TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 octobre 2014
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; MM. Eric Brandt et François Kart, juges; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
Alexandra FREI-MALIK, à Duillier,
Autorité intimée
Municipalité de Duillier,
Objet
Permis de construire
Recours Alexandra FREI-MALIK c/ décision de la Municipalité de Duillier du 2 décembre 2013 levant son opposition et autorisant l'aménagement d'une déchetterie provisoire sur la parcelle n° 413
Vu les faits suivants
A. La Municipalité de Duillier (ci-après: la municipalité) prévoit l’aménagement d’une déchetterie provisoire pour une durée de deux ans au lieu-dit “En Flonzel“. Cette installation est destinée à remplacer un écopoint situé à proximité de l’administration communale en fonction depuis plus de vingt ans et qui ne répond plus aux besoins de la population suite à l’évolution démographique favorable de la commune et à l’instauration du principe du pollueur payeur en matière de gestion des déchets (taxe au sac).
La déchetterie projetée est constituée d’une place en tout-venant, de onze containers et d’un compacteur, tous situés sur la parcelle n°413 du cadastre de la Commune de Duillier. Cette parcelle d’une surface de 7’209 m2 est propriété de la municipalité. L’accès à la déchetterie est quant à lui prévu dans le cadre du prolongement d’un chemin situé sur la parcelle n°414 voisine, laquelle est propriété de la Société de Tir 300m de Duillier-Prangins. Ces deux parcelles, qui supportent notamment le stand de tir, sont actuellement colloquées en zone d’utilité publique au sens des art. 6.1 ss du règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA). L’emplacement prévu pour la future déchetterie provisoire se situe en outre dans le périmètre de protection des eaux souterraines (S) et jouxte la zone de protection éloignée (S3) sur son flanc ouest.
Au terme de sa durée d’exploitation de deux ans (maximum), la déchetterie projetée est appelée à être remplacée par la nouvelle déchetterie intercommunale prévue sur le territoire de la commune voisine de Prangins. La réalisation de ce projet nécessite toutefois la compensation de surfaces d’assolement sur une surface totale de 10'140 m2. A cet égard, une compensation est notamment prévue avec la parcelle n°413, laquelle est appelée à être remise en état après le démantèlement de la déchetterie provisoire.
B. La demande de permis de construire relative au projet de déchetterie provisoire a été déposée par la municipalité et une enquête publique correspondante a eu lieu du 26 février au 28 mars 2013. Alexandra Frei-Malik a formé opposition contre ce projet par courrier daté du 27 mars 2013. Elle a pour l’essentiel fait valoir que la zone de protection des eaux S3 se trouvait à proximité immédiate de l’installation projetée. Elle estimait en outre qu’aucune garantie n’existait en ce qui concerne la date d’ouverture de la future déchetterie intercommunale alors même que la durée d’exploitation de l’installation provisoire était par définition limitée à deux ans. La recourante relevait également que des solutions alternatives existaient, notamment dans le cadre de la mise en place d’un ou de plusieurs écopoints provisoires dans le village jusqu’à l’ouverture de la déchetterie intercommunale. Elle proposait notamment de mettre à disposition la parcelle sur laquelle elle réside (n°474), propriété de son époux, et dont la situation permettrait selon elle une évacuation des déchets par une extrémité du village.
Le département des infrastructures et des ressources humaines s’est prononcé sur le projet de déchetterie dans sa synthèse CAMAC n°138039 du 29 avril 2013. L’octroi des autorisations spéciales nécessaires a cependant été lié à l’observation de plusieurs conditions impératives. Le Service des eaux, sols et assainissement, division sols et déchets, Section des déchets (SESA-GD) a notamment délivré l’autorisation spéciale requise selon l’art. 22 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), sous réserve des conditions suivantes:
“ L’installation est de caractère provisoire. Son aménagement est limité à une durée de deux ans à partir de la délivrance du permis de construire. Au-delà de ce délai, le site sera remis en ordre conformément à son état initial.
Les mesures découlant du devoir de diligence inscrit dans la loi sur la protection des eaux (art. 1 al. 2) et dans la loi sur la protection de l’environnement (art. 3) seront prises afin de prévenir toute atteinte à l’environnement et toute nuisance pour le voisinage dans le cadre de l’exploitation de la déchetterie.
Le type de déchets admis, le traitement des eaux, la sécurisation des installations seront assurés conformément aux instructions des instances en charge de l’assainissement et de la protection des eaux souterraines.
Il conviendra notamment de veiller à l’adéquation et à l’entretien des places de dépôt, des bennes et des conteneurs, afin d’éviter toute pollution des eaux par les matières qui y sont déposées. “
S’agissant d’une installation provisoire, et à la condition que la durée maximale de deux ans d’exploitation ne soit pas augmentée, le Service des eaux, sols et assainissement, Division eaux souterraines, section hydrologie (SESA-HG) a également délivré l’autorisation spéciale requise au sens de l’art. 19 al. 2 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20) pour la réalisation de la déchetterie provisoire aux conditions suivantes:
“ Il ne sera pas stocké d’huiles, de piles ou d’autres déchets solides ou liquides de nature à polluer les eaux souterraines sur le site.
Le site sera clôturé. Il ne sera accessible au public que sous la surveillance d’un responsable communal.
Le container bureau ne sera pas raccordé à une alimentation d’eau potable. Seul un WC cabine étanche dont le contenu est acheminé à la STEP communale est admissible ici.
Le chauffage du local ne devra en aucun cas être réalisé au moyen de mazout. Seul le recours au bois ou l’électricité est admissible.
Les entreprises chargées de l’aménagement du site et de sa remise en état seront dûment informées de la vulnérabilité de la zone du point de vue de la protection des eaux souterraines. Elle prendront toutes les mesures utiles afin d’éviter une pollution accidentelle, en particulier par des hydrocarbures liquides ou autres liquides pouvant polluer les eaux.
L’usage de la déchetterie ne sera en aucun cas admis au-delà de deux ans. Après quoi, le terrain devra être remis en état et rendu à l’agriculture. “
Le Service des eaux, sols et assainissements, Division assainissement, Section assainissement industriel (SESA-Al1) a quant à lui préavisé favorablement le projet à la condition que: “Les conteneurs doivent être étanches et, dans la mesure du possible, couverts, afin d’éviter tout écoulement d’eaux polluées sur la place en tout venant“.
Le Service du développement territorial, hors zone à bâtir (SDT-HZ), a également délivré une autorisation spéciale dès lors que la zone d’utilité publique dans laquelle est prévu le projet litigieux se situe à l’écart du milieu largement bâti. Il a toutefois lié l’octroi de l’autorisation cantonale nécessaire à la condition que la remise en état du site soit effectuée “dans un délai maximal de deux ans à compter de la date de délivrance du permis de construire“.
Par décision du 2 décembre 2013, la municipalité a rejeté l’opposition d’Alexandra Frei-Malik et a délivré le permis de construire sollicité. Elle a considéré que l’aménagement d’une déchetterie provisoire, hors du village, était la solution la plus adaptée aux circonstances dès lors que l’installation d’un écopoint supposait des nuisances supplémentaires, notamment quant à l’accès des poids lourds et à l’augmentation du trafic au centre du village, ainsi que des contraintes en matière de coûts et de surveillance. Elle a également mentionné que certains déchets ne pourraient être collectés (déchets organiques et inertes, bois, fer) dans le cadre de l’exploitation de simples écopoints.
C. Par acte du 22 décembre 2013, Alexandra Frei-Malik a formé recours contre la décision précitée devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant implicitement à son annulation. Elle fait pour l’essentiel valoir que la parcelle devant accueillir la future déchetterie se trouve dans le périmètre de protection défini par la carte des secteurs et zones de protection des eaux. Elle relève plus particulièrement que la décision querellée ne tient nullement compte de la situation sensible de l’emplacement de la future déchetterie, alors même que la zone de protection S3 se trouve en limite avec l’installation projetée sur une longueur totale de quelque 38.83 mètres.
Dans sa réponse du 10 avril 2014, la municipalité confirme que la parcelle devant accueillir l’installation litigieuse se situe en zone de protection des eaux souterraines. Elle estime toutefois que, mis à par l’augmentation du trafic, les installations seront conformes aux normes légales. Tous les déchets seront collectés dans des contenants adéquats. Ceux d’origine polluante (piles, huiles) seront centralisés sur un autre site. Par ailleurs, l’installation sera sécurisée par la pose d’une clôture et surveillée pendant les heures d’ouvertures afin d’éviter des actes malveillants. La municipalité relève encore que le canton a admis la réalisation de cette déchetterie provisoire pour une durée de deux ans au maximum, soit le temps nécessaire à la mise en exploitation de la nouvelle déchetterie intercommunale Prangins-Duillier d’ici fin 2015. Elle précise à cet égard que le projet précité a été accepté par les conseils législatifs des deux villages concernés le 27 mars 2014, respectivement le 1er avril 2014.
A réception du dossier de la municipalité, la juge instructrice a donné par avis du 25 avril 2014 l’occasion à la recourante de déposer un mémoire complémentaire, de requérir d’autres mesures d’instruction ou de retirer son recours sans frais. Par lettre du 18 mai 2014, cette dernière a déclaré maintenir son recours et attiré l’attention de la cour sur le caractère incomplet du dossier.
Par avis du 20 juin 2014, la juge instructrice a interpellé la municipalité afin de déterminer si le projet de déchetterie provisoire était toujours d’actualité au vue de l’écoulement du temps et de l’avancement du projet de déchetterie intercommunale Prangins-Duillier. Par lettre du 1er juillet 2014, cette dernière a indiqué maintenir le projet de réalisation d’une déchetterie provisoire jusqu’à la délivrance d’un permis de construire pour la déchetterie intercommunale.
D. La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) L’art. 75 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 de l’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ) et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (AC.2009.0029 du 28 janvier 2010; AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009 cités dans AC.2009.0072 du 11 novembre 2009; voir également AC.2013.0280 du 12 mai 2014 consid. 1a).
Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).
b) En matière de construction, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; 110 Ib 145 consid. 1b p. 147; 112 Ib 170 consid. 5b p. 173 s.; 270 consid. 2c p. 272 s.) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). La proximité avec l'objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33). On ne saurait donc admettre d’emblée que tout voisin peut recourir contre une construction, indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC.2007.0262 du 21 avril 2008; AC.2006.0213 du 13 mars 2008).
S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285; 125 II 10 consid. 3a p. 15 s.; 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Les immissions ou autres inconvénients justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant à un kilomètre de l'exploitation, dans la mesure où le trafic supplémentaire sera la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib 225 consid. 1). Le Tribunal fédéral a notamment admis que les personnes qui habitent le long de la route d'accès à une décharge et peuvent percevoir nettement le trafic poids lourds supplémentaire, ont qualité pour contester le projet (ATF 136 II 281).
c) En matière de protection des eaux, le Tribunal fédéral admet de longue date la qualité pour recourir du propriétaire foncier qui conteste un plan incluant son terrain dans le périmètre d'une zone de protection S 1, S 2 ou S 3; cet administré est en effet soumis à de nouvelles restrictions dans l'exercice de son droit de propriété et l'annulation de la mesure contestée lui permettrait d'utiliser son bien-fonds de manière différente (cf. ATF 120 Ib 224; arrêt non publié du 28 octobre 1994 en la cause I c. commune de W.). Il en va de même du particulier ou la collectivité qui est propriétaire de la source ou qui exploite le captage si elle entend contester une décision de l'autorité cantonale relative à la délimitation des zones de protection des eaux souterraines
La situation du propriétaire abonné - ou raccordé - au réseau de distribution d'eau potable est toutefois manifestement différente de celle du propriétaire dont le fonds est inclus dans une zone de protection, ainsi que de celle de l'organe chargé de fournir l'eau. Dans l’arrêt 121 II 39 du 20 février 1995, le Tribunal fédéral a ainsi dénié tout intérêt digne de protection aux propriétaires de bâtiments raccordés au réseau qui contestaient le périmètre des zones de protection défini autour d’un captage par le fait qu’ils craignaient d’être intoxiqués s'il leur était fourni de l'eau non potable. A l’appui de son raisonnement, le Tribunal fédéral a notamment relevé que, selon la législation vaudoise, il appartenait à la collectivité de fournir de l'eau de bonne qualité aux abonnés (cf. art. 2 de la loi cantonale sur la distribution de l'eau). Dans l'hypothèse d'une pollution accidentelle, notamment si les mesures de protection définies se révélaient inadéquates, il a constaté qu’il incomberait à la collectivité responsable de renoncer à l'exploitation du captage en cause. Il était peu probable que l'abonné subisse effectivement un préjudice du fait de la qualité de l'eau distribuée.
d) En l’espèce, la recourante expose dans ses différentes écritures agir en tant que citoyenne contre le projet de déchetterie incriminé, craignant que l’emplacement choisi par la municipalité ne comporte des risques trop importants en matière de pollution des eaux souterraines. Elle explique à ce titre que son opposition et son recours sont essentiellement motivés par le souci écologique d’assurer la protection de la nappe phréatique. La recourante ne fait en revanche pas valoir que son domicile se situerait à proximité de l’installation litigieuse ou que l’exploitation de celle-ci lui ferait subir des nuisances particulières, telles des émissions sonores ou olfactives. L’emplacement de la déchetterie litigieuse, situé de l’autre côté de l’autoroute et à plus de cinq cent mètres à vol d’oiseau de son habitation permet en effet d’exclure toute atteinte directe ou indirecte de cette nature. Interprétés dans une perspective individuelle, les arguments soulevés la recourante tendent par conséquent à contester l’autorisation de construire délivrée par la municipalité par crainte d’une éventuelle contamination de l’eau potable en raison de la proximité entre l’installation litigieuse et les secteurs de protection des (futurs) captages.
La recourante, qui conteste l’emplacement de la déchetterie projetée du fait de la menace que l’installation fait peser sur la qualité des eaux souterraines, se trouve donc dans une situation comparable à celle précédemment évoquée où des recourants, locataires et propriétaires fonciers, contestaient le périmètre des zones de protection défini autour d’un captage. L'hypothèse d'une pollution accidentelle du réseau ne saurait certes être totalement exclue, notamment si les mesures de protection arrêtées dans le cadre des autorisations spéciales délivrées en vue de l’exploitation de la décharge litigieuse se révélaient inadéquates ou insuffisantes. Dans une telle éventualité toutefois, la collectivité responsable devrait renoncer à l'exploitation du captage en cause, pour autant que la qualité de l'eau distribuée soit affectée par cette pollution, mais il est peu probable que l'abonné subisse individuellement un préjudice. Une éventuelle menace sur la qualité de l’eau potable ne saurait ainsi fonder à elle seule la qualité pour recourir de tous les administrés raccordés au réseau contre la déchetterie prévue du fait de la menace hypothétique qu’elle représente, sauf à admettre l’action populaire.
La recourante, en tant que consommateur d’eau potable, ne saurait ainsi se prévaloir d’un intérêt digne de protection à contester l’emplacement de la déchetterie litigieuse ou encore les conditions liées à son exploitation telles que mentionnées dans la décision querellée. Indépendamment de tout autre préjudice, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou de la protection de l’environnement, doit en effet être déclaré irrecevable.
2. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être déclaré irrecevable. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD); ceux-ci seront toutefois réduits en l’absence d’audience. La municipalité n’ayant pas été représentée par un mandataire professionnel, il n’y a en outre pas lieu de lui accorder des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 octobre 2014
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.