FROIDEVAUX-HORN/Département de l'intérieur, Municipalité de Montreux | Construction sise en zone intermédiaire. Travaux réalisés sans autorisation consistant à agrandir une lucarne existante et à réaliser deux nouvelles lucarnes "chien couché" de 2 m 70 de large et 1 m 87 de haut. Ordre de supprimer les trois lucarnes. Constat que les travaux modifient l'aspect extérieur du bâtiment et qu'ils ne peuvent pas être autorisés en application de l'art. 24c al. 4 LAT. Au surplus, les nouvelles lucarnes sont surdimensionnées et portent atteinte à l'identité du bâtiment. On ne se trouve dès lors pas en présence d'une transformation partielle ou d'un agrandissement susceptible d'être autorisés en application de l'art. 24 c al. 2 LAT. Ordre de remise en état conforme au principe de la proportionnalité compte tenu de l'importance des dérogations aux règles applicables, de l'intérêt public en jeu et du fait que la recourante ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi.
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 août 2014
Composition
M. François Kart, président; MM. Christian-Jacques Golay et Georges Arthur Meylan, assesseurs.
Recourante
Patricia FROIDEVAUX-HORN, à Villard-sur-Chamby, représentée par Me Pierre MATHYER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne Adm cant,
Autorité concernée
Municipalité de Montreux,
Objet
Permis de construire - Remise en état
Recours Patricia FROIDEVAUX-HORN c/ décision du Département de l'intérieur du 21 novembre 2013 (ordonnant la suppression de trois lucarnes "chien-couché" avec délai de remise en état au 31 janvier 2014 pour le bâtiment ECA 2888 sur la parcelle n° 12623 de Montreux)
Vu les faits suivants
A. Patricia Froidevaux-Horn est propriétaire depuis le mois d'août 2011 de la parcelle n° 12623 de Montreux, sise dans le vallon de Villard au lieu-dit Au Dzétiau. Colloquée en zone intermédiaire avec péréquation selon le plan d'extension partiel du vallon de Villard et du vallon d'Orgevaux approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1987, cette parcelle, d'une surface de 4'103 m², supporte deux bâtiments ECA nos 2888 et 2890. Le bâtiments ECA n° 2888 est composé d'une partie ancienne au Nord (rural avec petit logement de vacher; étable et grange datant du 18e ou 19e siècle) et d'une partie plus récente au Sud (habitation réalisée probablement au début du 20e siècle).
B. Dans un courrier du 6 octobre 2003 adressé au Service de l'urbanisme de la Commune de Montreux, le Service de l'aménagement du territoire (SAT, actuellement Service du développement territorial [SDT]) s'est déterminé sur un projet de transformation des deux bâtiments ECA nos 2888 et 2890. Le SAT constatait que les deux bâtiments comportaient chacun des locaux d'habitation, ainsi que des volumes de ruraux. Pour ce qui était du bâtiment ECA n° 2888, il était relevé que celui-ci comportait 107 m² de surface brute de plancher habitable et 32 m² de surfaces annexes et que, en application de l'art. 42a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), un agrandissement de 64 m² de surface brute de plancher habitable et de 19 m² de surface annexe était envisageable.
C. Dans un courrier du 10 mai 2012 adressé à Patricia Froidevaux-Horn, le SDT a relevé que des transformations du bâtiment ECA n° 2888 étaient en cours - dont la pose de lucarnes - et que ces transformations n'avaient pas bénéficié de toutes les autorisations requises s'agissant de travaux réalisés en dehors de la zone à bâtir. Le SDT ordonnait l'arrêt immédiat des travaux dans l'attente d'une décision formelle à leur sujet. Il demandait également à la constructrice et à la commune de fournir un certain nombre d'éléments, dont les plans ou croquis à l'échelle du bâtiment tel qu'il pouvait être au 1er juillet 1972 et tel que projeté ainsi que l'affectation de chaque local et des photographies du bâtiment avant travaux (extérieur et intérieur). Par courrier du 14 mai 2012, la Direction de l'urbanisme et des équipements publics de la Commune de Montreux a également demandé l'arrêt des travaux et la production des plans relatifs aux transformations en cours.
D. Le 29 mai 2012, Patricia Froidevaux-Horn et son époux Christian Froidevaux ont transmis des plans des transformations effectuées à la Direction de l'urbanisme et des équipements publics. A cette occasion, ils ont fourni un certain nombre d'explications au sujet des circonstances dans lesquelles les travaux avaient été entrepris. Ils indiquaient notamment avoir décidé de refaire complètement le toit après avoir constaté que seuls sept chevrons étaient encore en bon état. Dans le cadre de ces travaux, la lucarne existante avait été agrandie et deux nouvelles lucarnes d'une largeur de 2 m 70 et d'une hauteur de 1 m 87 avaient été créées.
Le 11 juin 2012, Patricia Froidevaux-Horn et Christian Froidevaux ont également transmis au SDT les documents requis.
Par courrier du 12 juin 2012, le chef du service de l'urbanisme de la Commune de Montreux a demandé la production d'un dossier complet établi par un architecte.
E. Le dossier demandé par le service communal de l'urbanisme lui a été transmis le 15 octobre 2012 par l'architecte mandaté par les constructeurs. Celui-ci comprenait notamment un formulaire de demande d'autorisation préalable d'implantation, daté du 13 octobre 2012. Sous "description de l'ouvrage", ce formulaire mentionnait ce qui suit: "Assainissement de la toiture et création de lucarnes. La propriétaire envisage les transformations de son bâtiment pour en faire sa résidence principale".
F. Le SDT a statué sur les travaux effectués par Patricia Froidevaux-Horn dans une décision du 21 novembre 2013. Il relevait que la réalisation des trois lucarnes "chien couché" ne pouvait pas être autorisée puisqu'elle ne remplissait aucune des conditions prévues à l'art. 24c al. 4 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il relevait en outre que ces lucarnes étaient de nature à modifier l'identité du bâtiment puisqu'à l'origine la toiture était à deux pans avec une pente et que, après la réalisation des lucarnes et le réhaussement du toit, ce dernier était presque plat. Les nouvelles surfaces brutes de plancher habitables créées au rez-de-chaussée (37,68 m²) et dans les combles (17,77 m²) étaient en revanche régularisées, de même que la réfection de la toiture en tôles ondulées. Un délai au 21 mars 2014 était imparti à la propriétaire pour supprimer les trois lucarnes.
G. Par acte du 23 décembre 2013, Patricia Froidevaux-Horn a formé un recours contre la décision du SDT du 21 novembre 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut à la réforme de cette décision en ce sens que l'ordre de remise en état consistant à supprimer les trois lucarnes "chien couché" est annulé, et de nul effet, aucun délai n'étant fixé pour une remise en état, ni aucune séance de constat fixée.
La municipalité s'est déterminée le 30 janvier 2014. A cette occasion, elle a relevé qu'aucune dispense d'enquête n'avait été octroyée et que, en raison de leurs dimensions, les lucarnes litigieuses n'étaient pas conformes au règlement communal sur les constructions. Le SDT a déposé sa réponse le 30 janvier 2014. Il conclut au rejet du recours. La recourante a déposé des observations complémentaires le 13 mars 2014.
Le tribunal a tenu audience le 4 juin 2014. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.
Considérant en droit
1. Il convient d'examiner en premier lieu si les lucarnes litigieuses auraient dû être autorisées par l'autorité cantonale compétente.
a) aa) Il n'est pas contesté que, dès lors que le bâtiment en cause a été construit avant le 1er juillet 1972, les travaux réalisés doivent être examinés au regard de l'art. 24c LAT.
bb) Aux termes de l'art. 24c LAT, tel qu'en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Excepté à son 1er al., la disposition en cause a fait l'objet d'une modification, votée le 23 décembre 2011 et entrée en vigueur le 1er novembre 2012, dont la teneur est la suivante:
"2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.
4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies."
La modification de l'art. 24c LAT a entraîné celle, adoptée le 10 octobre 2012 et entrée en vigueur le 1er novembre 2012, de différentes dispositions de l'OAT, notamment de l'art. 42 OAT, qui prévoit désormais ce qui suit:
"1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectée:
a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60%, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30% ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l'installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l'utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l'al. 3. L'al. 3 let. a n'est pas applicable. Si des raisons objectives l'exigent, l'implantation de la construction ou de l'installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l'installation antérieure."
b) En l'espèce, les travaux litigieux sont essentiellement des modifications apportées à l'aspect extérieur de la construction tout en apportant une volumétrie supplémentaire aux chambres concernées par les lucarnes litigieuses. Pour qu'ils soient admis, le constructeur doit démontrer, en application de l'art. 24c al. 4 LAT, que ces modifications sont nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou visent à une meilleure intégration dans le paysage.
En l'occurrence, on ne se trouve dans aucune de ces hypothèses. On relève notamment que des lucarnes avec des dimensions aussi importantes ne sont nécessaires ni pour répondre aux exigences en matière d'éclairage de locaux susceptibles de servir à l'habitation ou au travail sédentaire résultant de l'art. 28 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) ni pour un assainissement énergétique du bâtiment.
On relève au surplus que les nouvelles lucarnes sont surdimensionnées par rapport à la surface de la toiture et portent par conséquent atteinte à l'identité du bâtiment. On ne se trouve dès lors pas en présence d'une transformation partielle ou d'un agrandissement mesuré au sens de l'art. 42 al. 1 OAT, qui pourraient être autorisés en application de l'art. 24c al. 2 LAT.
2. Il résulte de ce qui précède que c'est à juste titre que le SDT a refusé d'autoriser les lucarnes. Il convient encore d'examiner si l'ordre de démolition peut être confirmé.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2013.0183 du 3 juillet 2013 consid. 3a; AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (arrêt AC.2012.0034 précité consid. 3a et les références). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité (arrêt AC.2012.0034 précité consid. 3a).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
b) En l'espèce, les dérogations aux principes posés aux art. 24c LAT et 42 OAT en matière de constructions hors de la zone à bâtir ne sauraient être qualifiées de mineures. En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40). L'ordre de remise en état répond par conséquent à un intérêt public important. Au surplus, la recourante ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi dès lors qu'elle a entrepris des travaux relativement importants, ayant un impact sur l'extérieur du bâtiment, sans demander d'autorisation.
Malgré le coût de la remise en état, il résulte de ce qui précède que l'ordre de supprimer les trois lucarnes respecte le principe de la proportionnalité et doit être confirmé. Il appartiendra cas échéant à la constructrice de présenter aux autorités cantonale et communale compétente un nouveau projet permettant de créer les ouvertures qui sont nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles.
3. Dans ses déterminations sur le recours, la municipalité a invoqué le non-respect du règlement communal en ce qui concerne la longueur des lucarnes. Cette question sort de l'objet du litige puisque, en l'état, la municipalité n'a pas formellement rendu de décision sur ce point. Il n'est par conséquent pas nécessaire d'examiner cette question plus avant.
4. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée être confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la recourante. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service du développement territorial du 21 novembre 2013 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Patricia Froidevaux-Horn.
IV. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 12 août 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.