TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 février 2015
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Pascale Fassbind-de Weck et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourants
1.
Etienne MIRLESSE, à Crans-près-Céligny,
2.
Natalia TSARKOVA MIRLESSE, à Crans-près-Céligny, tous deux représentés par Me Nicolas PERRET, avocat à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de Crans-près-Céligny,
Autorité concernée
Service du développement territorial,
Objet
Permis de construire
Recours Etienne MIRLESSE et consorts c/ décision de la Municipalité de Crans-près-Céligny du 11 mars 2014 refusant la démolition et reconstruction d'un abri de jardin et rehaussement d'un talus sur la parcelle n° 274 (hors zone à bâtir).
Vu les faits suivants
A. Etienne Mirlesse et Natalia Tsarkova Mirlesse (ci-après: les propriétaires) sont propriétaires de la parcelle n° 274 de la Commune de Crans-près-Céligny. D'une surface de 3'815 m2, ce bien-fonds supporte une villa de 140 m2 construite en 1971 (ECA n° 436) et supportait un hangar de 60 m2 (ECA n° 1'059). Il est situé à l'extérieur du périmètre de localité à l'extrémité d'une route conduisant au bourg de Crans-près-Céligny, entre la forêt, le vignoble et la zone agricole; l'habitation ECA n° 436 est distante de plus de 75 m en ligne directe de l'habitation la plus proche, à la pointe sud du village.
La parcelle n° 274 est colloquée en "zone de verdure" selon le Plan général d'affectation et le règlement des constructions correspondant, approuvés le 14 avril 1982 par le Conseil d'Etat (ci-après: le PGA, respectivement le RPGA). Dans le cadre de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire (ci-après: l'AFU de 1972), la parcelle n° 274 avait été colloquée en "zone extérieure de protection", les mesures d'aménagement ou de police des constructions étant définies selon l'art. 2 du règlement-type.
B. Le hangar ECA n° 1'059, implanté sur la partie ouest de la parcelle n° 274, initialement à une distance comprise entre 1.50 et 5 m de la limite de la forêt, a été construit sans autorisation après 1973. A une date indéterminée au cours de l'année 2013, les propriétaires l'ont démoli.
Le 21 octobre 2013, les propriétaires ont déposé une demande de permis de construire portant sur la "démolition et reconstruction d'un abri de jardin et le rehaussement d'un talus" en indiquant que la parcelle n° 274 était située hors de la zone à bâtir. Le hangar détruit devait ainsi être reconstruit en déplaçant son emprise en direction de l'est, soit en l'éloignant d'environ 7.50 m de la lisière de la forêt, et sa surface devait être diminuée de 61 à 60 m2. Mis à l'enquête publique du 13 novembre au 12 décembre 2013, le projet n'a soulevé aucune opposition. Il ressort de la synthèse CAMAC n° 143'078 du 15 janvier 2014 que le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise; s'agissant du hangar ECA n° 1'059, cette autorité relevait notamment ce qui suit:
"Le projet est situé en zone de verdure selon le plan général d'affectation (PGA). Située entre la forêt riveraine du Nant du Pry et la zone agricole et viticole protégée, ladite zone de verdure constitue ici davantage un espace de protection au sens de l'article 17 LAT qu'un dégagement de la zone à bâtir de type parc, préau ou terrain de jeu. Dès lors, la parcelle n° 274 doit être effectivement considérée comme étant hors des zones à bâtir. Tous travaux y relatifs sont donc soumis à autorisation du département en charge de l'aménagement du territoire (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1er lit. a LATC).
1. Situation
Sur la base des éléments du dossier en notre possession, notre service peut émettre les observations suivantes:
- La villa ECA n° 436 a fait l'objet d'un permis de construire délivré le 13 décembre 1971. La parcelle n° 274 était alors colloquée dans la zone de protection du temple, elle-même incluse dans la zone de villas de l'ancien PGA.
- La piscine voisine ne faisait pas partie du dossier d'enquête publique. Un plan de géomètre daté du 30 mars 1973 montre cependant qu'elle a été réalisée en même temps que la villa. L'autorité communale ne s'était à l'évidence pas opposée à sa réalisation.
(…)
- L'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes (AFU) en matière d'aménagement du territoire a reclassé le site en zone protégée.
- Suite à une enquête publique ouverte du 1er au 11 mai 1973, l'autorité communale délivrait un permis pour le remblayage de ce qui semblait être un fossé le long du chemin de fer.
- Aujourd'hui démoli, la hangar ECA n° ancien 1059 ne figurait pas sur les plans de géomètre de 1971 et 1973. La Commune de Crans ne possède aucune archive à son sujet. On peut donc partir du principe que cette construction a été réalisée sans autorisation après 1973. Elle ne respectait d'ailleurs pas la distance légale à la lisière de la forêt.
(…)
4.4. Reconstruction du hangar ECA n° ancien 1059
Le projet de nouveau hangar ne peut pas être admis puisqu'il s'agit d'une construction indépendante proscrite par les articles 24c LAT et 42c OAT ainsi que la réglementation sur la zone de verdure.
Il n'est pas non plus possible de se prévaloir de l'ancien hangar du moment que sa licéité n'était nullement avérée. De plus, il faut rappeler que sa construction était postérieure au 1er juillet 1972. Dès lors, même si cet objet était licite, sa reconstruction n'aurait été possible qu'en cas de force majeure au sens de l'article 42a alinéa 3 OAT (i.e. sinistre).
Tout au plus, nous pourrions admettre un cabanon de 8 m2 maximum non assujetti à autorisation (art. 103 al. 2 LATC et 68a RLATC). Conformément à ce qu'indique le plan de géomètre, le reste de la place laissée par le hangar devra effectivement être revégétalisé."
Par lettre du 7 février 2014, la municipalité a sollicité du SDT qu'il réexamine sa position.
Par lettre du 10 mars 2014, le SDT a confirmé sa position reproduite dans la synthèse CAMAC n° 143'078 précitée.
C. Par décision du 11 mars 2014, la municipalité a refusé la démolition et reconstruction d'un abri de jardin et le rehaussement du talus sur la parcelle n° 274, compte tenu de la prise de position du SDT du 10 mars 2014.
D. Par acte du 28 avril 2014, Etienne Mirlesse et Natalia Tsarkova Mirlesse ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision dont ils demandent l'annulation.
Dans sa réponse du 4 juin 2014, la municipalité a renvoyé au contenu de sa lettre du 7 février 2014.
Dans ses déterminations du 5 juin 2014, le SDT a conclu au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 8 août 2014.
Le SDT s'est encore déterminé le 10 septembre 2014.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Les recourants ont sollicité la tenue d'une audience avec audition de témoins.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En particulier, il contient la correspondance échangée entre les recourants et les autorités intimée et concernée, les prises de position de cette dernière ainsi que des photographies des lieux (état avant/après travaux), rendant superflue la tenue d'une inspection locale. Pour le reste, les recourants ont pu faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter leur requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale et audition de témoins.
2. Il est précisé qu'est seule litigieuse la démolition et construction du hangar, le rehaussement d'un talus qui faisait également l'objet de la demande de permis de construire n'étant pas contesté.
a) Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans l'autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire - LAT; RS 700). Par constructions et installations, on entend tous les aménagements durables crées par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement et à l'homme (ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259). Selon l'art. 103 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les art. 69a al. 1, 72a al. 2 sont réservés (al. 1). Ne sont pas soumis à autorisation: les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a), les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b), les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c) (al. 2).
b) Dans sa décision, l'autorité intimée a refusé d'autoriser la démolition et reconstruction d'un hangar d'une surface de 60 m2. Une telle construction entre manifestement dans la catégorie des constructions ou installations soumises à autorisation au sens de l'art. 22 LAT.
3. Il convient d'examiner si une telle construction peut être autorisée dans la zone dans laquelle elle a été aménagée, soit la zone de verdure.
a) Selon l'art. 3.7 RPGA, la zone de verdure assure la sauvegarde de sites et réserve des dégagements (al. 1). Cette zone est inconstructible; toutefois, la municipalité peut y autoriser des petites constructions de jardin et des installations de jeux, de sports et de loisirs (al. 2).
Aux termes de cette disposition, la zone de verdure est ainsi par essence inconstructible; seules peuvent y être autorisées "des petites constructions de jardin et des installations de jeux, de sports et de loisirs", ce qui n'est manifestement pas le cas de la construction litigieuse, celle-ci présentant en effet une surface de 60 m2, largement supérieure à la construction de minime importance au sens de l'art. 103 al. 2 LATC et de l'art. 68a al. 2 let. a du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). Il en découle que le hangar est ainsi manifestement contraire au règlement communal.
b) L'art. 4.1 RPGA prévoit ce qui suit:
"Les constructions existantes qui ne sont pas conformes aux présentes dispositions peuvent être transformées, agrandies, reconstruites et changer de destination dans les limites de la législation cantonale.
En dehors des zones à bâtir, tous travaux et tous changements d'affectation sont subordonnés à l'approbation préalable du projet par le Département des Travaux publics du canton de Vaud".
Il convient ainsi de déterminer si la parcelle n° 274 appartient à la zone à bâtir ou si elle se trouve au contraire en dehors de celle-ci.
c) L'art. 3.7 RPGA attribue à la zone de verdure deux buts distincts: d'une part, la sauvegarde de sites, et d'autre part, la réserve de dégagement à la zone à bâtir. Le but précisément attribué à la parcelle n° 274 ne ressort cependant pas du PGA. En revanche, le plan à l'échelle 1:5'000 établi dans le cadre de l'AFU de 1972 distinguait clairement entre la "zone verte ou d'utilité publique, site naturel, zone de détente, rives de rivières et de lacs" et la "zone extérieure de protection". La première pouvait selon les cas être incluse dans la zone constructible; ainsi, les "vergers et jardins entre le quartier de l'église et le château" dont le but était notamment de "conserver une zone de verdure à l'intérieur de l'agglomération" (ch. 10). Les périmètres concernés ¿aient d'ailleurs situés au sein du périmètre bâti, voire dans ses abords immédiats et concernaient des parcelles déjà bâties ou des rives de cours d'eau (voir le plan à l'échelle 1:5'000 précité). Ce type de zone de verdure constitue une zone telle que prévue par l'art. 3 al. 3 let. e LAT, soit servant à maintenir, dans le milieu bâti, de nombreuses surfaces de verdure ou d'espaces plantés d'arbres. Dès lors qu'elle est située en zone à bâtir - même si elle peut, comme l'a relevé le SDT, donner lieu à des discussions sur l'étendue de la protection et de l'interdiction de construire déterminées par l'AFU de 1972, respectivement par le règlement communal -, elle n'est pas soumise à l'intervention d'une autorité cantonale, prévue par l'art. 25 al. 2 LAT pour les projets de construction situés hors de la zone à bâtir.
Le deuxième type de zone de verdure prévu par l'AFU de 1972 était la "zone extérieure de protection", dont le double but était de "protéger la vue sur le coteau et la silhouette du village" et de "dégager la vue depuis le site sur le lac et les rives arborisées" (ch. 4) et qui n'était pas incluse dans les zones à bâtir. Cette zone de surface importante - plus vaste que le bourg de Crans-près-Céligny - était ainsi située en dehors du périmètre de localité, à l'extérieur du bourg et recouvrait principalement le vignoble et les champs. L'habitation des recourants est située à l'écart du bourg, à une distance de plus de 75 m du village et est entourée de vignes, de forêt et de champs; les recourants ont d'ailleurs eux-mêmes indiqué dans le formulaire de demande de permis de construire que leur parcelle était située hors de la zone à bâtir.
Au vu de ces éléments, il y a lieu de considérer que la parcelle n° 274, qui a été colloquée en "zone de verdure" par le PGA approuvé par le Conseil d'Etat le 14 avril 1982, doit être comprise comme étant destinée à la sauvegarde des sites, et non à la réserve de dégagement à la zone à bâtir; elle est dès lors attribuée à la zone inconstructible. L'approbation de l'autorité cantonale était donc nécessaire (art. 25 al. 2 LAT et art. 4.1 al. 2 RPGA) et le régime légal applicable est ainsi celui prévu par les art. 24 ss LAT, qui règlent les exceptions prévues hors de la zone à bâtir.
4. a) L'art. 24c LAT prévoit une dérogation, qui ne s'applique qu'aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation, en particulier suite à l'entrée en vigueur le 1er juillet 1972 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1. p. 398; 127 II 209 consid. 2c p. 212; Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 280 n° 599; Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, partie V, autorisations au sens de l’article 24c: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone, ch. 2 p. 5).
Conformément à l'art. 41 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), l'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit).
b) En l'occurrence, il apparaît que le hangar litigieux a été construit après le 1er juillet 1972, dès lors qu'il ne figure pas sur les plans de situation établis le 29 septembre 1971 et le 30 mars 1973 par un géomètre ni sur les photographies aériennes de 1963, 1968 et 1973, tous produits par le SDT. On ne saurait donc considérer qu'il aurait été érigé légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral; par conséquent, il ne saurait bénéficier de la protection de situation acquise découlant de l'art. 24c LAT. Les recourants ne peuvent ainsi pas prétendre à sa reconstruction après démolition, sur la base de cette disposition.
c) Les recourants font toutefois valoir que le hangar litigieux a été détruit par une grêle survenue au mois de juin 2013 et que, sa réparation n'étant dès lors plus possible, seule une reconstruction était envisageable. Toutefois, cet argument peine à convaincre: en effet, si l'on peut concevoir que la grêle ait fortement endommagé la toiture en tôle, il paraît peu probable qu'elle soit à l'origine des deux fissures affectant les parois en brique du hangar. Quoi qu'il en soit, il ressort des photographies produites par la municipalité que le hangar ne se trouvait pas dans un état de délabrement nécessitant sa démolition et reconstruction; au contraire, des travaux de réparation apparaissaient suffisants et ce grief doit ainsi être rejeté.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Succombant, les recourants supportent les frais de justice et n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 11 mars 2014 par la Municipalité de Crans-près-Céligny est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Etienne Mirlesse et Natalia Tsarkova Mirlesse, débiteurs solidaires.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 février 2015
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.