FRICK, BARBEY c/Département de l'économie, Conseil communal de Trélex, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, DESPONDS | Modification d'une zone agricole à Trelex pour la création d'un parking communal destiné aux habitants de la rue de l'Eglise et aux utilisateurs de l'Eglise. D'un côté, l'intérêt à la création du parking ne peut être qualifié d'impérieux sans que l'on puisse parler de besoin de simple commodité. Le parking est bien situé, il s'intègre dans le contexte villageois, et peut constituer un élément d'une politique du stationnement à l'échelle du village visant à libérer les rues du stationnement et le regrouper dans plusieurs petits parkings; la planification communale répond dans cette mesure à un intérêt public.
D'un autre côté, l'intérêt au maintien de la zone agricole, qui est en lui même important, doit être relativisé, car le parking concerne une petite surface de 650 m2 entourée de trois côtés par un mur. La surface agricole en cause apparaît comme une lucarne dans le tissus villageois longeant la route de l'Eglise qui assurait à cet emplacement une fonction essentiellement liée à la protection du paysage (échappée sur le lac et l'église) sans présenter une importance prépondérente pour l'approvisionnement.
Le département a donc procédé à une pesée correcte des intérêts en autorisant le déclassement d'une zone agricole, qui fait l'objet d'une forme de compensation par le déclassement projeté de la zone intermédiaire en zone agricole permettant la pérennisation de l'espace agricole dans ce secteur.
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2011
Composition
M. Eric Brandt, président; Mmes Dominique von der Mühll, et Renée-Laure Hitz, assesseurs. Mme Marie Wicht, greffière.
recourants
1.
Isabel FRICK, à Trélex,
2.
Jean-Michel BARBEY, à Trélex, tous deux représentés par Me Albert J. GRAF, avocat, à Nyon,
autorités intimées
1.
Département de l'économie, représenté par Service du développement territorial, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Trélex, représenté par sa municipalité au nom de qui agit Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, représenté par sa Section monuments et sites à Lausanne,
propriétaire
Gilbert DESPONDS, à Genève,
Objet
plan d'affectation
Recours Isabel FRICK et Jean-Michel BARBEY c/ décisions du Département de l'économie du 27 avril 2010 approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "Parking de l'Eglise" sur le territoire de la Commune de Trélex et du Conseil communal de Trélex du 16 mars 2010 adoptant ledit plan
Vu les faits suivants
A. Isabel Frick est propriétaire de la parcelle n° 104 du cadastre de la Commune de Trélex (ci-après : la commune). Ce bien-fonds, d'une superficie de 1'835 m2, est longé au nord-ouest par la route de l'Eglise et au nord-est par le chemin de l'Eglise qui conduit plus au sud au bâtiment de l'Eglise de la paroisse réformée de Trélex et de sa région. La parcelle n° 104 comprend un bâtiment d'habitation qui est une ancienne ferme rénovée (bâtiment ECA 621) ainsi qu'une dépendance construite le long du chemin de l'Eglise (bâtiment ECA 172). La parcelle n° 104 a été classée en zone de village par le plan général d'affectation de la Commune de Trélex dont le dernier règlement a été approuvé par l'autorité cantonale compétente le 7 février 2008.
B. Le chemin de l'Eglise ainsi que l'église elle-même font partie de la parcelle n° 103, propriété de la Commune de Trélex, qui rejoint la route de l'Eglise par l'intermédiaire d'une petite place sur laquelle se trouve une fontaine à obélisque, datant de 1815 et classée comme monument historique depuis 1955. Un ancien mur longe le chemin de l’Eglise, qui sépare ce bien-fonds de la parcelle n° 167, qui est une parcelle agricole de 10'120 m2, propriété de Gilbert Desponds. La parcelle n° 167 forme le long du chemin de l'Eglise une surface rectangulaire de 15 m de large sur environ 40 m de long, séparant la parcelle n° 103 de la parcelle n° 102 comprenant également une ancienne habitation rurale rénovée et donnant sur la route de l'Eglise. La parcelle n° 167 s'ouvre plus au sud sur un vaste espace agricole qui s’étend sur le front sud-ouest du village. L'ensemble de la parcelle n° 167, y compris la surface rectangulaire donnant sur la route de l'Eglise, entre le chemin de l’Eglise et la parcelle n° 102 a été classé en zone agricole protégée par le plan général d'affectation communal.
C. La Municipalité de Trélex (ci-après: la municipalité) a étudié la possibilité de réaliser une place de stationnement collectif à proximité de l'église, dans l'espace rectangulaire de la parcelle n° 167 compris entre le chemin de l'Eglise et la parcelle n° 102. Le but recherché par la commune consistait à supprimer le parking sauvage latéral sur la route de l'Eglise pour assurer notamment le passage des convois agricoles. La commune souhaitait aussi offrir une place de stationnement collectif aux usagers de l'église et créer un belvédère public à l'extrémité de la place de stationnement avec un cheminement qui rejoint l'église.
D. L'accord de principe concernant l'emprise sur la zone agricole a été donné par le Service du développement territorial au mois de mai 2008 et le Conseil communal a adopté en septembre 2008 un préavis d'intention relatif à l'achat d'une partie de la parcelle n° 167 (650 m2). Le projet de plan a ensuite été soumis à l'examen préalable du Service du développement territorial et il a été mis à l'enquête publique du 6 novembre au 6 décembre 2009 avec le rapport d'aménagement.
Philippe Biéler, propriétaire d'un bien-fonds à la route de l'Eglise, a formulé une opposition le 1er décembre 2009; à l'appui de son opposition, il invoque des motifs de protection du site et conteste l'intérêt public à la réalisation du parking. Il estime que la grande majorité des propriétaires dispose déjà d'une place suffisante pour garer leur véhicule sur leur bien-fonds, que les véhicules des habitants qui ne disposent pas d'une place privée pourraient trouver des places sur les parkings publics existants au bénéfice de dérogation. Il estime que lors de manifestions à l'église, les véhicules pourraient être dirigés vers les parkings situés derrière l'école qui offrent une capacité suffisante; en outre, la gêne éventuelle concernant le passage des convois agricoles devrait être relativisée et l'aménagement d'une zone à 30 km/heure suffirait à garantir la sécurité des piétons. Enfin, la création du belvédère public serait superflue dans la mesure où la terrasse de l'église offre déjà un panorama et un point de vue sur le lac et les Alpes. L’opposition a été contresignée le 4 décembre 2009 par différents propriétaires ou habitants de la rue de l'Eglise, notamment par Isabel Frick.
E. Dans un préavis municipal No 1/10, la municipalité propose au Conseil communal d'adopter le plan partiel d'affectation "parking de l'église" et d'accepter les projets de réponses aux oppositions présentées dans le préavis qui est formulé dans les termes suivants :
"(…)
Protection du site. Le projet de place de stationnement paysagère prend place sur une portion de terrain plat situé dans le prolongement direct du tissu bâti de la rue du Village. Ceinturée sur trois côtés par des murs anciens, la future place de stationnement ne sera que partiellement visible depuis les fenêtres du premier étage du bâtiment d'habitation situé au nord-est (ECA No 169). A l'aval, une haie vive composée d'essences à feuilles caduques et persistantes est prévue d'être plantée pour masquer les vues sur les carrosseries. Par ailleurs, le revêtement du sol restera perméable aux eaux de pluie. Etant donné la configuration des lieux, le caractère modeste de l'ouvrage et les mesures de compensation paysagères envisagées, les vues depuis l'aval sur le coteau, le front sud du village et l'église seront entièrement maintenues. Par ailleurs, le parking, ceinturé de murs anciens et de haies, ne sera pas visible depuis le chemin de l'Eglise.
Changement d'affectation. Les terrains inclus dans le périmètre du PPA sont aujourd'hui affectés à la zone agricole protégée et sont recensés au niveau fédéral en qualité de surfaces d'assolement. 603 m2 sont en nature de pré et bénéficient plus d'une vocation paysagère que productive. Compte tenu du caractère modeste du nouveau parking (630 m2), le PPA n'a pas d'incidence sur la productivité agricole au niveau communal. L'emprise sur la zone agricole sera compensée dans le cadre de la révision prochaine du PGA.
Intérêt général. Au sens de l'art. 8.4 du règlement général "Toute construction générant du trafic automobile doit être pourvue de places de stationnement pour véhicules réservées à ses usagers. Le nombre de cases est calculé sur la base des normes de l'Association suisse des professionnels de la route […]". Or, l'implantation des bâtiments (en ordre contigu) le long de la rue du Village ne laisse que peu d'espace entre les façades et le domaine public pour garer des voitures. Cette situation contraint certains riverains et/ou leurs visiteurs à stationner illicitement leurs véhicules sur le domaine public communal. Cette situation est aggravée lors de chaque manifestation publique à l'église. La Municipalité a consenti, jusqu'à ce jour, à ne pas amender les automobilistes mal garés, ni à les contraindre à stationner sur les places publiques de longue durée situées aux alentours du collège et de la salle polyvalente. S'agissant d'un problème d'aménagement du territoire et d'espace public, elle a privilégié une solution qui profitera au plus grand nombre et qui améliorera incontestablement le confort des habitants riverains. La solution préconisée libérera durablement la rue de l'Eglise du stationnement. L'espace public sera ainsi requalifié et rendu plus agréable pour les usagers non motorisés. Les problèmes de sécurité générés par les conflits entre les différents modes de déplacements ainsi que la qualité visuelle de la rue seront très nettement améliorés.
Stationnement. Les opposants proposent que les véhicules des propriétaires stationnés le long de la rue de l'Eglise prennent place sur les parkings publics situés le long de la rte de Gingins ou sur les places de "l'ancienne laiterie", moyennant un macaron. Or, par égalité de traitement envers tous les habitants du centre du village, une telle dérogation ne peut être envisagée. Il y a également lieu de relever que ces parkings situés au centre du village doivent être dédiés et réservés à du stationnement de durée limitée pour permettre aux utilisateurs des infrastructures communales, clients des commerces et des bureaux proches, etc., d'y trouver une place. Quant à l'éventuel stationnement illicite par certains propriétaires ou des visiteurs occasionnels, celui-là ne sera plus toléré et sera sanctionné.
Zone 30/interdiction de stationner sur l'un des côtés de la rue. Limiter la vitesse des véhicules à 30 Km/h constitue une mesure complémentaire déjà mise en place par la Municipalité. La proposition de réaliser des places de stationnement alternées n'est pas pertinente. En effet, ces véhicules réduiraient de manière importante le gabarit de la rue et cette mesure gênerait passablement la circulation, voire même empêcherait certains véhicules de croiser. Par ailleurs, la présence de vieux murs, l'implantation des façades en bordure directe de la chaussée constituent des limites physiques qui réduisent, aujourd'hui déjà, l'espace disponible et limitent "naturellement" la vitesse des véhicules.
Belvédère. La création d'un belvédère constitue une plus value pour la collectivité. L'aménagement d'un tel ouvrage contribuera, sans frais disproportionnés, à améliorer le cadre de vie et la diversité des espaces publics destinés à la population.
(…)"
F. La Commission du conseil communal, qui a rapporté sur le préavis municipal n° 1/10, a relevé dans son rapport du 25 février 2010 que les automobilistes n'avaient actuellement que peu de possibilités de parcage à proximité de l'église où la circulation était difficile. La Commission estimait que le parking pouvait s'intégrer dans le paysage et que la création du belvédère apporterait une valorisation du site; elle a donc proposé d'accepter le plan partiel d'affectation "parking de l'église" ainsi que les propositions de réponses aux oppositions. Lors de sa séance du 16 mars 2010, le Conseil communal de Trélex a adopté le plan partiel d'affectation "parking de l'église" ainsi que les projets de réponses aux oppositions. Le Département de l'économie a décidé d'approuver préalablement le plan en date du 27 avril 2010.
G. Isabel Frick et Jean-Michel Barbey ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre ces décisions le 27 mars 2010. Ils sollicitent la production d’une étude complète et scientifique qui justifierait la création du parking à l'emplacement envisagé; de tous les chiffres des cultes, enterrements et mariages avec durée moyenne des services depuis 2005; de toutes les données concernant les places de stationnement disponibles dans un rayon de 500 m autour de l'église. Ils concluent à ce que la décision du Département de l'économie du 27 avril 2010 soit considérée comme nulle, subsidiairement annulée.
a) Le Service du développement territorial s'est déterminé sur le recours le 16 juin 2010 en concluant implicitement à son rejet. La municipalité a déposé sa réponse au recours le 20 juillet 2010 en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement au rejet. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique s'est déterminé sur le recours le 27 août 2010 et les opposants ont déposé un mémoire complémentaire le 7 octobre 2010; ils ont en outre requis la production de pièces complémentaires, à savoir: toute notification de décision à Isabel Frick et à Jean-Michel Barbey; l'accord de principe du 21 mai 2008 avec la requête municipale et le projet de compensation ainsi que le plan de la parcelle n° 167 et le contrat ou la promesse d'achat par la commune pour la réalisation du parking.
b) Le tribunal a tenu une audience à Trélex le 23 novembre 2010. Le compte rendu résumé de l'audience apporte les précisions suivantes:
"(…)
La municipalité produit au début de l'audience un plan de la rue de l'Eglise, avec les parcelles et les noms des différents propriétaires concernés, un lot de photographies, ainsi qu'un tableau recensant les places de parc existantes et requises pour justifier de la nécessité du parking litigieux. Le tableau précité anticipe les besoins futurs de la commune en tenant compte d'un état saturé, et il permettrait de constater que le nombre de places de parc existantes ne suffirait plus.
La recourante conteste la nécessité du parking projeté, car l'église serait peu fréquentée. Elle habite dans le village depuis presque 18 ans et elle n'aurait jamais constaté de problèmes de stationnement à la rue de l'Eglise. Elle produit des photographies. En outre, elle indique que ce parking porterait atteinte au centre du village du point de vue esthétique.
Le municipal indique qu'en qualité d'agriculteur, il aurait souvent connu des problèmes avec les voitures stationnées le long de la rue de l'Eglise lorsqu'il conduisait des convois importants; les marches arrière étaient fréquentes. Il estime également que les véhicules du service du feu pourraient rencontrer des difficultés à passer par cette rue en cas d'incendie, et que par chance, rien de fâcheux n'est encore arrivé.
Le syndic relève que les places de parc existantes à la rue de Gingins seraient destinées principalement aux usagers de l'auberge communale et du garage, mais pas à ceux de l'église ou aux habitants de la rue de l'Eglise. Ces places devraient d'ailleurs être supprimées en faveur d'un projet de construction. La saturation de la rue de l'Eglise au niveau du stationnement serait embarrassante, car elle dénaturerait les caractéristiques villageoises du site.
Le conseil de la recourante rappelle que les pièces 50, 51 et 52 requises dans son bordereau du 27 mai 2010 n'ont pas été produites. Il ajoute que des mesures de police seraient plus judicieuses que la création du parking litigieux et il demande à la municipalité quels sont les nouveaux bâtiments qui justifieraient davantage de places de parc. Le syndic répond qu'il s'agit de transformations de bâtiments existants qui augmentent le coefficient d'utilisation du sol et par conséquent le nombre d'habitants potentiels. Le nouveau règlement (de 2007) sur la perception des émoluments et contributions dus en matière d'aménagement du territoire et de construction est produit; il prévoit l'obligation de verser une contribution de remplacement pour aménager des places de stationnement en cas de dispense, en faveur des constructeurs, de l'obligation d'en créer. S'agissant des mesures de police mentionnées par le conseil de la recourante, en particulier les amendes, elles ne seraient pas envisageables puisque les habitants n'auraient pas d'autres possibilités de stationnement.
La recourante indique que les habitants de la rue de l'Eglise auront des difficultés à modifier leurs habitudes et à aller se parquer dans le parking projeté. Le stationnement se ferait en accord avec les voisins en toute convivialité. Le municipal relève que les propriétaires Carrard et Barbey seraient favorables au nouveau parking.
La représentante du SDT mentionne que l'origine du classement en zone agricole protégée résulte de la volonté de préserver un dégagement de l'église par rapport au village et que le projet contesté ne porterait pas atteinte au dégagement souhaité. La représentante du SIPAL ajoute que le projet s'inscrirait dans le site sans en altérer les qualités essentielles protégées par l'ISOS.
La recourante se demande si l'accès est suffisamment garanti, en particulier au vu de la largeur du chemin de l'Eglise. Le syndic précise que le chemin ne sera pas élargi, car le trafic de transit ne sera pas plus dense, mais un revêtement de qualité sera en revanche posé sur le chemin.
Le conseil de la municipalité s'interroge sur la pertinence des études de variantes requises par les recourants. En effet, il n'y aurait pas d'autres variantes envisageables à la rue de l'Eglise, et l'emplacement projeté serait par conséquent le plus adéquat.
S'agissant du nombre de cultes et d'enterrements, il est indiqué que le culte est célébré une fois par mois et que 17 à 20 enterrements environ auraient lieu par année.
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il se rend à la rue de l'Eglise et constate les places de parc existantes ainsi que les véhicules stationnés. Il se déplace le long de cette rue, puis sur le chemin de l'Eglise. Il est indiqué que la parcelle prévue pour le parking projeté est cultivée par un agriculteur. Le tribunal se rend ensuite jusqu'à l'église. Le président informe les parties, à l'issue de l'audience, que le tribunal délibérera sur la pertinence de requérir l'avis du Service de l'environnement et de l'énergie au sujet des nuisances occasionnées par le futur parking.
L'audience est levée à 15h40.
(…)"
H. Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu de l'audience. La municipalité a précisé à cette occasion que les propriétaires Carrard et Marchand avaient donné leur accord pour la création du nouveau parking; en outre, il est indiqué que le chemin de l’Eglise ne sera pas élargi et qu'un revêtement de qualité sera posé sur le parking (plaques de gazon). Enfin, elle précise que le culte est célébré une fois par mois et que 17 à 20 cérémonies comprenant les mariages, les enterrements, cultes de Noël, récital de chant ont lieu par année dans l’église.
Les recourants se sont déterminés le 15 décembre 2010 sur les pièces produites à l'audience en estimant que la preuve de la nécessité du parking n'avait pas été apportée. En ce qui concerne les besoins agricoles, ils relèvent que les agriculteurs n'utiliseraient pas la route de l'Eglise pour accéder aux champs.
I. A la demande du tribunal, le Service du développement territorial a encore précisé par un courrier du 21 mars 2011, que la surface concernée par le projet de parking est comptabilisée dans les surfaces d’assolement. La municipalité avait proposé dans sa demande d’emprise exceptionnelle sur la zone agricole, de compenser cette emprise par une surface équivalente située dans la zone intermédiaire « En Chery ». Le Service du développement territorial, au vu de l’intérêt public communal du projet et de sa localisation proche de l’église, était entré en matière et avait admis la déduction d’une surface de 650 m2 comptabilisée en surface d’assolement, car il s’agissait d’une pérennisation et non d’une compensation réelle. Il avait admis le principe d’une compensation des surfaces d’assolement par une pérennisation, à savoir un passage de zone intermédiaire en zone agricole. Mais il n’avait pas connaissance de démarches liées à la révision du plan général d’affectation ni d’éventuelles transactions avec les propriétaires de la parcelle concernée.
La municipalité s’est déterminée sur la question des surfaces d’assolement le 30 mai 2011. Elle explique que la surface de compensation sera prise sur la parcelle n° 491, actuellement classée en zone intermédiaire et qui appartient à la Commune de Trélex. Le plan directeur communal, adopté par le conseil communal le 25 novembre 2004 prévoit l’abandon de la zone intermédiaire (Chery). La municipalité précise encore que la révision du plan général d’affectation sera engagée après l’aboutissement du plan directeur régional, prévu pour 2012 ou 2013. La commune aurait déjà donné son accord au transfert de la parcelle n° 491 en zone agricole.
Considérant en droit
1. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 et les arrêts cités).
a) L’art. 37 de l’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (ci-après : LJPA), qui limitait le droit de recours à celui qui a un intérêt protégé par la loi applicable, a été modifié en 1996 pour introduire la notion d’intérêt digne de protection et faire correspondre la définition de la qualité pour recourir en droit cantonal avec celle du recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un souci de simplification. La règle cantonale, a été formulée de manière identique à celle de la règle fédérale dans ce but (BGC février-mars 1996 p. 4489). C’est pourquoi le Tribunal administratif a interprété la notion d'intérêt digne de protection en se référant à la jurisprudence fédérale relative à l'ancien art. 103 let. a OJ (arrêt TA AC.1995.0050 du 8 août 1996).
Selon la jurisprudence fédérale traditionnelle, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43; ATF 120 Ib 48 consid. 2a p. 51; ATF 119 Ib 179 consid. 1c p. 183-184; ATF 116 Ib 321 consid. 2a p. 323-324; ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 245 consid. 5 à 7 p. 248 ss).
Ces conditions sont en principe réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303, ATF 120 Ib 379 consid. 4c p. 387 et les arrêts cités, voir aussi arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242).
b) L’art. 89 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), qui a remplacé l’art. 103 let. a OJ, définit la qualité pour recourir de manière plus restrictive. Le recourant doit avoir pris part à la procédure devant l’autorité précédente (let. a), il doit être "particulièrement" atteint par la décision attaquée (let. b) et avoir un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). Sur la base de cette nouvelle disposition, et en interprétant la notion d’intérêt digne de protection, le Tribunal fédéral a estimé que le recourant ne pouvait demander l’examen d’un projet de construction qu’au regard des normes produisant un effet, juridique ou de fait, sur sa propre situation. Ce qui était le cas notamment des dispositions relatives à la hauteur des constructions et à l’utilisation des possibilités de bâtir, de nature à influer sur la situation du voisin, mais pas des prescriptions régissant l’aménagement intérieur des locaux projetés (ATF 133 II 249 consid. 1.3.2 et 1.3.3 p. 253/254). Cette nouvelle jurisprudence a fait l’objet de critiques car elle introduit un examen de la qualité pour recourir grief par grief (Peter Hänni/Bernhard Waldmann, Besonderheiten der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach dem neuen Bundes-gerichtsgesetz im Bereich des Planungsund Baurechts, in BR/DC 2007 p. 159 ss; Benoît Bovay, Unification ou harmonisation du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, in ZSR/RDS 2008 II, p. 66 s.; Etienne Poltier, note ad ATF 133 II 249 in RDAF 2008 I p. 490 ss).
c) En adoptant la nouvelle loi sur la procédure administrative vaudoise le 28 octobre 2008, le Grand Conseil a fait la démarche inverse de celle de 1996. Il s’est expressément écarté de la définition de la qualité pour recourir donnée par l’art. 89 al. 1 LTF. Selon l’art. 75 de la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours : toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Le législateur n’a donc pas repris l’exigence d’une atteinte spéciale ou particulière, équivalente à l’art. 89 al. 1 let. b LTF. Cette différence rédactionnelle, qui résulte d’un amendement de la majorité de la commission proposant de supprimer l’adverbe "particulièrement", avait notamment pour but d’éviter un examen de la qualité pour recourir grief par grief :
"Le risque est que l’on n’examine plus, dès le départ de la procédure, si la personne a qualité pour agir ou pas, mais que, dans le cours de la procédure, pour chacun des motifs invoqués par l’administré, l’on examine si oui ou non il a qualité pour agir. Une telle manière de procéder risque de complexifier la procédure et de prendre beaucoup plus de temps pour des questions procédurales au lieu de traiter le fond du litige." (BCG séance du 30 septembre 2008, p. 33)".
En s’écartant du texte de l’art. 89 al. 1 LTF, le législateur cantonal a estimé que la jurisprudence cantonale pouvait donc se distancier d’une interprétation plus restrictive de la notion d’intérêt digne de protection, laquelle peut répondre aux besoins de la plus haute instance fédérale, mais qui n’apparaît pas adaptée à une juridiction cantonale chargée de revoir librement les faits et d’appliquer le droit d’office sans être lié par les conclusions des parties (art. 28, 41 et 89 LPA-VD).
La question de savoir si la qualité pour recourir devait ou non être examinée selon la nouvelle jurisprudence restrictive du Tribunal fédéral n’a pas encore été tranchée dans le cadre d'une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1) et elle reste donc ouverte en l’état de la jurisprudence (voir notamment les arrêts AC.2010.0351 du 15 avril 2011consid. 1d, AC.2010.0199 du 29 mars 2011 consid. 1d). AC.2009.0255 du 30 mars 2011 consid. 1d).
Il est vrai que le Tribunal fédéral a jugé récemment, en examinant l'art. 75 let. a LPA-VD, que le fait de déclarer irrecevable un grief concernant une règle communale sur les gabarits des toitures n’était pas arbitraire (ATF 1C_320/2010 du 9 février 2011 consid. 2.4). Mais cet arrêt ne signifie pas que l'examen de la recevabilité grief par grief est la seule interprétation correcte de l'art. 75 let. a LPA-VD: il a été rendu sous l'angle de l'arbitraire et n'exclut pas qu'une autre solution serait concevable, voire préférable. En outre, dans un arrêt antérieur, il a été constaté que les cantons demeurent libres de concevoir la qualité pour recourir devant leurs autorités de manière plus large que celle pour recourir devant le Tribunal fédéral (ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149).
d) En l'espèce, la recourante Isabel Frick est propriétaire du terrain directement contigu au chemin de l'Eglise qui donne accès au parking projeté. Elle est directement touchée par les inconvénients liés aux entrées et aux sorties du parking ainsi que par la transformation du terrain agricole en parking. Elle a donc un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée. Par ailleurs, la municipalité conteste la qualité pour recourir du recourant Jean-Michel Barbey. Toutefois, dès lors que la recourante Isabel Frick est représentée par le même conseil et que le tribunal doit de toute manière entrer en matière sur le recours, il n’y a pas lieu d’examiner si le recourant Jean Michel Barbey a également la qualité pour recourir (voir ATF non publié I A.352/1996 du 30 octobre 1997, voir aussi les arrêts AC.2007.0216 du 2 décembre 2008, AC 2006.0044 du 30 octobre 2006, AC 2005.0191 du 18 juillet 2006, AC 2004.0256 du 23 juin 2006).
2. a) Les art. 60 et 61 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC ; RSV 700.11) réglementent la procédure d’approbation des plans d’affectation. Ces dispositions sont formulées comme suit :
"Art. 60 Notification des décisions communales sur les oppositions
1 Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.
Art. 61 Approbation et recours au Tribunal cantonal
1 Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.
2 La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. (…)".
b) Ces dispositions ont été adoptées par le Grand Conseil lors de la modification de la LATC des 11 février 2003 et 4 mars 2003, qui avait pour but de supprimer le recours intermédiaire au département cantonal au profit d'un recours direct au Tribunal administratif bénéficiant du libre pouvoir d’examen exigé par le droit fédéral (BGC, janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). L’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), qui réservait à l'art. 36 let. c le contrôle en opportunité lorsque le droit fédéral ou une loi spéciale le prévoyait, a été remplacée par la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD). Toutefois l’art. 98 LPA-VD prévoit que le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) sans réserver la possibilité d’un contrôle en opportunité exigé par l’art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (RS 700 ; LAT) et l’art. 60 al. 1 LATC. Le tribunal a toutefois constaté que l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de loi sur la procédure administrative, de mai 2008 (n° 81) prévoyait que le système actuellement en vigueur en vertu de la LJPA restait inchangé (cf. p. 47 et 88 ad art. 98 [alors l'art. 99 du projet]). Comme l’exigence du libre pouvoir d’examen de l’autorité de recours résulte du droit fédéral, elle s’impose au tribunal directement par la Constitution fédérale (art. 49 al. 1 Cst; ATF 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; voir aussi ATF 128 I 46 consid. 5a, 128 I 295 consid. 3b et les arrêts cités). En conséquence, le pouvoir d’examen du tribunal n'est pas restreint par l’art. 98 LPA-VD mais s'étend à l'examen de l’opportunité du plan d’affectation (arrêt AC.2008.0271 du 3 décembre 2009 consid. 2).
c) Le droit de procédure cantonal doit prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce principe n'est pas non plus restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; voir aussi JdT 1990 I 461). Cette exigence fédérale relative à la liberté d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différenciée, justement en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement.
En ce qui concerne le fond, l'examen du tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure d'aménagement est appropriée et résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, elle doit être confirmée par l'autorité de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publié). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
3. Les recourants contestent que les conditions d'une dérogation à l'obligation de créer des zones agricoles pour une durée de 25 ans soient remplies. Il s’agit d’un intérêt d’ordre supérieur qui nécessite un contrôle strict de l’autorité de recours.
a) Selon l'art. 21 al. 2 LAT, des plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Le droit vaudois comporte une restriction particulière concernant les zones agricoles en prévoyant à l'art. 53 al. 3 LATC qu'elles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département de l’économie) sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Cette disposition a été introduite lors de la révision de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 13 septembre 1976 qui instaurait à son art. 25 bis pour chaque commune l'obligation de créer des zones agricoles et qui fixait la durée de ces zones à vingt-cinq ans afin de garantir aux agriculteurs la stabilité de leur domaine pendant une génération (arrêts TA AC 1999/0035 du 19 octobre 2001, AC 1997/0095 du 17 mars 1998, voir aussi, Eric Brandt, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 240; v. aussi BGC session septembre 1976 p. 839). Selon la jurisprudence cantonale, l'octroi ou le refus d'une dérogation concernant la durée de vingt-cinq ans des zones agricoles doit être examiné à la lumière des principes posés à l'art. 21 al. 2 LAT. Mais en raison de l'intérêt particulièrement important à la création ou au maintien des zones agricoles, une modification de l'affectation avant l'échéance du délai de vingt-cinq ans doit être justifiée par un besoin impérieux au niveau local et régional (arrêts TA précités AC 1999/0035 du 19 octobre 2001, AC 1997/0095 du 17 mars 1998; arrêt TA AC 2003/0132 du 31 octobre 2005).
b) Le Tribunal fédéral a toutefois nuancé la jurisprudence cantonale relative à la durée de vingt-cinq ans des zones agricoles. Il a confirmé que la dérogation à l'obligation de conserver les zones agricoles pendant une durée de vingt-cinq ans doit s'interpréter dans le cadre de l'art. 21 al. 2 LAT et confirme l'existence d'un intérêt particulièrement important à la création et au maintien des zones agricoles. Mais il estime que les termes de "besoins impérieux" de la jurisprudence cantonale ne devaient pas être interprétés comme une exigence supplémentaire du droit cantonal, qui donnerait une importante prépondérante à la stabilité du plan, au détriment d'une pesée des intérêts conforme à l'art. 21 al. 2 LAT (voir ATF 1A.315/2005 et 1P.797/2005 du 13 mars 2008, 5.2.2). L'obligation de créer des zones agricoles résulte en effet de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. L'intérêt à la création de zones agricoles est défini par l'art. 16 LAT qui précise l'importance et le but des zones agricoles dans les termes suivants :
"Art. 16 Zones agricoles
1 Les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
a. les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture;
b. les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture.
(…)"
La zone agricole fait d'ailleurs partie de l'une des trois zones primaires fondamentales prescrites par le droit fédéral à l'art. 14 al. 2 LAT (Ruch, Commentaire LAT ad. art. 16 No 6). A cela s'ajoute l'obligation faite aux cantons de classer en zone agricole les terrains répertoriés comme surface d'assolement au sens de l'art. 6 al. 2 let. a LAT. Cet aspect doit aussi être pris en considération dans la pesée des intérêts prévue par l'art. 21 al. 2 LAT. Au surplus, la jurisprudence a précisé que même l'écoulement du délai de vingt-cinq ans prévu par l'art. 53 al. 3 LATC pour les zones agricoles ne donnait aucun droit au propriétaire foncier d'obtenir l'abandon ou la modification de la zone agricole, qui nécessite également une pesée consciencieuse de l'ensemble des intérêts en présence requise par les art. 21 al. 2 LAT (voir arrêt AC.2001.0041 du 25 juillet 2006, consid. 3c).
c) Les cantons doivent désigner les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture; selon l’art. 26 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (al. 1). Une surface totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). La procédure de délimitation des surfaces d’assolement a été fixée de la manière suivante. Tout d’abord, les départements concernés de la Confédération ont déterminé, sous forme de chiffres indicatifs, la surface totale minimale d’assolement et sa répartition entre les cantons; la décision a été publiée dans la Feuille fédérale (art. 27 al. 1 LAT). Ensuite, les cantons, dans le cadre de l’élaboration de leur plan directeur, circonscrivent les surfaces d’assolement lors de la désignation du territoire qui se prêtent à l’agriculture au sens de l’art 6 al. 2 let. a LAT et ils fixent les surfaces d’assolement par commune, les reportent sur des cartes, les chiffrent en indiquant l’emplacement exact, l’étendue et la qualité; ils montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à bâtir non équipées ou dans d’autres zones non affectées à l’agriculture (art. 28 OAT). Sur cette base, la Confédération fixe dans le plan sectoriel des surfaces d’assolement (art. 13 LAT), la surface totale minimale d’assolement et sa répartition entre les cantons (art. 29 OAT). En l’espèce, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces d’assolement et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les surfaces d’assolement soient classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement autre qu’à des fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale des surfaces d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les surfaces d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d'assolement perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 cons id. 3.3; TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 GIA 371 traduit in JT 1990 I 429).
La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des surfaces d’assolement est en effet de niveau constitutionnel car il met en cause la sécurité de l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102 Cst.). Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité cons id. 4.1, voir aussi arrêt AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).
d) La mesure F12 du nouveau Plan directeur cantonal adopté par le Grand conseil le 7 juin 2007 et approuvé par le Conseil fédéral le 18 juin 2008 (PDCn; RSV 701.412) est consacrée aux surfaces d’assolement. La mesure est formulée dans les termes suivants :
"La protection des terres cultivables est assurée par les surfaces d’assolement (SDA). Le canton tient à jour l’inventaire des SDA et assure une gestion durable de ces surfaces. Cet inventaire est une donnée de base pour les planifications des communes et des régions. Ces planifications doivent permettre de maintenir libre de construction le quota vaudois imposé par la Confédération.
Le canton élabore une stratégie cantonale pour la gestion du quota des surfaces d’assolement et l’utilisation des marges de manœuvre. Transitoirement, il applique comme mesure de précaution le principe de compenser entièrement le changement d’affectation des zones agricoles qui appartiennent aux SDA" (Plan directeur cantonal, volet stratégique p.85).
Le volet opérationnel du Plan directeur cantonal rappelle la problématique des surfaces d’assolement ainsi que l’objectif recherché qui tend à préserver à long terme le quota imposé par la Confédération. Il fixe aussi les principes de mise en œuvre de la mesure F12 dans les termes suivants :
"Le canton élabore une stratégie cantonale pour la gestion des SDA et l’utilisation de la marge de manœuvre. En l’état actuel d’avancement du projet, cette stratégie s’appuie sur les principes suivants.
Dans la pesée des intérêts, la protection des surfaces d’assolement doit être prise en compte en tant qu’intérêt national, en particulier parce qu’elle s’inscrit dans la perspective d’un usage mesuré du sol.
Le canton fixe comme principes fondamentaux que les SDA doivent être protégées et que toute nouvelle emprise sur les SDA doit être compensée.
La compensation doit se faire sur des terres qui répondent aux caractéristiques des SDA. Elle peut également se faire sur des terres qui peuvent être reconverties en culture assez rapidement. Pour cela, elles doivent avoir été affectées à la zone agricole ou agricole protégée et leur reconversion doit intervenir au plus dans les deux ans à dater de leur entrée dans l’inventaire des SDA.
Lorsque des emprises s’avèrent indispensables, elles doivent être réduites au minimum et être localisées en priorité sur les terres les moins intéressantes pour l’agriculture" (Plan directeur cantonal, Volet opérationnel, p. 204).
Ainsi, lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte et chiffres) en surface d’assolement avant et après les projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation (Plan directeur cantonal, Volet opérationnel, p. 206). De son côté, le service en charge de l’aménagement du territoire veille, dès l’examen préalable, à ce que les planifications directrices communales et les plans d’affectation communaux tiennent compte des surfaces d’assolement et vérifie que le quota communal est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée (AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).
e) Le tribunal doit donc procéder à une pesée globale des intérêts concernés par le changement d’affectation, en prenant en compte l’ensemble des circonstances, notamment les indications données par la mesure F12 du Plan directeur cantonal sur la question des surfaces d’assolement.
aa) La surface concernée de la zone agricole, de l'ordre de 630 m2, est modeste et ne compromet pas l'exploitation du solde de la parcelle n° 167 qui reste de l'ordre d'un hectare. En outre, cette portion du terrain agricole est vraiment entourée de trois côtés par la zone de village et apparaît comme une césure de verdure dans le tissu villageois. Le transfert de cette zone agricole dans une zone permettant l'aménagement d'un parking ne compromet pas la cohérence de la zone agricole protégée située à l'entrée sud-ouest du village de Trélex. Par ailleurs, la commune a prévu, pour compenser cette affectation de classer en zone agricole les terrains communaux qui étaient affectés en zone intermédiaire au lieu dit « Chevry ». Il ne s’agit toutefois pas d’une compensation à proprement parler, car les surfaces agricoles classées en zone intermédiaire ont déjà été comptabilisées dans les surfaces d’assolement. La mesure de compensation proposée par la commune apparaît plutôt comme une pérennisation de l’utilisation agricole des terrains communaux. D’un autre côté, les intérêts liés au plan partiel d'affectation "parking de l'église" consistent avant tout à éviter le parking sauvage sur la rue de l'Eglise qui entrave à la fois le passage des convois agricoles et celui des véhicules lourds. La planification permet aussi d'offrir une place de stationnement collective aux usagers de l'église; la réalisation du parking permettrait en outre de créer un point de vue sur le lac à l'extrémité sud-est du parking.
bb) Les recourants contestent essentiellement la nécessité du parking. Ils estiment qu'il n'y aurait aucune étude sérieuse, ni recherche de variante, ni comptabilisation de la circulation et des places de stationnement disponibles aux alentours, ni étude des heures d'exploitation de la petite église qui justifierait le projet contesté. Les recourants ont demandé à cet égard la production des pièces 50, 51 et 52; à savoir les études complètes et scientifiques fondant les besoins de la création du parking à cet emplacement (pièce 50), les chiffres concernant les cultes, enterrements et mariages avec une durée moyenne des services religieux depuis 2005 (pièce 51), ainsi que tous les chiffres et toutes les places de stationnement disponibles dans un rayon de 500 m autour de l'église (pièce 52).
L'instruction de la cause a permis de donner en grande partie suite aux demandes des recourants. Lors de l'audience du 23 novembre 2010, la municipalité a produit un lot de photographies montrant les voitures stationnées à la route de l'Eglise en débordant sur l'espace de circulation que ce soit par des stationnements en épi ou parallèlement, le long de la rue. La municipalité a aussi produit un tableau indiquant pour chacune des parcelles desservie par la route de l'Eglise le nombre de logements existants, la surface affectée à la zone de village, la surface brute de plancher actuelle et potentielle ainsi que les places de parc existantes sur le domaine privé, les places de parc requises selon la surface de plancher actuelle, ainsi que le nombre de places requises en cas d'utilisation maximale des droits à bâtir pour les habitants et les visiteurs. Il ressort de ce tableau que la route de l'Eglise dessert 17 parcelles comprenant 23 logements avec une surface brute de plancher totale de 5'400 m2. Le nombre de places de parc existantes sur le domaine privé serait 45 alors que les places de parc par habitant selon la surface brut de plancher devraient s'élever à 57 places. Enfin, le tableau relève que les places de parc requises en cas d'utilisation maximale des droits à bâtir s'élèveraient à 82 pour les habitants et à 22 pour les visiteurs. En outre, les autorités communales ont indiqué au tribunal le taux de fréquentation de l'église dans laquelle un culte est prévu chaque mois pour l'ensemble de la région et où se déroulent une vingtaine de manifestations par année (mariages, enterrements et concerts ou autres manifestations).
cc) En l’espèce, le tribunal constate qu'aucune place de stationnement n'a été balisée sur la voie publique. En fait, sur plusieurs tronçons de la route de l'Eglise, les espaces des parcelles privées sont contigus à la voie publique et ces espaces privés forment en quelque sorte le prolongement de la voie publique sur lequel les véhicules stationnent toutefois en débordant généralement sur la voie publique.
En ce qui concerne les caractéristiques de la route de l'Eglise, celle-ci fait partie des routes de desserte au sens de la norme de l'Union des professionnels suisses de la route VSS 640.045 et elle peut être assimilée à la catégorie des routes d’accès. La capacité théorique d'une route d'accès est estimée à 100 véhicules par heure. La largeur de la route d'accès doit permettre le croisement de deux voitures de tourisme en cas de vitesse très réduite soit 4.40 m. Mais une route d’accès ne doit pas impérativement permettre le croisement sur toute sa longueur. Par ailleurs, l’espace minimum pour permettre le passage d'un véhicule lourd d'une largeur de 2 m 50 est de 3 m 10 à très faible vitesse (voir Normes VSS, 640 201, profil géométrique type, dimension de base et gabarit des usagers de la route, figure 4). En outre, certains convois agricoles exceptionnels, notamment l'utilisation de moissonneuses-batteuses, peuvent dépasser ces dimensions pour atteindre plus de 4 m. En l’espèce, la route de l'Eglise présente une largeur moyenne d'environ 6 m avec quelques passages qui s'étendent à 7 m (accès à la parcelle n° 163) et d'autres passages plus resserrés avec une largeur de 5 m (aux droits de la parcelle n° 105) et pourrait permettre le passage de convois. En définitive, il apparaît que les conditions actuelles à la route de l’Eglise ne sont pas en contradiction avec son statut et sa qualification selon les normes VSS. Mais en l’état du dossier, il est difficile de dire si le gabarit de la rue de l’Eglise pourrait permettre l’aménagement de places de stationnement sur le côté sans la réalisation d’une étude de réaménagement de l’espace public en relation avec les espaces privés attenants car ces espaces privés utilisés pour le stationnement des véhicules ne sont pas tous suffisamment profonds et les véhicules stationnés peuvent déborder sur l’espace public.
S’agissant des besoins en places de stationnement, l'art. 8.4 du règlement général sur l'aménagement du territoire et des constructions (RATC) prévoit pour les maisons individuelles un minimum de 2 places de stationnement par maison et pour les habitations collectives une place pour 80 à 100 m2 de surface brute de plancher, mais au minimum une case par logement auxquelles s'ajoute 10 % au minimum pour les visiteurs. Dans la mesure où les logements desservis par la route de l'Eglise sont assimilés à des maisons individuelles, le besoin en places de stationnement serait de 46 places à raison de 2 cases par logement (pour 23 logements existants), alors que si l’on considère que l’on est en présence de logements collectifs, le besoin en place de stationnement pour les habitants s’élèverait à 54 places (pour 5’400 m2 de surface de plancher). La présence de 45 places privées répondrait pour l'essentiel à ces besoins si on les estime à deux cases par logement mais présenterait un déficit de 10 places en calculant le besoin en fonction de la surface de plancher.
Par ailleurs, en fonction du nombre de places disponibles sur les espaces privés, le tribunal constate qu’aucune place n'est prévue pour les visiteurs ni pour les personnes qui se rendent aux manifestations de l'église. En ce qui concerne l’estimation des besoins futurs, le potentiel constructible des parcelles desservies par la route de l'Eglise permettrait encore la construction de 9'117 m2 de surface brute de plancher selon les indications de la commune. La commune n’a toutefois pas donné les bases de calcul de cette estimation qui reste théorique. En outre, plusieurs grandes parcelles qui pourraient accueillir de nouveaux logements, bénéficient des surfaces nécessaires pour aménager sur leur bien-fonds des places de stationnement, ce qui est notamment le cas des parcelles nos 164, 38. En revanche, d'autres parcelles ne bénéficient probablement pas de la possibilité d'aménager toutes les places de parc en nombre suffisant sur le bien-fonds. Il s'agit notamment des parcelles situées sur le premier tronçon de la route de l'Eglise, le plus proche du village, construit en contiguïté et où les possibilités d'agrandissements restent tout de même théoriques, compte tenu de la configuration des lieux. Il n'en demeure pas moins que le tribunal ne peut exclure le fait que des projets d'agrandissements et de transformations de bâtiments existants ne permettent pas d'accueillir sur les fonds concernés les places de stationnement nécessaires. L'art. 8.4 al. 4 RATC permet en pareille circonstance de remplacer l'obligation de créer les places de stationnement par une contribution compensatoire dont le montant est fixé par un nouveau règlement communal sur la perception des émoluments et contributions dus en matière d'aménagement du territoire et de constructions.
Le tribunal constate ainsi qu’il existe actuellement un déficit de places de stationnement dans la rue de l’Eglise en ce qui concerne les places des visiteurs et les besoins lors des manifestations à l’église et aussi pour répondre à d’éventuels besoins futurs en cas de réalisation de nouveaux logements. En tous les cas, les photographies produites par la municipalité montrent que le stationnement en épi, particulièrement sur le premier tronçon de la route du Village, empiète très largement sur la voie publique et elles démontrent l'existence d'une difficulté pour le stationnement des riverains et des visiteurs. Il est vrai que la recourante a produit deux photographies faites le 22 novembre 2010 qui montrent des véhicules garés qui respectent l'emprise de la voie publique mais ces photographies ne suffisent pas à démontrer que le stationnement sur la route de l'Eglise ne serait pas une source de difficultés. L'un des représentants de la municipalité à l'audience, agriculteur de métier, a d'ailleurs expliqué de manière convaincante que la route de l'Eglise, qui donne accès aux champs qu'il cultive, était parfois encombrée de véhicules qui le forçaient à retourner en arrière avec ses convois et machines agricoles. Par ailleurs, les places de stationnement situées derrière le collège sont distantes d'environ 500 m de la rue de l’Eglise et sont déjà disponibles actuellement, mais elles ne sont pas utilisées par les habitants, probablement en raison de cette distance.
dd) Ainsi, d’un côté, le besoin en place de stationnement ne peut être qualifié d’impérieux, sans que l’on puisse parler d’un besoin de commodité uniquement. Par ailleurs le soin apporté au projet de parking et la qualité de son intégration ne suffisent pas à justifier sa nécessité. Mais il reste que ce parking est bien situé et s’intègre dans le contexte villageois. Il pourrait constituer un élément d’une politique du stationnement globale à l’échelon de l’ensemble du village visant à libérer une partie des rues du stationnement et regrouper l’offre dans plusieurs petits parkings et répond dans cette mesure à un intérêt public. En effet, le terrain est particulièrement bien situé pour les habitants et les usagers de la rue en offrant une alternative réaliste au stationnement sur rue avec un impact modéré sur le paysage et la qualité villageoise de l’environnement construit. De telles qualités sont rares et il est intéressant pour la commune d’utiliser ce terrain dans une perspective de valorisation des espaces publics et de gestion du stationnement, pour autant que les règles de stationnement sur l’espace rue soient mise en force et appliquées par la commune. D’un autre côté, l'intérêt au maintien de la zone agricole répond à l’un des enjeux majeurs de l'aménagement du territoire en Suisse (Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss). La zone agricole permet de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et d’assurer l'équilibre écologique. C'est pour cette raison notamment que les zones agricoles doivent être maintenues autant que possible libres de toute construction (art. 16 al. 1 LAT). A cela s’ajoute les intérêts d’ordre national à l’approvisionnement du pays en cas de crise pour les zones agricoles faisant partie des surfaces d’assolement. Mais en l’espèce, cet intérêt doit être relativisé par le fait que la surface concernée est relativement modeste (650 m2) et qu'elle apparaît comme une sorte de lucarne dans le tissu villageois longeant la route de l'Eglise, qui permet une échappée à la fois sur l'église et le lac, et assure ainsi une fonction particulière liée à la protection du paysage, mais ne présente pas une importance prépondérante pour l’approvisionnement. En effet, par sa configuration particulière, entouré de trois côtés par un mur en limite de propriété, cette fraction de la parcelle n° 167 ne peut être ni labourée ni cultivée. De plus la fonction concernant la protection du paysage peut être maintenue par la création du parking. Enfin, la surface de 650 m2 fera l’objet d’une forme de compensation par le déclassement de la zone intermédiaire de "Chery" en zone agricole lors de la prochaine révision du plan général d’affectation, permettant la pérennisation de l’espace agricole existant dans ce secteur.
En définitive, le Département de l’économie, a procédé à une pesée correcte des intérêts en autorisant le déclassement de la zone agricole par la décision préalable du 26 mai 2008. Il est vrai que le changement d’affectation ne fait pas l’objet d’une compensation, comme le prévoit à titre transitoire la mesure F12 du plan directeur cantonal. Mais cet aspect n’a pas échappé non plus à l’autorité cantonale, qui a admis une diminution d’une surface de 650 m2 comptabilisée en surface d’assolement, pour tenir compte de l’intérêt public et de sa localisation proche de l’église et du déclassement prévu de la zone intermédiaire « En Chéry » en zone agricole. Cette appréciation est admissible en raison de la taille réduite de la portion de zone agricole concernée et de sa situation insérée par trois de ses côtés dans le tissu villageois. Elle n’est pas de nature à compromettre la stratégie cantonale concernant la gestion des surfaces d’assolement.
4. Chargé d’appliquer le droit d’office, le tribunal doit encore examiner si le projet respecte les valeurs limites applicables en matière de protection contre le bruit.
A cet égard, la jurisprudence du tribunal concernant l’évaluation du bruit de places de stationnement a permis de constater que l’exploitation de 14 places de stationnement situées directement contre la façade d’un bâtiment d’habitation voisin, avec une ouverture donnant sur un séjour, respectait largement les valeurs limites applicables pour un degré de sensibilité III en comptant 4 mouvements par jours pour chaque place; en outre l’augmentation de trafic qui en résultait sur la route desservant les places de parc, qui assurait un trafic de 1’500 véhicules par jour, respectait aussi les valeurs limite d’immission (arrêt AC.1996.0209 du 2 octobre 2000 consid. 2c).
Les mêmes conclusions s’imposent pour le projet de parking projeté qui compte 24 à 25 places. En effet, une dépendance avec un mur borgne est implantée le long du chemin de l’Eglise sur la parcelle de la recourante et protège les habitations sur son terrain de tout le bruit que pourrait générer le parking. Une seule petite fenêtre ou lucarne existe en hauteur dans cette façade borgne et la recourante n’a pas prétendu que l’ouverture concernait un local à usage sensible au bruit. En outre, l’utilisation des places de parc projetée sera certainement moins intensive que les places de parc privées attenantes à des logements et utilisées chaque jour. Enfin, le trafic sur la rue de l’Eglise est largement inférieur à 1’500 véhicules par jour compte tenu du nombre de logements (23) desservis par cette voie, qui ne permet aucun transit.
Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que les valeurs limites applicables aux logements de la recourante sont largement respectées sans qu’il soit nécessaire d’établir un pronostic de bruit plus détaillé ni de solliciter un avis complet du Service de l’environnement et de l’énergie que celui qu’il a déjà formulé dans le cadre de la procédure d’examen préalable du projet de plan partiel d’affectation "Parking de l’Eglise" (rapport d’examen préalable du 16 juin 2009).
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision du Département de l'économie du 27 avril 2010 approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "Parking de l'Eglise" sur le territoire de la Commune de Trélex et celle du Conseil communal de Trélex du 16 mars 2010 adoptant le plan sont maintenues.
En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, le tribunal doit considérer que les éléments statistiques concernant l’appréciation du besoin en places de stationnement ont été produits seulement en cours de procédure par la municipalité; il convient donc de compenser les dépens et de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté
II. La décision du Département de l'économie du 27 avril 2010 approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "Parking de l'Eglise" sur le territoire de la Commune de Trélex et celle du Conseil communal de Trélex du 16 mars 2010 adoptant le plan sont maintenues.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.
Lausanne, le 31 octobre 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
AC.2010.0154 — Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2011 AC.2010.0154 — Swissrulings