AC.2018.0311 — Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2020 AC.2018.0311

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 juin 2020

Composition

M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourants

Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP), à Berne,

Helvetia Nostra, à Berne,

Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature, à Bâle,

Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour la protection de la nature, à Lausanne,

ASPO/BirdLife Suisse, à Cudrefin,

SOS Jura, à Vallorbe,

Paysage Libre Vaud, à Bottens, ces sept organisations étant représentées par Me Thierry AMY, avocat à Lausanne,

WWF Vaud, à Lausanne,

WWF Suisse, à Zurich, ces deux organisations étant représentées par Me Nina CAPEL, avocate à Lausanne,

Autorités intimées

Conseil général de la Commune de Juriens, à Juriens,

Conseil général de la Commune de La Praz, à La Praz,

Conseil général de la Commune de Mont-la-Ville, à Mont-la-Ville, ces trois autorités étant représentées par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,

Département du territoire et de l’environnement (DTE – actuellement: Département des institutions et du territoire, DIT), à Lausanne,

Direction générale de l'environnement (DGE), à Lausanne, ces deux autorités étant représentées par Me Jean-Marc REYMOND, avocat à Lausanne,

Constructrice

A.________, ********, représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP) et consorts (AC.2018.0311) et Recours WWF Vaud et consort (AC.2018.0325) c/ la décision du 18 janvier 2018 du Conseil général de Juriens, la décision du 27 mars 2018 du Conseil général de La Praz et la décision du 18 janvier 2018 du Conseil général de Mont-la-Ville, ces trois conseils adoptant le Plan partiel d'affectation intercommunal "Parc éolien du Mollendruz"; et contre la décision du 15 août 2018 du Département du territoire et de l'environnement approuvant préalablement ce plan, ainsi que contre l'autorisation de défrichement accordée le 6 août 2018 par la Direction générale de l'environnement.

Vu les faits suivants:

A. Le plan directeur cantonal (PDCn) contient une fiche ou mesure F51 intitulée "Ressources énergétiques et consommation rationnelle de l'énergie", avec une carte du canton où sont notamment figurés les sites des parcs éoliens intégrés à la planification cantonale. Le parc éolien du Mollendruz, objet de la présente procédure, figure sur cette carte. Auparavant, en 2004, les Offices fédéraux de l'énergie (OFEN), de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) et du développement territorial (ARE) avaient adopté le "Concept d'énergie éolienne pour la Suisse". Dans ce rapport, 110 sites potentiels avaient été identifiés. Dans le Jura vaudois, le site "Col du Mollendruz" (parc de 11 éoliennes) en faisait partie.

B. En 2009, la société A.________ a été constituée avec comme buts l'étude, la construction et l'exploitation d'un parc éolien au col du Mollendruz. Les partenaires sont les communes de Mont-la-Ville, de Juriens, de La Praz, de Vaulion, d'Yverdon-les-Bains et de Zurich (représentée par son service de l'électricité, ewz).

Les porteurs du projet ont mis en œuvre une procédure de planification. Un plan partiel d'affectation intercommunal intitulé "Parc Eolien du Mollendruz" (ci-après: le plan partiel d'affectation, ou PPA) a été établi, qui délimite une "zone spéciale selon l'art. 50a LATC, parc éolien". Ce périmètre s'étend sur le territoire des communes de Juriens, La Praz et Mont-la-Ville, dans les pâturages boisés à une altitude comprise entre 1150 et 1300 m. Il traverse les alpages de Pré-de-Joux, du Sasselet, de Boutavent-Dessus et de Chalet Dernier. Le terrain appartient à la Commune d'Yverdon-les-Bains (parcelles n° 2 du registre foncier à La Praz et n° 5 à Juriens), à la Commune de Mont-la-Ville (parcelle n° 32 à Mont-la-Ville) et à la société B.________ (parcelles n° 1 à La Praz et n° 31 à Mont-la-Ville). Ces terrains ne sont pas constructibles (pâturages boisés soumis au régime de la législation forestière, zone agricole), à l'exception d'une bande de terrain au bord de la route cantonale (parkings du col du Mollendruz et leurs abords directs, en zone de sports et loisirs selon le plan général d'affectation de Mont-la-Ville). La zone spéciale comprend 12 "aires d'implantation des installations (plate-forme de grutage, éolienne)" et une "aire d'accès", correspondant à l'emprise des chemins, existants et à créer, permettant de relier le col du Mollendruz (parking au bord de la route cantonale) aux aires d'implantation réparties le long d'un axe NNE-SSO sur une longueur d'environ 5 km. Le règlement du PPA (RPPA) prévoit que la hauteur maximale des éoliennes est de 210 m hors tout (c'est-à-dire au sommet des pales - art. 16 al. 1 RPPA). Le projet est conçu pour des éoliennes d'une puissance de 2 à 3 MW, avec une hauteur au moyeu comprise entre 100 et 150 m.

Les porteurs du projet ont établi un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" (rapport 47 OAT). Etant donné que la construction d'installations d'exploitation de l'énergie éolienne d'une puissance installée supérieure à 5 MW est soumise en vertu du droit fédéral à une étude de l'impact sur l'environnement (cf. ch. 21.8 de l'annexe à l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE; RS 814.011]), un rapport d'impact sur l'environnement (RIE) a été rédigé dans le cadre de la procédure d'établissement du PPA. Le RIE est composé d'un rapport de synthèse et de différents rapports sectoriels (études spécifiques, sur le bruit, les milieux naturels, l'avifaune, etc.). Des rapports techniques sont également annexés au rapport 47 OAT (à propos notamment de l'évaluation de la production d'électricité).

C. Le projet de PPA, à différentes étapes de son élaboration, a été transmis par les municipalités des trois communes de Juriens, La Praz et Mont-la-Ville (ci-après: les municipalités) au Service du développement territorial (SDT; depuis le 1er mai 2020: la Direction générale du territoire et du logement – DGTL), pour examen préalable. La possibilité a été donnée, dans ce cadre, aux autres services concernés de l'administration cantonale de présenter leurs observations. Un premier rapport d'examen préalable a été établi le 31 janvier 2011, demandant plusieurs compléments (à propos de la protection de l'avifaune, du paysage, des mesures de compensation, etc.). D'autres compléments ont encore été demandés dans un rapport d'examen préalable du 7 novembre 2011. Un dossier mis à jour (en avril 2015) a été adressé au SDT, qui a établi le 22 mai 2015 un nouveau rapport d'examen préalable puis, le 23 juin 2015, un rapport d'"ultime contrôle". Le SDT a constaté que le dossier était complet (sous réserve de deux éléments, à propos d'un préavis de l'Office fédéral de l'aviation civile, d'une part, et des possibilités d'interférences avec certaines liaisons hertziennes, d'autre part).

D. Les porteurs du projet ont également établi un dossier de défrichement, en vue d'obtenir une autorisation de défricher pour toute la surface de la zone spéciale, à savoir les 12 aires d'implantation des installations et l'aire d'accès (mais à l'exception du premier tronçon du chemin existant, sur environ 50 m, classé actuellement dans la zone de sports et loisirs). L'emprise totale du défrichement est de 63'604 m2, soit environ 37'800 m2 pour les 12 places de grutage et d'éoliennes et le solde pour les chemins (chemins existants avec revêtement bitumineux, chemins gravelés et simples chemins agricoles sans revêtement, ou "chaintres", à renforcer). Ces surfaces se trouvent dans des pâturages boisés ou des forêts parcourues, mais pas dans des forêts fermées. Le dossier contient une liste des mesures de compensation (mesures C1 à C22), avec une fiche descriptive pour chaque mesure. Etant donné qu'en vertu de l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur les forêts (LFo), l'autorité cantonale est tenue de consulter l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) avant d'autoriser le défrichement d'une surface excédant 5'000 m2, cet Office a délivré un "avis sommaire" le 18 décembre 2015. Ce préavis est positif mais des compléments ont été demandés en matière de protection de la nature et du paysage. Le dossier a été complété sur certains points.

E. Le PPA et la demande d'autorisation de défricher ont été mis à l'enquête publique du 4 juillet au 3 août 2015.

Plusieurs oppositions ont été enregistrées, en particulier celle des organisations Helvetia Nostra, Pro Natura Vaud, ASPO/Birdlife Suisse et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage; celle de l'organisation WWF Vaud; celle de l'association Paysage-Libre Vaud; celle de l'association SOS Jura Vaud-Sud (actuellement SOS Jura).

F. Les municipalités ont présenté aux conseils généraux des trois communes un préavis tendant à l'adoption du PPA. Un projet de "décision finale" (dans le cadre de l'EIE) a été établi, ainsi que des propositions de réponses aux oppositions.

Le Conseil général de Juriens et celui de Mont-la-Ville ont adopté le PPA, avec la décision finale et les réponses aux oppositions, le 18 janvier 2018. Le Conseil général de La Praz a statué dans le même sens le 27 mars 2018.

G. La cheffe du Département du territoire et de l'environnement s'est prononcée le 15 août 2018 sur l'approbation préalable du PPA. Le dispositif de sa décision est ainsi libellé:

"DECIDE

d'approuver préalablement, sous réserve des droits des tiers, le plan partiel d'affectation Parc éolien du Mollendruz, sis sur les communes de Juriens, La Praz et Mont-la-Ville,

à condition que les mesures de compensation figurant au chapitre 6 du rapport d'impact sur l'environnement et dans le complément au RIE (mesure C22 du 28.06.2017 + mesure C11 adaptée) seront réalisées conformément à leur descriptif.

Cette décision étant coordonnée avec un défrichement, la date d'entrée en vigueur fera l'objet d'une décision à l'issue du délai de recours portant sur la décision de défrichement.

Quelques jours auparavant, le 6 août 2018, la Direction générale de l'environnement (service chargé de la conservation des forêts au Département du territoire et de l'environnement) avait autorisé le défrichement définitif d'une surface de 63'604 m2 pour la réalisation du parc éolien.

Ces deux décisions cantonales ainsi que les décisions communales ont été notifiées aux opposants le 17 août 2018.

H. Agissant ensemble le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit administratif, les associations ou organisations Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP), Helvetia Nostra, Pro Natura – Ligue suisse pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud, ASPO/BirdLife Suisse, SOS Jura et Paysage-Libre Vaud (ci-après: FP et consorts, ou les recourants n° 1) demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision d'approbation préalable du PPA ainsi que l'autorisation de défricher. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2018.0311.

Agissant le 18 septembre 2018 également par la voie du recours de droit administratif, le WWF section vaudoise et la Fondation WWF Suisse (ci-après: le WWF, ou les recourants n° 2) prennent les mêmes conclusions que les organisations FP et consorts. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2018.0325.

Les deux causes ont été jointes pour l'instruction.

I. Dans leur réponse du 7 janvier 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) et sa Direction générale de l'environnement (DGE) concluent au rejet des recours.

Dans leur réponse du 8 février 2019, les conseils généraux des trois communes concluent au rejet des recours,

Dans sa réponse du 21 janvier 2019, A.________ conclut au rejet des recours.

Les recourants n° 1 et les recourants n° 2 ont répliqué le 6 mai 2019, en confirmant leurs conclusions.

La Cour de droit administratif et public a procédé à une inspection locale le 20 juin 2019.

Les autorités cantonales et la société constructrice ont déposé une duplique le 20 septembre 2019 et le 21 octobre 2019. Les recourants se sont encore déterminés le 17 décembre 2019.

Les requêtes relatives à l'instruction présentées par les parties seront mentionnées dans les considérants en droit.

Considérant en droit:

1. Les deux recours sont dirigés contre les décisions des conseils généraux des communes concernées et du DTE par lesquelles le PPA a été adopté puis approuvé préalablement; ils sont également dirigés contre l'autorisation de défricher délivrée par la DGE en relation avec ce projet. Ces différentes décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés (cf. art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11], dans sa teneur en vigueur avant le 1er septembre 2018; art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC [actuellement: art. 43 al. 2 LATC]; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Les recours ont été déposés en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Les organisations WWF Suisse, Pro Natura, Association Suisse pour la Protection des Oiseaux ASPO/BirdLife Suisse, Helvetia Nostra et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP) sont des organisations de protection de la nature ou de l'environnement d'importance nationale, qui figurent dans la liste établie par le Conseil fédéral dans l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076). Dès lors que les décisions attaquées portent sur la planification d'une installation soumise à étude d'impact, ces organisations – y compris dans la mesure où elles agissent avec leur section cantonale – peuvent se prévaloir du droit de recours fondé sur l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), et donc déduire d'une loi fédérale leur qualité pour recourir (art. 75 let. b LPA-VD).

Les deux autres associations recourantes, SOS Jura et Paysage Libre Vaud, ne sont pas des organisations de protection de la nature ou de l'environnement d'importance nationale et elles ne sont pas mentionnées dans la liste annexe à l'ODO. Il n'est pas certain qu'elles puissent se prévaloir du droit de recours accordé par la législation cantonale aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites (art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites [LPNMS; BLV 450.11]). Cette question peut toutefois demeurer indécise, compte tenu de l'issue du litige et dans la mesure où ces deux associations ont déposé leur recours conjointement avec des organisations d'importance nationale (cf. à ce propos arrêt CDAP AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 1). Il en va de même de la question de savoir si SOS Jura a qualité pour recourir sur la base de l'art. 75 let. a LPA-VD, parce qu'elle agirait en vue de défendre les intérêts communs à la majorité de ses membres ou à un grand nombre d'entre eux, la défense de ces intérêts faisant partie de ses buts statutaires et pour autant que les membres aient à titre individuel qualité pour recourir (recours "corporatif égoïste": cf. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 et les arrêts cités). Aussi ne se justifie-t-il pas d'examiner les statuts ni la liste des membres de cette association. Cette question ne se pose de toute manière pas pour Paysage Libre Vaud, qui est une fédération d'organisations régionales et qui ne regroupe donc pas des personnes directement atteintes dans leurs intérêts en cas de réalisation du parc éolien (cf. arrêt AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 1).

Dans cette mesure, il y a lieu d'entrer en matière dans les deux causes jointes.

2. La contestation porte sur un plan d'affectation spécial, établi pour un projet ayant des effets importants sur l'organisation du territoire ou sur l'environnement. Cet instrument de planification est élaboré dans une procédure conçue pour permettre aux autorités d'effectuer un examen complet de la situation, respectivement une pesée de tous les intérêts en présence. Lorsqu'un plan d'affectation communal (ou intercommunal), approuvé par l'autorité cantonale (cf. art. 26 LAT), fait l'objet d'un recours devant le Tribunal cantonal, celui-ci doit contrôler la pesée des intérêts effectuée par les autorités de planification. Il faut alors vérifier si les règles de droit ont été appliquées correctement, ce qui présuppose que les constatations de fait nécessaires pour déterminer et pondérer les différents intérêts en présence, soient complètes. Un tribunal administratif, bien qu'il puisse en principe contrôler librement les constatations des autorités administratives spécialisées, ne peut s'en écarter que pour des motifs valables. Il en va en particulier ainsi quand la procédure de planification ou d'autorisation comporte une étude de l'impact sur l'environnement. L'examen consiste alors à contrôler le rapport d'impact ainsi que l'appréciation qu'en a faite l'autorité inférieure (cf. Stephan Wullschleger, Le rôle des tribunaux administratifs dans la pesée des intérêts en droit de l'environnement, URP/DEP 2019 p. 719). Le tribunal n'est pas une autorité supérieure de planification ni une autorité de surveillance dans le domaine de la protection de l'environnement (ATF 131 II 81 consid. 6.6).

3. Les recourants n° 1 font valoir que le plan d'affectation litigieux repose sur une planification supérieure insuffisante. Ils se plaignent d'une violation de règles du droit fédéral concernant le contenu du plan directeur cantonal.

a) L'obligation d'aménager le territoire, définie à l'art. 2 LAT – norme qui charge les collectivités publiques d'établir des plans d'aménagement, en veillant à les faire concorder, pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire – s'applique au développement des énergies renouvelables. Les bases constitutionnelles et légales de cette politique publique figurent dans des dispositions fédérales et cantonales.

Au niveau fédéral, l'art. 89 de la Constitution du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 2); elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans les domaines des économies d'énergie et des énergies renouvelables (al. 3).

Au niveau cantonal, l'art. 56 de la Constitution du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit que l'Etat et les communes veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement (al. 2); ils favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables (al. 3), en collaborant aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire (al. 4).

L'objectif exprimé à l'art. 56 al. 4 Cst-VD est conforme à la Stratégie énergétique 2050 de la Confédération, revue à la suite de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à Fukushima (Japon), le Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de principe en vue de l'abandon progressif de l'énergie nucléaire. Dans ce contexte, le gouvernement a soumis au Parlement, le 4 septembre 2013, un "premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 (Révision du droit de l'énergie)". Il a notamment proposé une nouvelle loi sur l'énergie, qui a été adoptée par les Chambres fédérales le 30 septembre 2016 (LEne; RS 730.0 – Message in FF 2013 6771). Après l'aboutissement d'une demande de référendum, la nouvelle loi sur l'énergie a été acceptée par le peuple le 21 mai 2017 et elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2018.

La nouvelle loi sur l'énergie a notamment pour but de "permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies renouvelables indigènes" (art. 1 al. 2 let. c LEne). A l'art. 2 LEne, le législateur fédéral a fixé des "valeurs indicatives pour le développement de l'électricité issue d'énergies renouvelables": pour la production indigène moyenne d'électricité d'origine hydraulique, il convient de viser un développement permettant d'atteindre au moins 37'400 GWh en 2035 (al. 2); s'agissant de la production indigène moyenne d'électricité issue des autres énergies renouvelables, il convient de viser un développement permettant d'atteindre au moins 4'400 GWh en 2020 et au moins 11'400 GWh en 2035 (al. 1). Ces derniers objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de développement pour l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la biomasse (FF 2013 6873).

b) En vertu de l'art. 10 al. 1 LEne, il incombe aux cantons de veiller à ce que leur plan directeur désigne les zones qui se prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne. Cette obligation figure également, dans des termes analogues, à l'art. 8b LAT, disposition introduite à l'occasion de l'entrée en vigueur de la nouvelle LEne. L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les installations destinées à utiliser les énergies renouvelables (à savoir des installations de production d'électricité) "revêtent, à partir d'une certaine taille et d'une certaine importance, un intérêt national notamment au sens de l'art. 6, al. 2, de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)". Cela vise à renforcer, dans le cadre de la pesée des intérêts, la place de telles installations notamment dans le périmètre des objets inscrits à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (inventaire IFP); cela doit, en d'autres termes, "induire une focalisation accrue en faveur des énergies renouvelables" et cela s'applique "d'autant plus aux zones qui bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que celle de la LPN […]", par exemple des objets inscrits dans un inventaire cantonal (cf. Message, FF 2013 6880 s.). Selon l'art. 12 al. 4 LEne, il appartient au Conseil fédéral de fixer la taille et l'importance requises pour les éoliennes, pour qu'on puisse retenir qu'elles revêtent un intérêt national au sens de l'art. 12 al. 1 et 2 LEne. L'art. 9 de l'ordonnance sur l'énergie du 1er novembre 2017 (OEne; RS 730.01), adopté sur cette base, prévoit ce qui suit:

"Art. 9 Eoliennes présentant un intérêt national

1 S'agissant de la détermination de l'intérêt national d'une éolienne, plusieurs installations peuvent être prises en compte ensemble si elles sont disposées à proximité les unes des autres sur un site commun (parc éolien). Tel est le cas:

a. si les installations se trouvent dans la même zone d'énergie éolienne définie dans le plan directeur cantonal, ou

b. si un rapport d'impact sur l'environnement est établi globalement pour les installations.

2 Les nouveaux éoliennes et parcs éoliens revêtent un intérêt national s'ils atteignent une production annuelle moyenne attendue d'au moins 20 GWh.

3 Les éoliennes et les parcs éoliens existants revêtent un intérêt national si leur agrandissement ou leur rénovation permet d'atteindre une production moyenne attendue d'au moins 20 GWh par an."

Déjà avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'énergie, la législation fédérale prônait une utilisation accrue des énergies renouvelables (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.5.1, relatif au parc éolien du Crêt-Meuron [NE] – cet arrêt cite notamment des articles de l'ancienne loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie et il se réfère au programme "SuisseEnergie", lancé en janvier 2001 et prévoyant une augmentation de la part des autres énergies renouvelables, à distinguer de la production hydroélectrique, dans la production de courant électrique et de chaleur). Depuis que cette nouvelle loi a été adoptée, le Conseil fédéral a indiqué, dans la Conception énergie éolienne de juin 2017 (cf. infra, consid. 3e), qu'il était prévu d'atteindre en Suisse d'ici à 2050 une production annuelle de 4.3 TWh (= 4300 GWh) d'électricité à partir de l'éolien. Cette conception fédérale définit un "cadre d'orientation pour la contribution cantonale à la production d'électricité éolienne" et elle contient une "fourchette" de production annuelle pour chaque canton, d'ici à 2050; la production la plus élevée est attendue dans les cantons de Berne et de Vaud (fourchette 570-1170 GWh/a – p. 26 de la Conception énergie éolienne).

Dans la législation cantonale, la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) prévoit, à l'art. 17 al. 1, que l'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents indigènes et renouvelables. Par une novelle du 29 octobre 2013, entrée en vigueur le 1er juillet 2014, le Grand Conseil a introduit dans la LVLEne un art. 16a ainsi libellé:

"Art. 16a

Territoire et énergie

1 L'Etat et les communes mènent une réflexion de planification énergétique territoriale au sens de l'article 3.

2 Le Conseil d'Etat veille à la coordination des questions énergétiques dans la démarche d'aménagement du territoire en adoptant des directives internes; celles-ci visent à doter les services concernés de procédures favorisant la réalisation de projets qui valorisent les énergies renouvelables locales et l'efficacité énergétique.

3 Les installations permettant la production d'énergie renouvelable et leur développement revêtent un intérêt prépondérant."

Cette loi ne contient pas de dispositions spécifiques sur l'énergie éolienne, sinon qu'elle prévoit que le service en charge de l'énergie (la DGE) établit et tient à jour un cadastre public des sites adaptés à l'énergie éolienne (art. 20 al. 1 LVLEne).

c) Avant que le droit fédéral n'impose expressément aux cantons de désigner dans leur plan directeur les zones se prêtant à l'utilisation d'énergies renouvelables (cf. art. 8b LAT et art. 10 al. 1 LEne, en vigueur depuis le 1er janvier 2018), des mesures de planification relatives aux parcs éoliens ont été inscrites dans le plan directeur cantonal vaudois (PDCn). En relation avec la mesure F51 "Ressources énergétiques et consommation rationnelle de l'énergie", qui prévoit en particulier que "le canton […] promeut le recours aux énergies renouvelables et indigènes" et que "les sites d’exploitation sont localisés de manière à optimiser la production énergétique tout en minimisant l’impact sur l’homme, l’environnement et le paysage", le PDCn décrit dans les termes suivants la "stratégie cantonale pour l'énergie éolienne" (fiche F51):

"La stratégie cantonale prévoit le développement des éoliennes aux endroits les plus propices en évitant leur dispersion sur le territoire. L'objectif de développement de l'énergie éolienne, d’au moins 500 à 1'000 GWh par an, soit de 12 à 25 % de la consommation d’électricité 2008 du canton (ou 2,5 à 5 % de la consommation finale d’énergie 2008), doit être atteint en préservant les sites protégés au niveau national et international et sur la base de principes d'implantation permettant d'optimiser la production électrique tout en minimisant l'impact sur l'homme, la nature et le paysage. La concentration sur un nombre restreint de sites propices est indispensable pour atténuer le mitage du territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des installations nécessaires à la construction et à l'exploitation.

La procédure définie pour l'implantation d'éoliennes distingue les cas suivants:

- Les parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale (somme de la hauteur du mât et du rayon du rotor) est supérieure ou égale à 30 mètres font l'objet d'une planification cantonale dans le Plan directeur cantonal (voir ci-dessous);

- Les éoliennes isolées dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres font l'objet d'une directive du département en charge de l'aménagement du territoire validée par le Conseil d'Etat sur la base de la planification définie dans le Plan directeur cantonal.

Les parcs éoliens de machines dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres ne sont pas admis.

Parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale est supérieure ou égale à 30 mètres

A l'échelle régionale, le plan directeur cantonal définit des secteurs d'exclusion, au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Ces secteurs accordent la priorité à d'autres stratégies cantonales, notamment d'urbanisation aux abords des centres cantonaux, de valorisation du paysage et du patrimoine naturel en ménageant d'une part des échappées sur les rives des grands lacs et en préservant d'autre part des éléments paysagers et naturels d'importance nationale.

A l'échelle locale, le plan directeur cantonal définit des zones d'exclusion, soit les inventaires contraignants et d'alerte décrits par la mesure E11. A noter que l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS) n'est pas considéré comme justifiant systématiquement l'exclusion, de même que les zones de protection des eaux. Ces éléments peuvent impliquer la prise en compte de mesures particulières.

Pour être intégrés dans la planification cantonale, les parcs doivent répondre à une procédure d’identification des sites conduite, à des dates données, par un Comité de pilotage interservice (COPEOL). La périodicité de cette démarche est dictée par le degré d’atteinte des cibles énergétiques cantonales et la réalisation effective ou non des projets déjà intégrés dans la planification.

L'identification d'un site pour un projet d'éoliennes est le résultat d'une première évaluation basée sur une série de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment énergétiques, environnementaux, paysagers et liés à la sécurité aérienne. Ces critères font l’objet d’une description détaillée dans la Directive cantonale pour l’installation d’éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres. Sur la base du dossier présenté, le COPEOL conduit une pesée des intérêts avec les services concernés. Il détermine si le projet est au bénéfice d’un potentiel de réalisation suffisant justifiant son intégration dans le plan directeur cantonal au titre de site potentiel d’implantation.

Les parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec les systèmes civils et militaires de communication, de navigation et de surveillance aérienne, ainsi qu'avec les radars météorologiques, sont indiqués dans la catégorie Site retenu sous condition(s). Les parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) sont indiqués dans la catégorie Site intégré sous réserve de coordination relative à l’IFP.

Une fois cette étape franchie, une demande d’affectation du sol comme zone de production et de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC) peut être engagée et les études de détail poursuivies. Les exigences sur les critères à respecter et données à produire dans le cadre de cette deuxième étape figurent également dans la Directive cantonale susmentionnée."

Ce texte est accompagné d'une carte du canton (carte de synthèse), où sont notamment figurés les sites éoliens intégrés à la planification cantonale, ainsi que des secteurs ou zones d'exclusion au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Cette carte peut être consultée, à une autre échelle, sur le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch, "énergie", "cadastre des sites adaptés à l'énergie éolienne"). Le parc éolien du Mollendruz figure sur la carte comme site intégré à la planification.

d) La définition de la stratégie cantonale pour l'énergie éolienne dans le plan directeur cantonal (fiche F51) a été mise en œuvre à partir de l'automne 2010. La planification négative (détermination de zones d'exclusion) et positive (détermination de sites pour les parcs éoliens) est le résultat d'un appel d'offres lancé auprès des promoteurs en 2011; 37 projets ont été communiqués à l'administration cantonale puis soumis à une analyse multicritères selon une directive cantonale de juillet 2013 (cf. supra, in fiche F51; son titre exact est "Directives cantonales pour l'installation d'éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres"). Ces critères sont les suivants: potentiel énergétique; paysage; impact environnemental; interférence avec les radars; possibilité du raccordement au réseau; acceptation locale; localisation en relation avec les zones et secteurs d'exclusion définis dans la fiche F51; impact sur le patrimoine; état d'avancement du projet. Finalement, 19 projets ont été retenus (soit environ 150 éoliennes), dont 4 "sous conditions" et 1 "sous réserve". Le projet du Mollendruz fait partie des parcs éoliens admis sans conditions ni réserve.

Cette sélection des sites éoliens, avec l'intégration du parc éolien du Mollendruz à la planification cantonale, est intervenue dans le cadre des 2e et 3e adaptations du PDCn de 2008. La nouvelle fiche F51 a été mise en vigueur par le Conseil d'Etat le 15 juin 2012 (2e adaptation); elle a été complétée le 15 juin 2013 (adaptation 2bis). Puis le Grand Conseil s'est prononcé le 25 mars 2014 sur différentes modifications du PDCn, notamment sur la mesure F51 amendée (voir l'art. 1 du décret du 25 mars 2014 portant adoption de la troisième adaptation du Plan directeur cantonal, BLV 701.412.3). Ces adaptations ont été approuvées dans leur ensemble par le Département fédéral compétent (le DETEC) le 30 novembre 2015, avec certaines réserves concernant quatre parcs éoliens (trois retenus sous conditions et un pour lequel l'approbation est suspendue) mais pas celui du Mollendruz (la décision est publiée sur le site www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html). Au ch. 11 de sa décision d'approbation, le DETEC a précisé ce qui suit: "Dans le cadre de la planification ultérieure à la planification directrice et de la réalisation des différents parcs éoliens, le canton veillera à ce que soient intégrées et prises en compte les contraintes et conditions énoncées par les différents services fédéraux". Il ressort du rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial (ARE), qui a servi de base à la décision d'approbation du DETEC (voir le même site internet), que cette précision se rapporte à des exigences en matière de sécurité aérienne (aviation civile et militaire), à la prise en compte des objets figurant à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale (ISOS), et aussi à l'obligation pour le canton de tenir compte "des aires de répartition actuelles du Grand Tétras dans le cadre de la procédure de planification d'affectation des installations de production d'énergie éolienne" (p. 31; cf. à ce propos infra, consid. 11). Ce rapport d'examen – où l'ARE explique notamment qu'il accepte le processus d'évaluation des sites éoliens dans le canton de Vaud – précise que le parc éolien du Mollendruz est approuvé en tant que parc éolien intégré dans la planification cantonale et qu'il est donc approuvé "en coordination réglée", de sorte qu'il peut faire l'objet des procédures de planification ultérieures à la planification directrice (p. 29). Cette approbation concerne aussi deux projets de parcs éoliens directement voisins, Bel Coster et Sur Grati, ainsi que plusieurs autres projets sur le territoire cantonal. Il convient de préciser ici que, selon les règles du droit fédéral définissant le contenu du plan directeur cantonal (art. 5 al. 2 OAT), cet instrument doit montrer comment les activités ayant des effets sur l'aménagement du territoire sont coordonnées, et quand ce résultat est atteint, on parle de "coordination réglée"; auparavant, tant que la coordination n'est pas achevée, les activités ayant des effets sur l'aménagement du territoire sont soit au stade de la "coordination en cours", soit à celui de l'"information préalable".

Après les 2e et 3e adaptations, une 4e adaptation du PDCn a été mise en œuvre, principalement en vue d'intégrer les nouvelles exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) entrées en vigueur le 1er mai 2014, en particulier en matière d'urbanisation. La mesure F51 n'a en tant que telle pas été modifiée, mais deux sites éoliens ont été retirés de la carte de synthèse et deux autres ont été introduits. Cette 4e adaptation a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 puis approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Cette décision mentionne la mesure F51, en apportant une précision (ch. 8) à propos de la coordination à assurer avec le département fédéral en charge de la défense lors des différentes phases de planification concernant les installations éoliennes. Il ressort du rapport d'examen de l'ARE du 16 janvier 2018, sur la base duquel le Conseil fédéral s'est prononcé, que les éléments du PDCn déjà approuvés auparavant ne sont pas remis en question (cf. p. 30 ss de ce rapport, sur le site internet de l'ARE). La mesure F51 figure telle quelle dans la version actuelle du PDCn, avec l'adaptation 4bis (adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par le DETEC le 20 décembre 2019 – adaptations mineures concernant les projets d'agglomération).

e) Dans le système du droit fédéral, il incombe dans une large mesure aux cantons de définir eux-mêmes la façon dont ils entendent développer les énergies renouvelables, en particulier l'exploitation de l'énergie éolienne. Les autorités fédérales ont la possibilité d'intervenir dans le processus de planification des installations éoliennes grâce à la procédure d'approbation du plan directeur cantonal ou de ses adaptations, approbation incombant au Conseil fédéral (art. 11 LAT) voire au DETEC (procédure simplifiée pour certaines modifications – cf. art. 11 al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Les intérêts de la Confédération peuvent également être défendus, après la planification directrice, dans les procédures de plan d'affectation ou d'autorisation, lorsque la législation fédérale permet aux autorités fédérales d'intervenir dans des domaines spécifiques – en leur conférant la compétence de délivrer des autorisations spéciales ou des préavis, voire en leur conférant un droit de recours. Afin d'assurer une certaine coordination dans ce domaine, le Conseil fédéral a adopté le 28 juin 2017 la "Conception énergie éolienne – Base pour la prise en compte des intérêts de la Confédération lors de la planification d'installations éoliennes". La conception fédérale est un instrument de planification défini à l'art. 13 LAT. C'est un ensemble ou un système d'objectifs et de mesures qui tend à la coordination de tâches sectorielles et qui crée les conditions-cadres pour l'exécution des tâches fédérales (cf. Eloi Jeannerat/Lukas Bühlmann, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Zurich 2019, N. 20-21 ad art. 13 LAT). La Conception énergie éolienne n'est donc pas une planification fédérale des parcs éoliens, à l'instar de celle qui est arrêtée dans les plans directeurs cantonaux. Elle énonce divers objectifs, principes et mesures, notamment pour la prise en compte des intérêts de la Confédération, et elle comporte une carte de la vitesse moyenne du vent (données provenant de l'Atlas des vents de la Suisse, publiée en mai 2016), une carte de base de la Confédération concernant les principales zones à potentiel éolien et une carte indicative des intérêts de la Confédération lors de la planification d'installations éoliennes.

Il convient de signaler que la Conception énergie éolienne de 2017 remplace un précédent document de l'administration fédérale, le "Concept d'énergie éolienne pour la Suisse - Bases pour la localisation des parcs éoliens", élaborée en 2004 par les Offices fédéraux de l'énergie (OFEN), de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) et du développement territorial (ARE). Ce concept, de caractère purement informatif, identifiait 110 sites potentiels de parcs éoliens, notamment celui du col du Mollendruz (site nécessitant des études plus approfondies).

f) Comme cela a été exposé plus haut, une planification non seulement négative (zones d'exclusion) mais aussi positive des parcs éoliens a été inscrite dans le plan directeur cantonal. Cet instrument, adopté par le Grand Conseil, a force obligatoire pour les autorités cantonales, en vertu du principe de l'art. 9 al. 1 LAT, repris dans la loi cantonale à l'art. 10 LATC. L'approbation du plan directeur par le Conseil fédéral (ou le DETEC, en procédure simplifiée) étend sa force obligatoire pour les autorités de la Confédération et pour celles des cantons voisins, conformément à l'art. 11 al. 2 LAT.

En tant que planification positive, la mesure F51 du PDCn ne se limite pas à indiquer les zones favorables à l'exploitation de l'énergie éolienne puisqu'elle comporte une carte identifiant des sites précis en fonction d'une première évaluation basée notamment sur des critères énergétiques. Une telle planification, au niveau du plan directeur cantonal, a été voulue par les autorités cantonales et également par les autorités fédérales chargées de l'aménagement du territoire, comme cela ressort du Rapport d'examen de l'ARE sur les 2e et 3e adaptations du PDCn. La procédure d'évaluation des projets de parc éolien, avec une analyse multicritères selon la directive cantonale de 2013 et une sélection de 19 sites dont celui de la crête du Mollendruz, a été validée lors de l'adoption puis de l'approbation de ces adaptations du PDCn, cette directive étant considérée comme une partie intégrante du dossier du plan directeur (cf. Rapport d'examen de l'ARE, p. 27). Concrètement, c'est ainsi que les autorités compétentes ont appliqué les normes du droit fédéral exigeant que les sites des parcs éoliens soient désignés dans le plan directeur, ce qui est expressément prévu à partir du 1er janvier 2018 par les art. 8b LAT et 10 al. 1 LEne. Auparavant, cette exigence découlait depuis le 1er mai 2014 de la règle générale de l'art. 8 al. 2 LAT ("les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur") ainsi que depuis quelques années de la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 137 II 254; arrêt TF 1C_346/2014 du 26 octobre 2016 consid. 2.8).

Pour les parcs éoliens, l'examen de variantes – qui doit en principe intervenir dans le processus de planification en vertu de l'art. 2 al. 1 let. b OAT – est effectué au stade du plan directeur cantonal. En l'occurrence, l'intégration du parc éolien du Mollendruz à la planification cantonale, résultat d'une procédure de sélection de différents sites se prêtant à l'exploitation de l'énergie éolienne, sur l'ensemble du territoire cantonal, signifie que ce site est prévu ou désigné dans le plan directeur cantonal, au sens de l'art. 8 al. 2 LAT et de l'art. 8b LAT. Pour le parc éolien litigieux, cette mesure a été approuvée sans réserve par les autorités fédérales. Il est donc clair que ce projet a fait l'objet d'une "coordination réglée" au sens de l'art. 5 al. 2 let. a OAT (cf. Pierre Tschannen Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Zurich 2019, N. 3 ad art. 8b LAT).

Cela étant, pour un projet ayant des incidences importantes sur le territoire et l'environnement, la coordination au stade du plan directeur cantonal montre nécessairement un résultat provisoire (cf. Tschannen, op. cit., N. 7 ad art. 9 LAT), puisque le droit fédéral prévoit encore l'établissement d'un plan d'affectation, avant le stade de l'autorisation de construire (cf. art. 10 al. 2 LEne, qui le dit expressément pour les parcs éoliens). Quand bien même, pour le projet en question, le plan directeur contient des indications relativement précises, l'autorité qui adopte ensuite le plan d'affectation conserve une certaine latitude de décision (cf. Arnold Marti, Richtplanung im Bereich der Siedlung, in: Zufferey/Waldmann éd., Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire, Zurich 2015 p. 50). Elle n'a cependant pas à se prononcer à nouveau sur le choix du site et sur les variantes qui ont été écartées (cf. Marti, op. cit., p. 48).

g) A ce stade, il faut souligner la complexité de la situation juridique. D'un côté, le droit fédéral exige que le parc éolien soit prévu, de manière assez précise, dans le plan directeur cantonal, étant rappelé que cet instrument a force obligatoire pour les autorités qui établissent le plan d'affectation spécial subséquent. De l'autre côté, selon le droit fédéral, la procédure du plan partiel d'affectation lié à un projet déterminé requiert de l'autorité compétente qu'elle pèse tous les intérêts en présence (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2). Les autorités adoptant, respectivement approuvant le plan d'affectation, de même que l'autorité de recours, ne peuvent donc pas se borner à prendre acte de ce que le parc éolien est prévu par le plan directeur, mais elles doivent examiner librement, en fonction de dispositions légales prescrivant une pesée des intérêts, si le projet est conforme au droit. Il n'est pas aisé de discerner quel élément de la planification relève exclusivement du plan directeur, et quel autre doit être défini dans le plan d'affectation.

Comme le plan directeur cantonal n'a force obligatoire que pour les autorités, les autres intéressés – propriétaires fonciers, tiers concernés, organisations de protection de la nature et de l'environnement – n'ont pas la possibilité de le contester directement par un recours au moment de son adoption. En revanche, lorsqu'un plan partiel d'affectation est établi sur la base d'une mesure du plan directeur, les intéressés peuvent demander que cette mesure soit contrôlée à titre préjudiciel dans le cadre de la contestation visant le plan d'affectation (cf. ATF 143 II 276 consid. 4.2.3, ATF 132 II 408 consid. 4.4 et les références; Tschannen, op. cit., N. 7 ad art. 9 LAT).

h) En l'espèce, les recourants n° 1 demandent précisément, en définitive, un contrôle préjudiciel de la fiche F51 du PDCn, dans la mesure où elle prévoit le parc éolien litigieux. Ils résument ainsi leurs griefs contre le plan directeur cantonal, ou singulièrement contre la directive cantonale de 2013: certains intérêts dignes de protection n'ont pas ou alors insuffisamment été pris en considération, les choix de critères et leur pondération sont arbitraires, des sites présentant des impacts a priori plus faibles que d'autres n'ont pas été considérés. Au vu des nombreuses alternatives potentielles sur de larges portions du territoire cantonal, il n'est pas établi que le site du Mollendruz serait plus approprié qu'un autre et qu'il serait nécessaire sans alternative possible d'altérer les qualités paysagères et environnementales particulièrement élevées des lieux.

Des critiques analogues ont été présentées dans les recours formés contre le plan partiel d'affectation relatif au parc éolien de Sur Grati, prévu également sur une crête jurassienne à quelques kilomètres au nord de la crête du Mollendruz (sur le territoire des communes de Premier, Vallorbe et Vaulion). Dans son arrêt du 31 octobre 2019 (AC.2016.0103), la Cour de droit administratif et public a considéré ce qui suit (consid. 3c). La directive cantonale de 2013 décrit avec précision le processus de sélection ainsi que les critères principaux et leur pondération. Sous réserve de circonstances très particulières, il n'appartient pas au Tribunal cantonal de discuter et de mettre en question, à l'occasion d'un litige relatif à un projet concret, les critères utilisés pour choisir les sites qui ont été intégrés au plan directeur cantonal dans la planification positive des parcs éoliens. Ces critères ne tendent au demeurant pas à établir un ordre de préférence – qui signifierait que le site obtenant le plus de points devrait être réalisé prioritairement – mais à déterminer globalement quels sites se prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne. En outre, la directive cantonale de 2013 prescrit elle-même une nouvelle appréciation au moment de l'établissement du plan d'affectation spécial, s'agissant des aspects énergétiques et des aspects environnementaux.

En excluant en principe un réexamen des critères de la directive appliqués dans la planification directrice cantonale, l'arrêt précité confirme une solution jurisprudentielle déjà adoptée par la CDAP dans ses arrêts relatifs aux parcs éoliens de Sainte-Croix (AC.2013.0263 du 2 mars 2015 consid. 2b/dd) et de Lausanne (EolJorat-Sud; AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b). Cette solution n'est pas en contradiction avec la règle, consacrée par la jurisprudence fédérale, selon laquelle un contrôle préjudiciel du plan directeur cantonal peut intervenir à l'occasion d'un litige sur un plan d'affectation. En effet, cette jurisprudence cantonale tient compte du fait que pour les parcs éoliens prévus dans le plan directeur, une nouvelle pesée complète des intérêts en présence, avec une prise en compte de tous les intérêts de protection (du site, de la nature, du paysage, de la faune) et une évaluation spécifique du potentiel énergétique, doit être effectuée au stade du plan d'affectation, ce que prévoit du reste expressément la directive cantonale de juillet 2013 (p. 8 ss). Le message du Conseil fédéral relatif à la nouvelle loi sur l'énergie retient également qu'après la planification directrice, "dans le cadre de l'exercice du pouvoir d'appréciation [des autorités compétentes et des tribunaux], l'adéquation d'un site avec un projet [d'installation éolienne], avérée dans la planification, doit être prise en compte" mais qu'un projet ne doit pas être autorisé pour cette seule raison car "il convient évidemment de vérifier à cet effet tous les autres aspects importants, par exemple le respect de la législation afférente à la protection de l'environnement, la protection des eaux et le droit forestier" (FF 2013 p. 6880). Le système de la fiche F51 du PDCn, adopté avant l'entrée en vigueur de la LEne, est donc compatible avec le droit fédéral.

Le processus de sélection des sites dans le plan directeur cantonal a cependant un effet important: il implique qu'un projet annoncé aux autorités (cf. ch. 3.1 de la directive, "annonce des projets") mais non intégré dans la planification directrice sectorielle, lors de la première procédure d'évaluation (en 2011-2012) ou à l'occasion d'une adaptation ultérieure du PDCn, ne peut pas faire l'objet d'un plan partiel d'affectation. En d'autres termes, en raison de la force obligatoire du plan directeur cantonal, la procédure de planification ne peut pas se poursuivre pour un projet non sélectionné, tandis qu'elle peut aboutir à l'adoption d'un plan d'affectation pour un projet intégré à la planification directrice, si toutes les exigences légales sont réalisées – ce qui est vérifié dans la procédure du plan d'affectation. Le contrôle préjudiciel du plan directeur cantonal conserve un sens lorsque la contestation porte sur un projet éolien non intégré à la planification directrice sectorielle. Or, dans le cas particulier, si les recourants prétendent que d'autres projets annoncés aux autorités en 2011 ont été mieux classés que le projet du Mollendruz dans l'analyse multicritères, il ne saurait être question, dans la présente procédure, de se prononcer sur la réalisation de ces autres projets. Comme cela a été précisé dans la jurisprudence cantonale (arrêt AC.2016.0103 précité, consid. 3c), le "rang" attribué à chacun des parcs éoliens ne signifie pas un ordre de préférence, ou de priorité pour la réalisation des projets. Au contraire, ni le plan directeur cantonal ni la législation fédérale sur l'énergie ne contiennent des instruments permettant d'orienter la réalisation des parcs éoliens en imposant un ordre de priorité (cf. Arnold Marti, commentaire de l'arrêt du TF relatif au parc éolien du Schwyberg, ZBl 118/2017 p. 684).

Cette interprétation de la portée du résultat de l'analyse multicritères des projets annoncés en 2011 est du reste conforme à celle du département cantonal, qui a fourni avec sa réponse des explications détaillées à ce propos. Dans un document du 26 novembre 2018 (Démarche de sélection des sites éoliens dans le canton de Vaud, Notice explicative relative au projet de parc éolien du Mollendruz), il est exposé que les notes d'évaluation (basées sur les critères principaux du potentiel énergétique, de l'impact paysager et de l'impact environnemental) issues de la planification cantonale (PDCn) sont valables uniquement dans ce cadre et dans une vision à l'échelle de l'ensemble du canton; en conséquence, pour être pertinente, toute analyse d'un projet spécifique dans le cadre d'une procédure d'affectation doit être réalisée sur la base des données du dossier d'affectation et du rapport d'impact correspondant (p. 4 de la notice). Dans ces conditions, on ne se trouve pas en présence de circonstances particulières qui justifieraient de revoir les critères appliqués dans la planification directrice, qui sont au demeurant des critères objectifs (cf. à ce propos arrêt TF 1C_19/2019 du 7 octobre 2019, destiné à la publication, consid. 4.3). Les moyens des recourants, qui font valoir, en critiquant la planification directrice sectorielle, que le site du Mollendruz serait très défavorable du point de vue paysager et environnemental, doivent viser en définitive le résultat de la pesée des intérêts effectuée spécifiquement dans le cadre de l'établissement du plan partiel d'affectation.

4. Les recourants n° 1 mettent en cause la pesée des intérêts effectuée par les autorités de planification en déclarant avoir des doutes sur les niveaux de production d'énergie annoncés par les promoteurs du projet. Ils affirment que l'intérêt à la production d'énergie éolienne dans le cadre du parc éolien litigieux ne l'emporte pas sur les autres intérêts de rang constitutionnel invoqués dans le recours, à propos de l'aménagement du territoire et de la protection de la nature.

a) En l'occurrence, l'intérêt à la production d'électricité – lequel est non seulement un intérêt particulier des porteurs du projet, qui recherchent la rentabilité de leur installation, mais également un intérêt public, vu l'objectif des autorités de développer les énergies renouvelables (cf. ATF 140 II 262 consid. 8.4.1) – doit être mis en balance avec les intérêts publics à la protection de la nature et de l'environnement, défendus par les organisations recourantes. Il convient, en premier lieu, de décrire l'intérêt de production, avant de le confronter aux intérêts de protection.

Dans les décisions communales attaquées – à savoir dans la décision finale au sens des art. 17 ss OEIE, adoptée par les trois conseils généraux –, il est exposé en substance ce qui suit à propos de la productivité énergétique du parc éolien du Mollendruz. Les estimations de 2011, avant le projet définitif de PPA, aboutissaient à une énergie produite variant de 52 à 87 GWh/an, en fonction du modèle d'éolienne choisi (avec des hauteurs et des puissances différentes). Après 2011, certaines modifications d'emplacement d'éoliennes sont intervenues, principalement dans la partie orientale du parc, afin d'optimiser son insertion paysagère. Entretemps, les modèles des éoliennes disponibles sur le marché ont évolué. En 2015, une actualisation de l'étude a abouti à une estimation de production annuelle d'environ 87 GWh. Le modèle d'éolienne qui sera finalement choisi, ultérieurement, est celui qui offrira le meilleur compromis entre prix de revient et productible énergétique, tout en satisfaisant aux exigences techniques et environnementales propres au site du Mollendruz. Ce parc éolien permettrait d'atteindre entre 5 et 15% des objectifs cantonaux de production d'énergie éolienne. Sa production représente entre 1.1 et 1.8% de la consommation cantonale d'énergie électrique (données de 2012) et entre 5 et 8.5% de la production vaudoise annuelle nette d'électricité (données de 2008). La décision cantonale d'approbation du PPA du 15 août 2018, sommairement motivée, retient que la production annuelle escomptée est comprise entre 49 et 83 GWh, correspondant à 5 à 8% de la fourchette haute de l'objectif cantonal de production d'énergie éolienne (1'000 GWh/an). Cette estimation est aussi celle retenue par la société A.________ à ce stade, d'après sa réponse, où elle fait toutefois valoir qu'il est fort probable qu'une productivité plus élevée pourra être obtenue avec les installations les plus modernes. Cela étant, A.________ précise que son estimation tient compte des "effets d'ombrage" et des "pertes de productivité liées à la configuration du parc, avec une marge de 5%", mais pas des "pertes marginales liées au dégivrage en hiver et aux arrêts de protection de la faune ailée", lesquelles devraient être inférieures à une proportion de 20% (réponse, p. 50).

b) Le potentiel énergétique d'un parc éolien dépend d'abord du vent disponible à l'endroit choisi. Cette énergie renouvelable est présente partout et, dans les zones où il n'y a pas de restrictions à la construction d'éoliennes, elle peut en principe être utilisée sans limitation, contrairement à l'énergie hydraulique des cours d'eau, utilisable pour autant que le maintien de débits résiduels soit garanti (cf. notamment ATF 140 II 262). Il ressort toutefois clairement des cartes annexées à la Conception énergie éolienne que la vitesse moyenne du vent n'est pas identique dans toutes les régions du pays (cet indicateur n'étant toutefois pas seul déterminant car, s'agissant du rendement potentiel, il faut également tenir compte de la fréquence des vents, de la densité de l'air et de la température – cf. Conception énergie éolienne, p. 28) et que l'on peut identifier dans certaines parties du pays des zones à haut potentiel éolien (cf. Conception énergie éolienne, p. 30). Le rendement d'un parc éolien dépend également du modèle d'éolienne installé. Cela étant, les estimations faites en fonction du vent et du modèle d'éolienne doivent encore être précisées ou réduites car la protection de l'avifaune, la protection des passants contre le risque de jets de glace, la protection des voisins exposés au bruit peuvent justifier des restrictions d'exploitation ou l'arrêt périodique des machines, ce qui influence la production d'électricité.

c) A ce stade, il faut rappeler que le projet litigieux est soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE). Cette formalité est prescrite par le droit fédéral pour la création d'un parc éolien (cf. ch. 21.8 annexe OEIE, lorsque la puissance installée est supérieure à 5 MW, ce qui correspond à2à3 éoliennes sur des mâts d'une centaine de mètres). L'EIE ne doit pas être mise en œuvre au stade du plan directeur cantonal – les effets de l'installation sur l'environnement n'ont pas à être déterminés précisément à ce moment-là – mais bien dans la procédure du plan d'affectation ou dans celle de l'autorisation de construire; d'après le ch. 21.8 annexe OEIE, il appartient au droit cantonal de choisir la procédure décisive où l'EIE est effectuée. Pour une installation soumise à EIE, le droit fédéral exige dans ce cadre une analyse globale, sur la base d'un dossier complet, car l'autorité doit déterminer si le projet répond en tous points aux prescriptions de la LPE et des autres lois concernant la protection de la nature, du paysage, des eaux, des forêts etc. (art. 3 al. 1 OEIE).

Dans le cas particulier, comme cela ressort des décisions attaquées, l'étude d'impact est effectuée en deux étapes (cf. art. 6 OEIE). La procédure d'adoption et d'approbation du PPA est la procédure décisive, au sens de l'art. 5 OEIE, pour la première étape et l'EIE se limite aux éléments déterminants pour cette procédure de planification (cf. art. 3 du règlement cantonal du 25 avril 1990 d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [RVOEIE; BLV 814.03.1]). La deuxième étape de l'EIE s'effectuera au stade de l'autorisation de construire (cf. arrêt AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b, à propos de l'EIE en deux étapes pour le parc éolien EolJorat Sud).

L'élément principal pour effectuer l'étude d'impact est le rapport relatif à l'impact sur l'environnement (rapport d'impact, RIE, art. 10b LPE) présenté par l'auteur du projet à l'autorité compétente. Ce rapport doit en principe contenir toutes les indications dont cette autorité a besoin pour apprécier le projet (cf. art. 10b al. 2 LPE, art. 9 al. 2 OEIE). Il faut toutefois relever que le droit fédéral n'exige plus, depuis l'entrée en vigueur en 2007 des nouveaux articles sur l'étude d'impact (art. 10 à 10d LPE), que le promoteur d'une installation publique ou d'une installation privée au bénéfice d'une concession, fournisse dans le rapport d'impact une description de la "justification du projet" (voir l'ancien art. 9 al. 4 LPE; ATF 125 II 643 consid. 8). Les promoteurs, en l'occurrence les collectivités publiques intéressées, n'ont donc pas à démontrer dans le RIE que la production électrique attendue est importante ou rentable à long terme, eu égard à la situation du marché de l'électricité; en d'autres termes, un "business plan" n'est pas requis, ni la preuve que des subventions publiques pourront le cas échéant être accordées. Dans le cas particulier, il n'est donc pas critiquable que le RIE ne contienne que des indications sommaires à ce propos (cf. p. 14).

d) Cela étant, en vertu de la directive cantonale de 2013 – qui contient des indications sur la "procédure d'affectation du sol", à savoir sur la création de zones spéciales pour parc éolien –, certains "aspects énergétiques" doivent être pris en compte et documentés lors de l'établissement du PPA. La directive prévoit que la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux doit être d'au moins 5 m/s pour chaque machine (mesure avec anémomètres; cette valeur seuil est portée à 5.5 m/s si la mesure est effectuée avec des appareils de télédétection SODAR ou LIDAR), à défaut de quoi le potentiel énergétique ne serait pas suffisant. Il est donc exigé, au stade du plan d'affectation, une analyse plus précise de cette donnée qu'au stade du plan directeur (cf. arrêt AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b-c). Le dossier du PPA contient une telle analyse. En l'occurrence, la vitesse moyenne annualisée des vents aux douze emplacements retenus pour les éoliennes, calculée sur la base de mesures au moyen d'anémomètres et de LIDAR, est supérieure à 5 m/s (entre 5.3 et 5.9 m/s aux emplacements 1 à 4) voire à 6 m/s (entre 6.2 et 7.0 m/s aux emplacements 5 à 12), d'après le rapport du bureau spécialisé (C.________, Unabhängiges Windgutachten, Windpotenzial- une Energieertragsermittlung, 20.12.2011, p. 47 et p. 9 ss de l'addendum du 19.11.2012). Sur la carte annexée à la Conception énergie éolienne, le parc éolien du Mollendruz est situé dans une zone à haut potentiel éolien. L'Atlas des vents, qui renseigne sur la moyenne annuelle modélisée de la vitesse et de la direction du vent à cinq hauteurs différentes au-dessus du niveau du sol (avec une résolution spatiale de 100 m x 100 m) indique lui aussi des vitesses moyennes supérieures à 5 m/s sur la crête du Mollendruz. De ce point de vue, ce site se prête donc effectivement bien à l'utilisation de l'énergie éolienne.

e) Les recourants reprochent aux autorités ainsi qu'aux promoteurs du projet de n'avoir pas démontré en quoi le parc éolien litigieux "offre en particulier une couverture de la puissance de pointe et une part de production hivernale suffisantes pour répondre à la demande future en matière d'énergie électrique dans le canton, et de manière plus générale en Suisse, et contribue efficacement à la mise en œuvre de la Stratégie énergétique 2050" (p. 75 du recours n° 1). Ils se réfèrent à ce propos à l'art. 12 al. 5 LEne.

L'art. 12 LEne, qui dispose que l'utilisation des énergies renouvelables et leur développement revêtent un intérêt national (al. 1) et que les installations destinées à utiliser les énergies renouvelables revêtent elles-mêmes un intérêt national à partir d'une certaine taille et d'une certaine importance (al. 2), charge le Conseil fédéral de fixer la taille et l'importance requise pour les éoliennes (al. 4), en tenant compte des critères tels que la puissance, la production ou la flexibilité de production dans le temps et en fonction des besoins du marché (al. 5). L'art. 12 LEne ne charge pas les autorités de planification ou les tribunaux, dans un cas particulier, d'évaluer l'intérêt à créer un parc éolien en fonction de ces critères car cette clause vise l'activité législative du Conseil fédéral. Précisément, le gouvernement a statué, à l'art. 9 OEne, qu'un parc éolien (plusieurs éoliennes disposées à proximité les unes des autres sur un site commun) revêtait un intérêt national si sa production annuelle moyenne attendue est d'au moins 20 GWh (al. 2).

Dans son commentaire de la révision totale de l'ordonnance sur l'énergie, de novembre 2017 (accessible sur un site internet de l'Office fédéral de l'énergie, www.strategieenergetique2050.ch), le DETEC explique ce qui suit à propos de l'art. 9 OEne (p. 14):

" […] L’importance des éoliennes pour le marché de l’électricité découle de la possibilité qu’elles offrent d’être au besoin rapidement déconnectées du réseau et, surtout, que la production d’électricité éolienne en Suisse est réalisée aux deux tiers pendant les mois d’hiver. Aucune autre énergie renouvelable ne fournit la majeure partie de sa production pendant le semestre d’hiver, raison pour laquelle l’énergie éolienne représente une composante essentielle de l’approvisionnement renouvelable en énergie.

En règle générale, les turbines, ou les installations éoliennes séparées actuellement sur le marché ne sont pas reconnues d’importance nationale en raison de leur production énergétique limitée. Généralement toutefois, des groupes de plusieurs éoliennes - parc éolien - sont planifiés et construits sur les sites favorables, ce qui permet de considérer plusieurs éoliennes ensemble pour déterminer leur statut d’intérêt national […]. Pour que le rendement énergétique d’un parc éolien soit optimal, les installations doivent être placées dans la direction des vents dominants à une distance d’environ dix diamètres de rotor. Les installations implantées en Suisse ont des rotors d’un diamètre de 90 mètres et plus. Dans un parc éolien, la distance entre les installations dans la direction des vents dominants doit donc être d’environ 1000 mètres. Les 16 éoliennes du parc du Mont-Crosin sont, par exemple, réparties sur une distance d’environ dix kilomètres.

L’augmentation de la production éolienne visée par le législateur est de 4300 GWh par an à l’horizon 2050. Pour les éoliennes et les parcs éoliens, un seuil de 20 GWh par an est donc approprié pour obtenir la reconnaissance de leur statut d’intérêt national, ce qui représente une contribution substantielle de plus de 15% à la réalisation de l’objectif d’augmentation de la production fixé à 130 GWh par an (art. 9, al. 2)".

Il est vrai que, dans son arrêt, non publié, concernant le parc éolien du Schwyberg (TF 1C_346/2014 du 26 octobre 2016, consid. 6.3 in fine), le Tribunal fédéral a considéré que les critères de la performance énergétique ou de la production, de même que la capacité de produire de l'électricité selon un modèle flexible et correspondant au marché, devaient être pris en compte dans la pesée des intérêts au stade de l'adoption du plan d'affectation. Cet arrêt est cependant antérieur à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'énergie (le 1er janvier 2018) et il a été rendu une année avant que le Conseil fédéral n'adopte l'actuelle ordonnance sur l'énergie (le 1er novembre 2017). En l'état actuel, il faut retenir que ces critères ont été pris en considération dans le cadre de l'élaboration de la législation fédérale – notamment la flexibilité, avec la possibilité de déconnecter rapidement les éoliennes du réseau, et l'avantage d'une importante production hivernale – et qu'il n'est pas nécessaire, dans une contestation portant sur un parc éolien d'intérêt national (de douze machines et dont la production annuelle attendue est nettement supérieure à 20 GWh/an), d'évaluer l'efficacité énergétique et économique de ce genre d'installations.

Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant la viabilité économique du projet litigieux, le modèle d'éoliennes à installer n'ayant pas encore été choisi (on ignore donc le coût des machines et leur puissance) et les effets du nouveau régime fédéral de rétribution de l'injection d'électricité issue d'énergies renouvelables (art. 19 ss LEne) étant difficiles à estimer. C'est bien plutôt au stade de l'autorisation de construire que ces aspects pourront être utilement expliqués ou examinés. Aussi est-il admissible, pour les prévisions au stade du plan partiel d'affectation, de se baser sur des "fourchettes" larges de production d'électricité – de 49 et 83 GWh/an, selon la décision du département cantonal – et notamment de ne pas compléter l'instruction, comme le requièrent les recourants n° 1, au sujet du coût et du subventionnement hypothétiques du kWh injecté sur le réseau.

Il faut également prendre acte des dernières indications données par la C.________, dans son écriture du 21 octobre 2019 (p. 15): selon les études les plus récentes effectuées, le rendement énergétique annuel brut du parc éolien du Mollendruz avec le modèle Vestas V112 (3 MW) s'élèverait à 96 GWh. Des calculs de rendement net ont été effectués en tenant compte de différents types de pertes liées au site ou à des facteurs techniques (pertes électriques, disponibilités, etc.). Ces pertes s'élèvent à 6 GWh par an. Quant aux pertes fonctionnelles liées au dégivrage et aux mesures de protection de l'avifaune (y compris les chauves-souris) imposées par le RIE, elles peuvent être estimées à environ 25 GWh par an. Sur la base de ces hypothèses, le rendement énergétique net du parc par année peut être estimé à 60-70 GWh.

Il convient de relever que, dans ces calculs, les pertes représentent environ 1/3 (32%) du rendement énergétique brut. Cette proportion est supérieure à celle estimée par les recourants n° 1, qui proposent un facteur de correction de 10 à 20% (p. 77 du recours). La production annuelle nette prévue par A.________ est en définitive comparable à celle de la centrale éolienne Juvent, actuellement le plus grand parc éolien du pays (entre le Mont-Crosin et le Mont-Soleil, à proximité de Saint-Imier dans le Jura bernois). Avec 16 éoliennes, dont 4 Vestas V112 mises en service en septembre 2016, la production annuelle de cette centrale a été de 74 GWh en 2017, 67 GWh en 2018 et 82 GWh en 2019 (cf. site internet www.juvent.ch).

Les griefs des recourants concernant les mesures de protection à appliquer, pour l'avifaune et les chauves-souris en particulier, peuvent tendre à ce que des réductions de la production électrique supplémentaires soient imposées. L'art. 17 RPPA prévoit en effet que les éoliennes doivent être équipées d'un système permettant leur arrêt en cas de forte intensité migratoire de l'avifaune et dans les périodes où il y a davantage de risques de collision pour les chauves-souris. Ce système (protocole d'interruption des turbines) sera examiné plus bas, s'agissant de son efficacité pour la protection des espèces concernées (cf. consid. 17-18). A ce stade, il faut constater que les paramètres techniques du dossier, notamment ceux relatifs au fonctionnement des machines et à la force du vent (consignés dans des rapports sectoriels annexés au rapport 47 OAT - annexe 9.15, rapports de C.________), ne sont pas critiqués par les recourants. Avant l'appréciation qui sera effectuée dans le cadre de la pesée des intérêts finale (infra, consid. 24), il y a lieu de retenir que si le parc éolien peut atteindre la production annoncée par la société exploitante, cette installation a une réelle efficience énergétique. A cet égard, il n'est pas déterminant que la production des parcs éoliens soit proportionnellement faible, en comparaison avec la production des ouvrages hydroélectriques et celle des centrales nucléaires (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.5.2). La politique énergétique de la Confédération et du canton accorde une place certaine au développement de l'énergie éolienne et le parc éolien litigieux pourrait représenter une contribution sensible à ces objectifs.

f) Avant d'examiner les intérêts de protection (de la nature, de la faune, du paysage) invoqués par les recourants, il faut encore relever que l'art. 8 al. 3 LEne, qui énonce des principes généraux concernant la sécurité de l'approvisionnement énergétique du pays et qui invite la Confédération et les cantons à "privilégier des techniques de production qui soient économiques, aussi respectueuses que possible de l’environnement et adaptées au site concerné", n'a pas de portée indépendante, par rapport aux différentes normes d'aménagement du territoire ou de protection de l'environnement, qui exigent une pesée des intérêts dans la procédure d'établissement du plan partiel d'affectation (voir notamment le Message du Conseil fédéral relatif à la LEne, FF 2013 p. 6876, à propos de la portée de l'art. 8 al. 3 LEne, ne posant aucune exigence supplémentaire pour un parc éolien du point de vue de l'adéquation énergétique du site).

5. Les recourants n° 1 prétendent que l'art. 50a LATC ne constitue pas une base légale suffisante pour la création d'une zone spéciale pour des installations de production d'énergie. Ils font encore valoir en substance que le PPA ne respecte pas certains principes de l'aménagement du territoire relatifs aux "zones à bâtir à constructibilité limitée".

Les décisions attaquées, des communes et du département cantonal, ont été rendues avant l'entrée en vigueur, le 1er septembre 2018, des nouveaux articles de la LATC sur les plans d'affectation (loi du 17 avril 2018 modifiant la LATC). L'ancien art. 50a LATC était alors applicable. Il donnait aux communes la possibilité de définir des zones spéciales "pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir" (al. 1 let. b). Ces zones spéciales devaient être prévues dans le cadre fixé par les plans directeurs (al. 3). Il convient de relever que la loi actuelle admet aussi de telles zones spéciales (cf. art. 32 al. 2 LATC: "[Les plans] peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal").

En l'occurrence, le parc éolien est, comme cela a été exposé plus haut, prévu dans le plan directeur cantonal et la fiche F51 mentionne comme étape subséquente la création d'une "zone de production et de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC)". Ce processus, qui inclut l'établissement d'un plan d'affectation spécial, est conforme à l'obligation d'aménager le territoire selon l'art. 2 LAT. Cela étant, les périmètres de zone spéciale pour parc éolien du PPA ne font pas partie de la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans un plan d'affectation adopté en vue de la construction d'un parc éolien, la délimitation de périmètres à l'emplacement des éoliennes équivaut à la création d'une "autre zone" au sens de l'art. 18 al. 1 LAT (arrêt TF 1C_242/2014 du 1er juillet 2015 consid. 2.2; arrêt AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 8). Ces périmètres de zone spéciale ou d'autre zone s'inscrivent à l'intérieur de la zone agricole et les art. 15 ss LAT ne s'y appliquent pas (il en va de même, par exemple, dans les zones délimitées pour la pratique du ski ou du golf, où seuls certains ouvrages ou installations spécifiques sont admis: cf. ATF 143 II 588 consid. 2.5.3). Les explications des recourants au sujet du regroupement des constructions dans les zones à bâtir ne sont donc pas pertinentes et il n'y a pas lieu d'examiner si ces zones, dans les villages concernés, sont correctement dimensionnées. Est également dépourvu de pertinence l'argument selon lequel des dérogations selon les art. 24 ss LAT seraient nécessaires, puisque le PPA vise précisément, en vue de la réalisation du parc éolien, à permettre l'octroi d'autorisations de construire pour des installations conformes à l'affectation de la zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), l'art. 24 LAT n'entrant dès lors plus en considération. La création d'une zone spéciale est donc appropriée, le plan partiel d'affectation étant un instrument de coordination (cf. art. 25a al. 4 LAT) par lequel les autorités peuvent régler l'utilisation du sol en procédant à une pesée des intérêts conforme aux exigences du droit fédéral, en particulier grâce à l'étude d'impact. Les intérêts de protection sont pris en considération lors de l'établissement d’un PPA créant une "autre zone" au sens de l'art. 18 al. 1 LAT. Ce n'est que si ces intérêts de protection (du paysage, des biotopes, etc.) l'emportent sur l'intérêt à la production d'électricité que se poserait la question de l'adoption d'une zone à protéger, au sens de l'art. 17 LAT, sur la crête du Mollendruz. En tant que telle, et sous réserve de la pesée des intérêts, la zone spéciale selon l'art. 50a aLATC, n'est pas contraire aux principes régissant l'aménagement du territoire, exprimés notamment à l'art. 3 LAT et aux art. 14 ss LAT définissant les plans d'affectation.

6. Les recourants n° 1 se plaignent d'une violation de l'art. 4 LAT en faisant valoir que les "populations touchées" n'auraient été ni consultées, ni informées au sujet du projet de parc éolien.

L'art. 4 LAT (titre: information et participation) prévoit en substance que les autorités renseignent la population sur les plans d'aménagement (al. 1) et qu'elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à leur établissement (al. 2). En l'occurrence, les organisations recourantes ne prétendent pas avoir elles-mêmes été privées d'information ainsi que de possibilités de participation à la procédure. Elles paraissent plutôt défendre les intérêts des "autres communes pourtant fortement concernées", sans préciser lesquelles, ainsi que de la population vaudoise en général. Comme fondement de leur grief, les recourantes invoquent également l'art. 4 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1 – cette disposition a été abrogée et elle est remplacée par l'art. 2 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]) mais cette règle du droit cantonal n'a pas une portée différente de celle de l'art. 4 LAT.

Le rapport 47 OAT énumère différentes actions d'information accomplies depuis 2007 auprès de la population, des communes voisines et des organisations de protection de la nature et du paysage (site internet, stands dans des foires, expositions, bureau d'information à Juriens, conférence de presse, etc. – p. 3). A l'évidence, le projet n'a pas été élaboré à huis-clos et la population n'a pas été mise devant le fait accompli, le jour où le PPA a été mis à l'enquête publique; en d'autres termes, il a été tenu compte des exigences de l'art. 4 LAT (cf. ATF 143 II 467 consid. 2.1). Au surplus, au moment de l'enquête publique, la possibilité de former opposition était offerte à quiconque, dans la population; il était ainsi possible de formuler des propositions ou des critiques, puis d'obtenir des réponses des autorités (ces réponses ont été adoptées par les conseils généraux – cf. ATF 135 II 286 consid. 4.1). Le grief de violation de l'art. 4 LAT est donc manifestement mal fondé.

7. En critiquant la pesée des intérêts effectuée par les autorités de planification, les recourants invoquent plusieurs caractéristiques naturelles (biologiques, paysagères, etc.) du site. En substance, ils font valoir que l'intérêt à la protection des biotopes, à savoir essentiellement de l'espace vital de différents oiseaux et chiroptères, devrait l'emporter.

a) L'étude d'impact (EIE), avec les indications contenues dans le rapport d'impact et les avis des services spécialisés, permet l'appréciation du projet selon les dispositions sur la protection de l'environnement (cf. art. 10b al. 2 et 10c al. 1 LPE). Comme elle s'effectue en deux étapes, il ne s'agit pas, en première étape, d'examiner en détail les caractéristiques techniques ou les effets de chaque élément du parc éolien. La deuxième étape de l'EIE, dans la procédure de permis de construire, permettra d'évaluer plus précisément certaines atteintes à l'environnement et les mesures de compensation nécessaires. Compte tenu de la durée des procédures de planification puis d'autorisation, et eu égard aux progrès technologiques constants dans le domaine des énergies renouvelables, seule une évaluation provisoire peut être effectuée en première étape (cf. AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b).

b) En l'espèce, la conclusion du RIE est la suivante (p. 90):

"Avec la prise en compte des mesures de minimisation, notamment dans les domaines de la protection de l'avifaune, de la végétation, des sols, du paysage et du patrimoine, la conception du projet permet d'éviter la plupart des impacts sur ces domaines. Subsistent des impacts indissociables à l'exploitation de l'énergie éolienne, soit un impact sur le paysage dû à la taille et à la visibilité des éoliennes, une emprise au sol des mâts et des chemins d'accès impactant la végétation et les sols, ainsi que d'éventuels impacts résiduels sur l'avifaune et les chiroptères, qui feront l'objet de suivis.

Les mesures de compensation associées au projet ont été élaborées avec les services compétents pour garantir un équilibre entre plusieurs fonctions simultanées (production de bois, protection biologique, protection paysagère, etc.) et la nouvelle fonction de production d'énergie renouvelable prévue pour 20 à 25 ans.

Malgré les mesures prévues, une partie de la perte de surfaces de prairies et la visibilité des éoliennes, dans l'aire d'influence rapprochée et lointaine ne pourront pas être compensées. Ceci engendrera un impact résiduel sur les milieux naturels et le paysage.

L'environnement bénéficiera cependant également fortement du projet, notamment à travers une réduction conséquente des émissions de CO2 liée à la protection d'une importante quantité d'électricité renouvelable dans l'intérêt général, tel que défini par la Confédération dans sa politique du "tournant énergétique" et dans sa stratégie énergétique 2050 proposée par le Conseil fédéral et adoptée par les Chambres."

Ce résumé retient donc que la construction des éoliennes est propre à entraîner des atteintes à des biotopes, que des mesures de minimisation et de compensation sont prévues, mais qu'il existe un impact résiduel sur les milieux naturels. Les avis des services spécialisés sont résumés dans la décision finale adoptée par les conseils généraux. Ces services – notamment la division Biodiversité et paysage de la Direction générale de l'environnement (DGE-BIODIV) – ont formulé des remarques et posé des conditions à propos de certains aspects. La Commission interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE) a estimé en conclusion ce qui suit (p. 17 de la décision finale): "la réalisation du projet sera conforme aux prescriptions environnementales, sous réserve de la prise en compte des conditions et remarques émises par les Services cantonaux, notamment dans les domaines de la protection des sols, de la biodiversité, des forêts, de l'énergie, de la protection contre le bruit et du rayonnement non ionisant". Sur la base de ces différents éléments, les autorités compétentes – conseils généraux et département cantonal – ont apprécié le projet et elles ont estimé qu'il était compatible avec l'environnement (cf. art. 17 OEIE).

Il convient d'examiner en premier lieu si ces conclusions de l'EIE sont correctes en ce qui concerne la biodiversité ou, en d'autres termes, la protection des biotopes.

c) Les recourants requièrent la mise en œuvre d'une expertise judiciaire, à propos de la protection de certains biotopes: ils demandent que la Station ornithologique suisse soit invitée à se prononcer sur les risques potentiels du projet de parc éolien sur l'avifaune nicheuse et migratrice.

Lorsqu'un projet est soumis à étude d'impact, le rapport d'impact doit être rédigé par des spécialistes. Leurs constatations et appréciations sont revues, au stade de l'enquête préliminaire puis lors de l'évaluation proprement dite, par le service spécialisé de la protection de l'environnement de l'administration cantonale (art. 12a, 13 OEIE). Les auteurs du RIE ne sont pas dans la même position qu'un mandataire ordinaire du maître de l'ouvrage car le cadre de leur travail est aussi défini préalablement par l'administration (dans le cahier des charges prévu à l'art. 8 OEIE) et leurs résultats font l'objet d'une évaluation officielle. L'objet du mandat implique ainsi une objectivité et un devoir de diligence particuliers (cf. arrêt TF 1A.123/1999 du 1er mai 2000 consid. 2c). En d'autres termes, le rapport d'impact, en tant qu'il contient des informations scientifiques ou techniques, a en quelque sorte valeur d'expertise, étant donné qu'après son évaluation par le service spécialisé de la protection de l'environnement (la DGE), il a été reconnu comme complet et exact (à propos de la portée de ces documents ou avis, cf. ATF 131 II 470 consid. 3.1 et 124 II 460 consid. 4b; arrêt TF 1C_429/2009 du 19 juillet 2010 consid. 2.2; arrêt CDAP AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 3d/aa). Ces éléments doivent être pris en considération lorsqu'il faut déterminer, dans une procédure de recours, si le dossier doit être complété par une expertise judiciaire. Cela étant, contrairement à ce qu'allèguent les recourants, l'expert mandaté pour rédiger une partie du RIE (en l'occurrence un biologiste et ornithologue) n'est manifestement pas dans une situation de conflit d'intérêts s'il participe également à un comité consultatif d'experts mis en place par l'administration cantonale pour évaluer de manière générale l'effet des parcs éoliens sur la nature; en donnant son avis d'expert à un organisme de l'Etat, il ne compromet en rien la validité des constatations faites dans le cadre de l'EIE. En l'occurrence, il conviendra donc d'examiner concrètement si les éléments du dossier sont suffisants pour apprécier les effets du projet sur l'avifaune. Comme cela sera exposé plus bas, tel est bien le cas et il n'y a aucun motif de mettre en doute les compétences et l'objectivité de l'auteur du rapport d'impact. Il ne sera donc pas donné suite à la requête d'expertise.

d) Les recourants n° 1 demandent encore qu'une évaluation environnementale stratégique (EES) soit ordonnée, ayant pour but de se prononcer sur l'adéquation du choix du site du Mollendruz et l'examen d'alternatives, eu égard aux risques et impacts cumulés à l'échelle régionale pour les espèces menacées.

La réalisation d'une évaluation environnementale stratégique n'est pas prévue par le droit fédéral, ni par le droit cantonal vaudois – que ce soit en relation avec la planification de parcs éoliens ou en vue de la création d'autres infrastructures (cf. notamment AC.2013.0263 du 2 mars 2015 consid. 8). Dans une publication récente de l'Office fédéral de l'environnement (Evaluation des effets sur l'environnement pour les plans et programmes, 2018), ce concept, aussi dénommé "évaluation des effets sur l'environnement" (EEE), est défini comme un instrument de planification stratégique et d’aide à la décision lors des phases de planification de plans d’aménagement du territoire et de programmes d’infrastructure susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environnement (p. 7). L'EEE est "réalisée en amont de l'EIE des projets, lors des phases de planification ou d'avant-projet" (p. 9). C'est bien au stade du plan directeur cantonal ou de la conception fédérale que la question de la réalisation d'une EES ou EEE aurait pu se poser – même en l'absence de base dans la LAT ou la LPE –, mais plus au stade du plan d'affectation détaillé, qui repose sur des éléments de planification supérieure relativement précis qu'il n'y a pas lieu de revoir dans la présente procédure de recours (cf. supra, consid. 3). Il ne se justifie donc pas de donner suite à la requête des recourants.

8. La protection des biotopes est régie par diverses normes du droit fédéral. Dans la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), les art. 18 ss règlent la protection de la faune et de la flore du pays. Les trois premiers alinéas de l'art. 18 LPN, qui expriment les principes de base en matière de protection des espèces animales et végétales, ont la teneur suivante:

1 La disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture.

1bis Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.

1ter Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.

La réglementation fédérale sur la protection des biotopes est complétée dans l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1). L'art. 14 al. 6 OPN précise les critères pour autoriser des atteintes d'ordre technique aux biotopes:

6 Une atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l’évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu’il soit digne de protection selon l’al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes:

a. son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares;

b. son rôle dans l’équilibre naturel;

c. son importance pour la connexion des biotopes entre eux;

d. sa particularité ou son caractère typique.

L'art. 14 al. 7 OPN prévoit que "l’auteur ou le responsable d’une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du biotope".

Certains biotopes sont d'importance nationale; ils sont spécialement désignés par le Conseil fédéral dans des ordonnances, qui précisent les buts visés par la protection; il incombe aux cantons d'en régler la protection et l'entretien (art. 18a LPN). Les autres biotopes dignes de protection sont d'importance régionale et locale; selon la loi fédérale, il appartient aux cantons de veiller à leur protection (art. 18b LPN).

Même si l'art. 18 al. 1ter LPN paraît prescrire deux appréciations successives – une première, portant sur la possibilité d'éviter les atteintes aux biotopes, et une seconde, tenant compte des mesures de compensation à prendre en cas d'atteintes –, il faut considérer que le droit fédéral exige de l'autorité de recours qu'elle se prononce sur le projet, dans le cadre de la pesée des intérêts, en mettant en balance et en appréciant globalement les effets des atteintes et ceux des mesures de protection, de reconstitution et de remplacement. Il faut déterminer si la situation finale, compte tenu de tout ce que prévoit la décision attaquée, constitue une mise en œuvre correcte des prescriptions sur la protection des biotopes (cf. AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 8a/cc; TF 1C_294/2017 du 4 mai 2018 consid. 5.6.2).

9. La nouvelle zone spéciale (soit les aires d'implantation et les aires d'accès du PPA) empiète sur le périmètre d'un biotope d'importance nationale.

a) Un chemin du parc éolien (aire d'accès) traverse en effet, sur une longueur d'environ 60 m, une prairie portée à l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale (PPS), à savoir la prairie au lieu-dit Le Sasselet (objet n° 6446 de l'inventaire selon l'ordonnance du 13 janvier 2010 sur la protection des prairies et pâturages secs d’importance nationale [OPPPS; RS 451.37]). Ce tronçon de chemin, qui est actuellement un chaintre, relie l'éolienne 3 à l'éolienne 4, les deux aires d'implantation étant quant à elles à quelques dizaines de mètres de la prairie inventoriée. Pour l'aménagement du parc éolien, ce chemin chaintre doit être aménagé (pourvu d'un revêtement et élargi, avec une emprise de 200 m2). Le RIE (p. 53-55) indique que d'autres variantes d'accès ont été étudiées mais n'ont pas été retenues en raison de problèmes techniques ou d'impacts environnementaux. Des mesures de minimisation (précautions pour limiter les impacts temporaires, suivi par un biologiste, etc.) et de compensation (mesure C5, ouvrir à proximité un secteur de pâturage mésotrophe en voie de colonisation par les ligneux) sont prévues. Selon la décision finale (p. 13 et p. 129), la DGE-BIODIV accepte ces mesures et l'OFEV, dans son avis sommaire du 18 décembre 2015, avait estimé que l'impact pouvait ainsi être compatible avec les exigences de l'OPPPS. Par ailleurs, l'art. 18 al. 3 RPPA dispose que "l'aménagement de l'accès sur l'emprise de l'objet PPS [Le Sasselet] doit faire l'objet de mesures permettant de retrouver son état initial une fois les travaux et transports terminés".

b) La protection des biotopes d'importance nationale (art. 18a LPN) est définie par les dispositions de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) ainsi que par les ordonnances fondées sur cette loi. Le législateur a toutefois introduit une règle à ce sujet dans la nouvelle loi fédérale sur l'énergie. L'art. 12 al. 2 LEne dispose que "dans les biotopes d’importance nationale au sens de l’art. 18a LPN et les réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs visées à l’art. 11 de la loi du 20 juin 1986 sur la chasse, les nouvelles installations destinées à utiliser les énergies renouvelables sont interdites". En dehors de ces biotopes d'importance nationale et réserves, l'autorité qui doit statuer sur l'autorisation d'un projet d'installation revêtant un intérêt national (c'est le cas d'un parc éolien produisant annuellement plus de 20 GWh) doit procéder à une pesée des intérêts, l'art. 12 al. 3 LEne prévoyant que l’intérêt national attaché à la réalisation du projet doit être considéré comme équivalent aux autres intérêts nationaux.

Le texte de l'art. 12 al. 2 LEne paraît plus strict que les dispositions des art. 18ss LPN, dans la mesure où il semble interdire la construction de parcs éoliens dans le périmètre de l'ensemble des biotopes d'importance nationale. La réglementation de la LPN fait la distinction entre, d'une part, les marais et les sites marécageux d'importance nationale (art. 23a à 23d LPN), qui jouissent d'une protection absolue à cause d'une norme constitutionnelle interdisant expressément d'y aménager des nouvelles installations (art. 78 al. 5 Cst.), et d'autre part les autres biotopes d'importance nationale qui ne sont pas soumis à cette "protection absolue". Dans cette seconde catégorie de biotopes d'importance nationale – à savoir les prairies et pâturages secs, les zones alluviales (voir l'ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d’importance nationale [RS 451.31]) et les sites de reproduction de batraciens (voir l'ordonnance du 15 juin 2001 sur la protection des sites de reproduction de batraciens d’importance nationale [OBat; RS 451.34]), des atteintes ou des nouvelles installations sont admissibles aux conditions de l'art. 18 al. 1ter LPN, en relation avec l'art. 18a LPN (cf. Karl Ludwig Fahrländer, in Commentaire LPN, Keller/Zufferey/Fahrländer éds, 2e édition Zurich 2019, art. 18 N. 27).

Le texte de l'art. 12 al. 2 LEne est compatible avec les prescriptions de la LPN sur les marais et les sites marécageux. Il n'y a cependant aucun motif de considérer que cette disposition spéciale a voulu étendre le régime de protection absolue aux prairies et pâturages secs d'importance nationale, en allant au-delà de la protection prévue par la LPN. Le Message du Conseil fédéral relatif à la nouvelle loi sur l'énergie ne mentionne pas une extension de la protection absolue (FF 2013 6881). L'art. 12 al. 2 LEne doit être interprété dans le sens qu'il ne vise que certains biotopes d'importance nationale, à savoir ceux protégés spécialement ou absolument par les art. 23a ss LPN (cf. à ce propos: Peter M. Keller, in Commentaire LPN, op. cit., N. 7 ad Vorbemerkungen Art. 23a-23d). La Conception énergie éolienne de 2017 (p. 16) fait du reste elle aussi la distinction entre d'une part les biotopes d'importance nationale "considérés comme des zones de protection sans pesée des intérêts, où la planification d'installations éoliennes est donc impossible" (les marais, en particulier), et d'autre part les autres biotopes d'importance nationale (les prairies et pâturages secs notamment) qui sont à considérer comme des "zones en principe à exclure", au niveau de la planification directrice; il est possible d'y prévoir des installations éoliennes dans des cas exceptionnels s'il y a une justific

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2020 AC.2018.0311

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