface concernée.
La demande a été transmise à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), compétente pour délivrer l'autorisation spéciale requise, étant donné que le terrain se trouve en zone agricole. La DGTL a d'emblée constaté que les travaux avaient déjà été réalisés, les propriétaires demandant en définitive une autorisation pour la régularisation ou la mise en conformité de l'ouvrage. Ceux-ci ont alors admis avoir fait exécuter les travaux au printemps 2020.
C. La DGTL a ensuite rendu une décision de refus de l'autorisation spéciale requise. Cette décision, incluse dans la synthèse CAMAC no 196861 du 15 mars 2022, retient en conclusion que le projet "n'est pas conforme aux exigences légales en raison du non-respect de l'identité du bâtiment et de ses abords pour l'essentiel (art. 24c LAT et 42 OAT)". Dans la motivation, au ch. 3 ("Examen des travaux litigieux"), cette décision retient ce qui suit:
"La place goudronnée, qui fait l'objet de la présente demande de mise en conformité, n'aurait pas été admise par notre direction. Seuls des travaux de strict entretien de la place autour du bâtiment ECA no 68, sans modification de l'assiette ou du revêtement auraient pu être effectués. A titre indicatif, peuvent être considérés comme stricts travaux d'entretien uniquement les travaux visant à maintenir l'ouvrage dans son état, en réparant les atteintes dues au temps sans en modifier sa nature ni son affectation. En effet, une modification plus importante telle que réalisée peut uniquement être envisagée si elle concourt à une meilleure intégration de cette place dans le paysage au sens de l'article 24c alinéa 4 LAT.
Dans le cas d'espèce, les travaux de goudronnage et d'agrandissement de la place autour de l'habitation ont un impact important sur la propriété considérée. En effet, ils ne respectent pas l'identité du bâtiment existant et celle de ses abords, et ne concourent pas à une meilleure intégration paysagère de ladite place. Par conséquent, le projet ne peut pas être régularisé par notre direction pour ces raisons."
La synthèse CAMAC a été communiquée à la Municipalité de Jorat-Mézières (ci-après: la municipalité) qui a rendu le 7 avril 2022 une décision de refus de permis de construire.
D. Agissant le 10 mai 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler les décisions précitées de la municipalité et de la DGTL; ils concluent en outre à ce que l'autorisation spéciale et le permis de construire soient délivrés pour les travaux de rénovation de la place devant leur maison.
Dans sa réponse du 29 juillet 2022, la DGTL conclut au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
Le 20 juin 2022, la municipalité a déclaré s'en remettre à justice.
Les recourants – désormais représentés par un avocat – ont répliqué le 9 novembre 2022, sans modifier leurs conclusions.
La DGTL a déposé des déterminations complémentaires le 8 décembre 2022, et les recourants le 1er février 2023, en produisant quelques pièces.
E. La CDAP a procédé à une inspection locale le 3 février 2023, en présence des parties.
Après l'inspection locale, la procédure a été suspendue, compte tenu du fait que la DGTL examinait par ailleurs, dans une procédure administrative formellement distincte, la conformité d'autres travaux récents dans la maison et les annexes. Le 13 mai 2024, la DGTL a informé la CDAP que cette seconde procédure n'était pas achevée; elle a requis la reprise de l'instruction de la présente cause. Le juge instructeur a mis fin à la suspension le 27 mai 2024 et il a donné aux parties l'occasion de déposer d'éventuelles observations. Les recourants et la municipalité n'ont pas fait usage de cette possibilité.
F. Il ressort du dossier que la DGTL a rendu sa décision sans procéder elle-même à une inspection locale. Elle a examiné la situation sur la base de photographies aériennes, de photographies de la place et du chantier qui lui ont été transmises par les recourants et d'explications écrites de ces derniers.
L'instruction du recours a permis de faire les constatations de fait suivantes.
La surface qui a été dégrappée et recouverte d'enrobé au printemps 2020 est d'environ 250 m2. Un secteur supplémentaire non dégrappé a été regoudronné sur une surface d'environ 50 à 80 m2. La place goudronnée a actuellement une surface d'environ 300 à 330 m2.
Dans les années 1950, la maison et ses abords appartenaient au propriétaire d'une entreprise de transports. La place avait été aménagée en 1968 par cette entreprise par l'apport de matériaux de démolition. Des camions de l'entreprise utilisaient cette place, où étaient entreposées des bennes de chantier. Selon toute vraisemblance, elle était recouverte d'une couche supérieure hermétique (en partie goudronnée, en partie bétonnée) qui est devenue perméable avec le temps. Avant les travaux de 2020, la couche supérieure de la place était déjà en dur, mais il n'y avait plus de revêtement goudronné ou bétonné uniforme (présence de gravier, de terre, d'herbe). Les activités de l'entreprise ont cessé à cet endroit au début des années 1980. Une photographie aérienne de 2015 montre que de l'herbe avait poussé sur une partie de la place (nord et ouest), le contraste des couleurs verte et grise étant bien visible. Des vues aériennes antérieures (1968 et 1971), moins précises que la photographie de 2015, montrent la présence de véhicules et/ou de bennes près de la maison; il est difficile d'évaluer l'importance de la surface aménagée pour les besoins de l'entreprise. L'ancien revêtement, dégrappé sur une surface de 250 m2, était constitué d'un mélange de béton et de déchets inertes. Une partie de ces déchets (déchets de construction, tuiles, céramique, verre, etc.) a été évacuée à la déchèterie. Le reste a été compacté et mélangé au tout-venant servant de fond au nouveau revêtement (enrobé d'une épaisseur de 7 cm en moyenne). Sur les côtés nord et ouest de la place actuellement goudronnée, on voit encore des traces de la couche de matériaux déposés en 1968 (béton, tuiles, notamment).
Considérant en droit:
1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte contre les décisions prises de manière coordonnée par la municipalité et le service cantonal spécialisé, qui refusent un projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à bâtir (cf. art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Les propriétaires dont le projet est refusé ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies (art. 79 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2. Il y a lieu de préciser que l'objet du litige est limité à la "rénovation de la place devant la maison". La DGTL n'a pas rendu une décision globale, portant sur la conformité au droit fédéral de tous les travaux, intérieurs et extérieurs, réalisés par les recourants sur leur parcelle. Le refus de l'autorisation spéciale vise en effet exclusivement le projet pour lequel une demande de permis de construire de régularisation a été déposée en septembre 2020.
3. Il n'est pas contesté que la place litigieuse est un ouvrage non conforme à l'affectation de la zone agricole, le bâtiment des recourants n'étant pas un bâtiment agricole. Des travaux d'aménagement ou de transformation de cette place ne sont dès lors admissibles que moyennant l'octroi d'une autorisation dérogatoire, aux conditions des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévues pour les exceptions hors de la zone à bâtir. En vertu de l'art. 25 al. 2 LAT, il incombe alors à l’autorité cantonale compétente de se prononcer sur l'octroi de la dérogation. Cette autorité est la DGTL, par délégation du département chargé de l'aménagement du territoire (cf. art. 81 al. 1 et art. 120 al. 1 let. a LATC).
Les recourants font en substance valoir que le refus d'autoriser la régularisation des travaux litigieux découlerait d'une appréciation erronée de la situation. Ils affirment en outre qu'un ordre de remise en état des lieux serait disproportionné, mais ils ne prétendent pas – à juste titre – que la décision de la DGTL aurait cette portée. Seule la question de la légalité des travaux a en effet été tranchée.
a) Pour le projet litigieux – comme le retient la décision attaquée –, les conditions de la dérogation sont définies à l'art. 24c LAT, qui dispose ce qui suit dans sa version en vigueur depuis le 1er novembre 2012:
"Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l’agriculture.
4 Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies."
L'art. 41 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise le champ d'application de l’art. 24c LAT: il s'agit des constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Dans cette partie de la commune de Jorat-Mézières, il faut partir du principe que la date déterminante est le 1er juillet 1972, moment où le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti a été consacré dans la législation fédérale (cf. notamment ATF 129 II 396 consid. 4.2; TF 1C_337/2020 du 10 février 2021 consid. 2.1). En l'occurrence, la maison est largement antérieure à cette date et la place aménagée par un ancien propriétaire date de quelques années avant 1972. Il n'y a aucun motif de considérer que cet aménagement n'aurait pas été fait légalement à l'époque. Du reste, la DGTL ne le met pas en doute, puisqu'elle retient que cette place ne doit pas être supprimée mais qu'elle peut subsister en faisant l'objet de travaux d'entretien moins importants que ceux qui ont été réalisés. Il y a donc lieu en pareil cas d'appliquer les critères qualitatifs et quantitatifs énoncés à l'art. 42 OAT, qui précisent quels travaux de transformation ou d'agrandissement (voire de reconstruction) de ces constructions et installations érigées selon l’ancien droit peuvent être autorisés dans le cadre de l'art. 24c al. 2 LAT. Cet art. 42 OAT dispose ce qui suit:
"Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l’ancien droit
1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu’il s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."
b) Les preuves administrées dans la procédure administrative puis dans la procédure de recours (photographies, audition des parties, factures pour les travaux) permettent de retenir, au degré de la vraisemblance prépondérante, que la surface actuellement goudronnée correspond à la surface de l'ancienne place aménagée en 1968. Pour les besoins de l'entreprise de transports (entreposage de bennes, manœuvres des camions), un espace assez vaste était nécessaire. Il est probable que la plus grande partie du terrain au nord de la maison, jusqu'au chemin et aux arbres, avait été aménagée. La présence actuelle de déchets de chantier le long de la limite ouest de la place goudronnée corrobore cette appréciation. Les anciennes photographies aériennes ne sont pas suffisamment concluantes.
La question décisive, en l'absence d'utilisation d'un potentiel d'agrandissement, est celle du respect de l'identité de l'ouvrage, selon ce que prescrit l'art. 42 OAT. La jurisprudence fédérale retient que l'identité est respectée pour l'essentiel lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment ou de l'installation et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1 et les arrêts cités). Le droit fédéral n'exige pas que l'ancien et le nouveau soient tout à fait semblables; l'identité se rapporte bien plutôt aux traits ou aux éléments essentiels de l'ouvrage (en allemand: "die wesentlichen Züge"), ceux qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire (TF 1C_434/2022 du 25 août 2023 consid. 4; 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1; 1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3).
Le texte français de l'art. 42 al. 1 OAT mentionne, en relation avec l'identité, "les améliorations de nature esthétique". Il n'est pas évident de déterminer si le nouveau revêtement de la place en constitue une amélioration esthétique. Dans ce contexte, il convient plutôt de se référer aux versions en langues allemande ("Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig") et italienne ("Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l’aspetto esterno") de la seconde phrase de l'art. 42 al. 1 OAT pour admettre que le remplacement de la pose d'un nouvel enrobé est une amélioration de la structure ou de l'aspect de cette place. Cette partie de la parcelle étant peu visible, à cause de l'arborisation et des bâtiments existants, on ne voit pas quels motifs d'aménagement du territoire, au sens large, pourraient être invoqués pour refuser l'autorisation spéciale.
Il en découle que la décision de la DGTL viole les art. 24c LAT et 42 OAT. Les griefs des recourants sont dès lors fondés.
4. Il résulte du considérant précédent que le recours doit être admis et que les décisions de la DGTL ainsi que de la municipalité doivent être annulées. La cause doit être renvoyée à la DGTL afin qu'elle délivre son autorisation spéciale et transmette la nouvelle synthèse CAMAC à la municipalité, qui devra statuer à nouveau sur la demande de permis de construire.
Vu l'admission du recours, il n'est pas perçu de frais de justice (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain de cause en étant assistés par un avocat (depuis le dépôt de la réplique), ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions rendues par la Municipalité de Jorat-Mézières le 7 avril 2022 et par la Direction générale du territoire et du logement le 15 mars 2022 sont annulées.
III. La cause est renvoyée à la Direction générale du territoire et du logement pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V. Une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs, à payer aux recourants A.________ et B.________, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (Direction générale du territoire et du logement).
Lausanne, le 8 juillet 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.