TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 décembre 2014
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. Jean-Marie Marlétaz et Miklos Ferenc Irmay, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
Anne-Céline JOST, à Villard-sur-Chamby, représentée par Me Jean DE GAUTARD, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement, DGE-DIRNA, à Lausanne
Objet
Remise en état
Recours Anne-Céline JOST c/ décision du Direction générale de l'environnement du 3 mars 2014 (remise en état de l'aire forestière sur les parcelles 1463 et 1634)
Vu les faits suivants
A. Anne-Céline Jost est propriétaire depuis le 1er mai 2006 des parcelles n°1463 et 1634 du cadastre de la commune de Montreux. La parcelle n°1463, d'une superficie de 2'070 m2, est classée dans la zone intermédiaire et supporte un bâtiment d'habitation, d'une surface au sol de 68 m2. Ce bien-fonds ne dispose pas d'un accès direct sur la voie publique, mais est au bénéfice d'une servitude de passage pour piétons et véhicules (ID.018-2001/001591) à charge de la parcelle n°7385. Le plan joint à l'acte constitutif de servitude représente cet accès, d'une largeur de 1,5 m et d'une longueur d'environ 40 mètres, offrant à la parcelle n°1463 un débouché sur l'actuelle route des Prévondes, sans avoir à emprunter la zone forestière. Cet accès est constitué de plusieurs marches d'escaliers, qui sont entretenues uniquement dans la partie inférieure du tracé de la servitude. La parcelle n°1634, qui jouxte à l'est la route des Prévondes, a une superficie de 12'541 m2 et est intégralement couverte d'arbres.
B. Le 26 juin 2007, Laurent Masson, représentant Anne-Céline Jost, a sollicité l'aménagement d'une entrevue sur place avec l'inspecteur des forêts du 4e arrondissement, en vue de déterminer la possibilité de créer un accès à travers la forêt. Accompagné d'un responsable de la section conservation des forêts du Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après: le SFFN; actuellement: section conservation des forêts de la Direction générale de l'environnement – DGE-FORET), l'inspecteur forestier s'est rendu sur place. A cette occasion, ce dernier aurait rappelé à Anne-Céline Jost qu'un accès à travers la forêt nécessite un permis de construire et une autorisation de défrichement. L'inspecteur forestier lui aurait ainsi suggéré de prendre contact avec la commune.
C. Dans le courant du mois de juillet 2010, le garde forestier de la commune de Montreux a constaté qu'un accès avait été réalisé sans autorisation à travers la forêt, sur la parcelle n°1634. Avisé de ces faits et après avoir donné à Anne-Céline Jost la possibilité de se déterminer, l'inspecteur forestier l'a dénoncée au juge d'instruction de l'Est vaudois. Le 27 janvier 2011, le Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois a condamné Anne-Céline Jost pour infraction à la loi fédérale sur les forêts à une peine de 20 jours-amendes avec sursis par ordonnance pénale.
D. Le 11 décembre 2013, le garde forestier de la commune de Montreux a informé l'inspecteur forestier du fait qu'Anne-Céline Jost avait recouvert le tracé de l'accès forestier d'une nouvelle couche de tout venant.
E. Le 3 mars 2014, la DGE-FORET a ordonné l'arrêt immédiat des travaux et a exigé la remise en état de l'aire forestière selon les directives suivantes:
"- Evacuation dans des lieux appropriés des matériaux étrangers à la forêt (tout venant et natte géotextile) et situés dans l'aire forestière et à moins de 10 m de la lisière.
- Remodelage du terrain selon le profil naturel initial par apport de terre végétale."
F. Anne-Céline Jost a recouru à l'encontre de la décision de la DGE-FORET auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation.
La DGE-FORET s'est déterminée et a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La recourante a répliqué et a maintenu l'intégralité de ses conclusions.
G. Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 1er décembre 2014. Il a entendu la recourante Anne-Céline Jost personnellement, assistée de Me Jean de Gautard, ainsi que pour la DGE-FORET, Jean Rosset, Conservateur des forêts, Laurianne Jeanneret, ingénieure de conservation. Le procès-verbal de l'audience est formulé dans les termes suivants:
" Les parties n'ont pas de réquisitions d'entrée de cause.
Le Tribunal emprunte le chemin réalisé par Anne-Céline Jost, pour se rendre sur la place de stationnement des véhicules. La recourante explique qu'elle n'a pas abattu d'arbres pour réaliser l'accès litigieux. Elle précise que la limite entre les deux parcelles dont elle est propriétaire se situe approximativement à hauteur du poteau de téléphone.
Le Tribunal observe le débouché de la servitude sur la parcelle de la recourante. Cet accès est constitué de plusieurs marches d'escaliers, qui sont entretenues uniquement dans la partie inférieure du tracé de la servitude.
La recourante indique, en se basant sur des photographies antérieures à la réalisation du chemin, qu'un accès existait déjà. Les travaux de construction du chemin ont eu lieu en 2010. En 2013, la recourante s'est limitée à refaire le début de l'accès (jonction avec la route goudronnée) en creusant un peu le terrain, de manière à éviter que le tout-venant se retrouve sur le domaine public et satisfaire ainsi aux exigences de la commune.
La DGE explique qu'elle a connu des difficultés d'organisation interne, raison pour laquelle elle a parfois tardé à réagir. L'intention de la DGE était d'ordonner la remise en état du chemin dès sa construction en 2010.
La DGE produit diverses photographies de la parcelle en 1944, 1974 et 1980. La photographie prise en 1944 illustrerait l'absence d'un cheminement préexistant. Un tel accès ne serait pas non plus visible sur les photographies de 1974 et 1980. Selon la recourante, le chemin qu'elle a créé ne se voit pas non plus, dès lors qu'il est masqué par les arbres.
Selon la DGE, de nombreuses constructions d'habitation existantes ne disposent pas d'un accès en véhicule. La recourante explique qu'elle n'a pas d'autre possibilité, dans la mesure où la place goudronnée située en contrebas est privée. La recourante précise qu'elle a choisi un tracé qui a permis de n'abattre aucun arbre. Elle a envisagé d'autres solutions, notamment l'élargissement de la servitude. Les entreprises de construction qu'elle a consultées le lui ont toutefois déconseillé, en raison de la pente du terrain et au vu de la situation de la parcelle à environ 1000 m d'altitude. La recourante considère que l'ensemble des conditions de l'art. 5 LFo sont réunies. Aucun des voisins ne se serait au surplus opposé à sa réalisation.
La DGE explique que Serge Lüthi aurait préféré la variante B, située en amont, dans la mesure où elle aurait pu avoir une utilité pour la gestion de la forêt, du fait de la présence d'une dépression dans le terrain permettant de déposer le bois. A l'inverse, la variante A ne servirait que des intérêts privés. La recourante relève que la forêt située sur la parcelle dont elle est propriétaire (d'une surface de 18'000 m2) n'est pas entretenue, malgré sa demande en ce sens à la commune.
La recourante ne conteste pas que la parcelle n°1634 soit considérée comme de l'aire forestière, même si elle est probablement classée dans la zone agricole selon le plan général d'affectation. Quant à la parcelle où est situé le chalet, elle est classée en zone intermédiaire.
La recourante maintient qu'un accès à son chalet est une nécessité. Elle regrette de ne pas avoir reçu de nouvelles après avoir communiqué à Serge Lüthi les plans contenant les deux variantes envisagées."
H. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La recourante soutient que le défrichement d’une partie de la parcelle voisine située en zone forestière est la seule solution pour lui permettre d’accéder à sa propriété.
a) Selon son art. 1er al. 1, la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) a notamment pour but d'assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique (let. a), de protéger les forêts en tant que milieu naturel (let. b), de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (fonctions de la forêt) (let. c).
Par forêt, on entend toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2 LFo).
Par défrichement, on entend tout changement durable ou temporaire de l’affectation du sol forestier (cf. art. 4 LFo). D'après l'art. 5 al. 1 LFo, les défrichements sont interdits. Aux termes de l'art. 5 al. 2 LFo, une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt à condition que l’ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu’à l’endroit prévu (let. a), que l’ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d’aménagement du territoire (let. b), et que le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l’environnement (let. c). L'art. 5 al. 3 LFo précise que ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières. L'art. 5 al. 4 LFo prévoit encore que les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées. A cela s'ajoute que tout défrichement doit être compensé en nature dans la même région (art. 7 al. 1 LFo).
b) Un équipement suffisant et adéquat d'une parcelle à bâtir repose sur un intérêt public propre à justifier un défrichement lorsque l'accès ne peut être garanti d'une autre manière que par un chemin traversant un cordon boisé (cf. ATF 1A.187/1992 du 8 novembre 1993 consid. 4a). Cela suppose toutefois que le plan des zones classant la parcelle en cause en zone constructible ait été adopté puis approuvé à l'issue d'une procédure régulière et qu'il soit matériellement conforme au droit fédéral (ATF 1C_135/2007 du 1er avril 2008 consid. 2.1).
Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès (art. 19 al. 1 LAT). Ce sont les moyens de la planification qui déterminent en premier lieu l'accès suffisant; celui-ci peut également être aménagé par une convention privée conclue entre les propriétaires concernés (ATF 121 I 65 consid. 4a p. 69 sv.). L'accès est suffisant lorsqu'il est garanti non seulement pour ceux qui profitent de la construction, mais également pour les véhicules des services publics. Les accès doivent être sûrs et appropriés aux possibilités de construction des parcelles selon le plan de zone. L'étendue des installations et la détermination de l'accessibilité suffisante relèvent du droit cantonal. Du point de vue du droit fédéral, il suffit que la route d'accès soit suffisamment proche des constructions et installations. Il n'est pas nécessaire que la route soit carrossable jusqu'au terrain à bâtir ou même jusqu'à chaque bâtiment; il suffit que les usagers ou les visiteurs puissent accéder avec un véhicule à moteur (ou un moyen de transport public) à une proximité suffisante et qu'ils puissent ensuite accéder aux bâtiments ou installations par un chemin (ATF 136 III 130 consid. 3.3.2 p. 135/136 ; 5A_136/2009 du 19 novembre 2009 publié in : SJ 2010 I p. 321, JdT 2009 I p. 291 et RNRF 92/2011 p. 168, consid. 4.3.2 ; 1C_376/2007 du 31 mars 2008 consid. 4.4, résumé in: Raum&Umwelt, VLP-ASPAN 2/09 p. 16).
c) Bien que la nature forestière de la parcelle n°1634 ne ressorte pas d'un plan d'affectation communal ou d'une décision de constatation de la nature forestière, les parties ne contestent pas qu'elle doive être qualifiée de forêt, au sens de l'art. 2 LFo.
Quant à la parcelle n°1463, elle se situe dans la zone intermédiaire, soit une zone qui n’est pas destinée à être constructible. Cela étant, la construction de la recourante a sans doute été réalisée avant l’entrée en vigueur de la LAT et de la séparation du territoire en zone constructible et non constructible. On ne saurait d’emblée retenir que la parcelle n°1463 n’aurait pas à bénéficier d’un équipement suffisant.
Il n’est pas contesté que la servitude ne permette en l’état pas le passage d’un véhicule automobile, une largeur de 1,5 mètre étant en effet manifestement insuffisante. Cela ne signifie toutefois pas que la parcelle n°1463 ne dispose pas d’un accès adéquat et suffisant, au sens de l’art. 19 LAT. La recourante ne conteste en effet pas qu’un accès piétonnier est juridiquement garanti jusqu’en limite de sa parcelle. D’une longueur de 40 m environ, le chemin en question, bien que pentu mais pourvu de marches d'escalier, constituerait un accès suffisant dans les circonstances particulières du cas d’espèce. Le fait que cette solution ait été jugée satisfaisante pendant de très nombreuses années par les précédents occupants du chalet constitue un indice supplémentaire de sa praticabilité. Il est vrai que la recourante ne semble actuellement pas disposer de solution de stationnement à proximité de sa parcelle, en particulier sur la vaste place goudronnée située en contrebas, cette dernière étant privée, selon les dires de la recourante.
Cela ne justifie pas pour autant une atteinte à l'aire forestière. La parcelle sur laquelle est érigé le chalet de la recourante ne se trouve pas enclavée à l'intérieur de la zone forestière, de sorte que d'autres modalités d'accès au chalet semblent pouvoir être mises en œuvre, avant d'envisager, en dernier ressort, un défrichement. Dans ces circonstances, l’intérêt privé de la recourante n’est pas prépondérant par rapport à l’intérêt public consistant à conserver les forêts. La route réalisée sans autorisation par la recourante n’a, certes, pas nécessité l’abattage d’arbres. Son aménagement a toutefois nécessité l’apport d’une quantité importante de matériaux étrangers à la forêt sur une surface relativement importante, entraînant par conséquent un changement durable de l’affectation du sol forestier, constitutif d’un défrichement prohibé.
C’est dès lors à juste titre que l’autorité intimée a considéré que l’aménagement routier, réalisé sans autorisation par la recourante, ne pouvait être régularisé.
2. Reste à examiner si l’autorité intimée était en droit d’ordonner une remise en état des lieux.
a) En présence d'une situation contraire au droit, les autorités cantonales compétentes prennent immédiatement les mesures nécessaires à la restauration de l'ordre légal (art. 50 al.2 LFo).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 4).
b) En l’occurrence, la recourante n’est pas de bonne foi. Elle n’ignorait pas qu’elle devait requérir une autorisation du Service cantonal compétent avant de réaliser une route d’accès traversant la zone forestière, puisqu’elle s’est spontanément adressée à l’inspecteur des forêts, qui lui a suggéré de prendre contact avec la commune. Elle ne pouvait en particulier déduire de l'absence de réponse du Service cantonal, à qui elle a remis les plans des variantes d'accès, qu'elle était en droit de réaliser l'accès litigieux. Il est vrai que l’autorité intimée a attendu quatre ans environ après avoir constaté qu’un accès avait été réalisé sans autorisation pour ordonner la remise en état des lieux. La recourante ne pouvait inférer de sa condamnation pénale, dont elle n’a pas contesté le bien-fondé, qu’elle valait ordre de remise en état. Quoi qu’il en soit, l’intérêt à la conservation de la forêt, auquel s’oppose un motif de convenance personnelle de la recourante, est suffisamment important pour justifier le démantèlement du chemin et le remodelage du terrain selon le profil naturel initial. On ne saurait retenir que l'autorité intimée aurait adopté un comportement contraire aux règles de la bonne foi, en attendant quatre ans avant d'ordonner la remise en état des lieux. La recourante n’allègue en outre pas que ces travaux entraîneraient un coût disproportionné. Quant aux mesures ordonnées, elles apparaissent indispensables pour restituer à la forêt son état d’origine, se limitant à exiger le réaménagement des parcelles concernées jusqu'à une distance de 10 mètres de la lisière forestière.
L’autorité intimée était dès lors fondée à ordonner la remise en état des lieux.
3. Il s’ensuit que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il convient de fixer à la recourante un nouveau délai d’exécution des travaux de remise en état au 30 juin 2015, afin que ceux-ci puissent être exécutés avec de bonnes conditions météorologiques, de manière à préserver la structure du sous-sol forestier. Les frais sont mis à la charge de la recourante, qui succombe. Il n’est pas alloué de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de l’environnement du 3 mars 2014 est confirmée, le délai d’exécution pour procéder à la remise en état étant reporté au 30 juin 2015.
III. Un émolument de 2'500 francs est mis à la charge de Anne-Céline Jost.
IV. Il n’est pas alloué de dépens
Lausanne, le 29 décembre 2014
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.