IMMOCITÉ Sàrl/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, AGIP (SUISSE) SA, PERRET | L'application de l'art. 77 LATC suppose que les circonstances se soient sensiblement modifiées depuis l'adoption de la planification en vigueur et qu'une adaptation de celle-ci apparaisse nécessaire au sens de l'art. 21 al. 2 LAT. En outre l'intention de réviser le plan doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs. En l'espèce, la réglementation de la zone de la ceinture centrale a été adoptée récemment (2003), mais en raison de la diversité des objectifs qu'elle poursuit (transition avec la ville ancienne et densification dans les zones centrales), elle ne permet pas de régler la multiplicité des situations qui nécessitent une analyse détaillée d'intégration pour assurer la transition avec les constructions protégées de la ville ancienne et les caractéristiques de sa trame urbaine.
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 septembre 2009
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
IMMOCITÉ Sàrl, à Morges, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains.
Opposant
André PERRET, à Yverdon-les-Bains.
Propriétaire
AGIP (SUISSE) SA, à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours IMMOCITÉ Sàrl c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 14 août 2008 refusant le permis de construire un immeuble de quatorze appartements
Vu les faits suivants
A. a) La société AGIP SA est notamment propriétaire de la parcelle 1750 du cadastre de la commune d’Yverdon-les-Bains; d’une superficie totale de 2207 m2, ce bien-fonds supporte un bâtiment commercial (ECA 3936) constitué par une ancienne station AGIP. La parcelle a été classée en zone de la ceinture centrale régie par les art. 43 à 46 du règlement du plan général d’affectation communal approuvé par le Département des infrastructures le 17 juin 2003 (RPGA).
b) La parcelle est longée sur sa limite nord par la rue de Clendy qui la sépare du front des constructions historiques englobé dans le périmètre de la zone de la ville ancienne. Le bâtiment situé directement en face de la parcelle 1750 est répertorié comme bâtiment « A » (maison Pestalozzi) régi par l’art. 17 du règlement du plan général d’affectation communal.
c) L’art. 17 RPGA précise que "la valeur architecturale des bâtiments « A » est remarquable. Ils présentent un intérêt régional, voire national. Ils sont les constituants de la qualité exceptionnelle de la ville ancienne d’Yverdon-les-Bains. Ils sont protégés et maintenus." Les autres bâtiments du front de construction de la vieille ville donnant sur le côté nord de la rue de Clendy sont répertoriés comme bâtiments « C ». Selon l’art. 32 du règlement du plan général d’affectation communal, les bâtiments « C » sont bien intégrés dans la ville ancienne; ils en façonnent la structure. Leur maintien est recommandé. Ils peuvent être démolis dans la mesure où leur remplacement est assuré (art. 32 al. 2 RPGA), mais les dimensions du bâtiment de remplacement seront identiques au bâtiment remplacé (art. 33 al. 2 RPGA).
B. a) Bénéficiaire d’une promesse de vente sur la parcelle 1750, la société Immocité Sàrl a étudié un projet de construction d’un bâtiment d’habitation collective sur ce bien-fonds. Le bâtiment projeté comporte au sous-sol un parking de quatorze places avec les abris de protection civile, les caves et les buanderies, ainsi que trois étages d’habitations avec un attique ; le projet d’immeuble comprend au total quatorze logements dont quatre en duplex accessibles de plain-pied depuis le rez-de-chaussée et un parking extérieur de quatorze places. La façade nord de l’étage de l’attique est alignée sur celle des étages inférieurs sans retrait. Le projet prévoit encore l’aménagement de quatorze places de parc à l’extérieur accessibles depuis la rue de Clendy dont trois places pour visiteurs. La hauteur de la façade nord donnant sur la rue de Clendy mesurée depuis le niveau du parking extérieur s’élève à onze mètres quarante. La longueur totale du bâtiment est de quarante-huit mètres huitante et sa largeur de onze mètres. Par ailleurs, une étude de bruit prenant en compte un trafic journalier moyen de neuf mille neuf cent véhicules sur la route de Clendy arrive à la conclusion que les valeurs limites d’immission prévues par l’ordonnance sur la protection contre le bruit sont respectées.
b) Le projet a fait l’objet d’une demande de permis de construire mise à l’enquête publique du 8 avril au 8 mai 2008. L’enquête publique a soulevé notamment l’opposition du propriétaire de la parcelle voisine 1790, André Perret. La centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la Municipalité d’Yverdon-les-Bains la synthèse des différentes autorisations cantonales requises par le projet le 6 juin 2008.
c) Par décision du 14 août 2008, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a refusé la demande de permis de construire en estimant que la hauteur à la corniche sur la façade nord du bâtiment n’était pas conforme à la réglementation communale en raison de l’absence de décrochement de l’étage de l’attique sur cette façade. La municipalité a aussi estimé que la volumétrie du bâtiment n’était pas adaptée au bâtiment vis-à-vis, englobé dans la zone de la ville ancienne. La municipalité a ainsi décidé de soumettre à l’enquête publique un projet de plan de quartier pour modifier la réglementation applicable au secteur.
C. a) Immocité Sàrl a recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à l’admission du recours et à ce que cette décision soit réformée par l’octroi du permis de construire, subsidiairement qu’elle soit annulée, l’autorité municipale étant invitée à accorder le permis de construire requis. A l’appui du recours, la société recourante a notamment produit un nouveau plan de l’étage de l’attique prévoyant un retrait sur toutes les façades du bâtiment projeté y compris la façade nord.
b) La municipalité s’est déterminée le 3 novembre 2008 en concluant au rejet du recours et l’opposant André Perret s’est déterminé le 10 octobre 2008 en demandant également à ce que le recours soit rejeté. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 5 décembre 2008.
c) Le tribunal a tenu une audience à Yverdon-les-Bains le 10 juin 2009. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes:
"(…)
Au préalable, les recourants rappellent qu'ils ont produit au tribunal un projet modifié tenant compte des remarques de la municipalité au sujet de l'attique. Ils indiquent également avoir soumis le projet litigieux à M. Dumartheray avant sa mise à l'enquête et que ce dernier n'a pas formulé d'observations particulières. Ils précisent enfin qu'ils ont obtenu en 2006 un permis de construire un bâtiment à la rue de Neuchâtel 45 avec un attique identique. Le dossier du permis de construire de ce bâtiment est produit, mais il est constaté, avec les recourants, que les situations ne sont pas comparables: il ne s'agit dans ce cas-là que d'une dénomination liée à un choix architectural.
S'agissant du projet de plan de quartier "Clendy", le conseil de la municipalité produit un courrier qu'elle a adressé le 26 mars 2009 au Service du développement territorial, requérant une prolongation de délai de six mois, jusqu'au 14 octobre 2009, pour mettre le plan de quartier à l'enquête publique, ainsi que la réponse positive à cette demande. Un rapport du 2 décembre 2008 adressé au conseil communal d'Yverdon-les-Bains relatif à une demande de crédit d'investissement de 417'000 fr. pour l'étude de deux plans de quartier est également transmis.
Jean-Luc Thibaud, mandataire de la commune pour l’élaboration du plan de quartier "Clendy", présente ensuite les objectifs d’aménagement de la nouvelle planification communale dans ce secteur. Il précise les règles actuelles en vigueur dans la zone de la ceinture centrale, ainsi que dans la zone résidentielle, en particulier les indices d'utilisation du sol (0,80 pour la zone de la ceinture centrale et 0,64 pour la zone résidentielle). Il explique que la situation actuelle peut amener à une configuration aléatoire et dépareillée des implantations et qu'il est donc nécessaire de disposer d'une ligne urbanistique cohérente. Il énumère les différents outils choisis à cette fin, tels que la frontalité et la continuité visuelle entre les franges urbaines et paysagères (séquences de vides et de pleins).
Les représentants de l'autorité intimée indiquent que le plan de quartier a été adopté par la municipalité et qu'il a été déposé pour l’examen préalable auprès du Service du développement territorial, qui aurait déjà émis une première opinion favorable sur les options urbanistiques proposées. La municipalité n'a pas pu suspendre la procédure d'établissement du plan de quartier à la suite du dépôt du recours, car elle est contrainte de respecter les délais de l'art. 77 LATC. Il a été nécessaire de trouver un outil adéquat lorsque le projet litigieux a été présenté à la municipalité et elle a opté pour l'art. 77 LATC.
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il fait le tour de la station désaffectée AGIP. Le tribunal constate la présence du bâtiment historique désigné « Bâtiment Pestalozzi » en face du terrain de la société AGIP, de l’autre côté de la rue de Clendy. La section du tribunal se déplace ensuite autour de la parcelle voisine sur laquelle l'habitation de l'opposant André Perret est construite.
(…)"
d) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience. La société Immocité Sàrl a contesté en particulier le 3 août 2009 les dispositions urbanistiques prévues par le plan de quartier présenté lors de l’audience par le bureau de l’urbanisme mandaté par la municipalité; elle a notamment relevé les points suivants:
"(…)
Le caractère très récent et détaillé de la réglementation communale applicable spécifiquement au secteur considéré (5 ans) démontre que les urbanistes d’alors avaient bien vu la problématique posée par ce quartier et déterminé, sur cette bande le long de la rue de Clendy, une zone dite de la ceinture centrale pour atteindre le même type d’objectifs. Ce type d’objectifs, comme cela a été relevé en cours d’audience par M. l’assesseur spécialisé Rickli, peut être atteint avec la réglementation actuelle. Le projet de construction litigieux en est un exemple : on constate en effet que le bâtiment projeté donne ce caractère de front bâti le long de la rue de Clendy comme le veut la réglementation actuelle et comme le souhaiterait l’urbaniste mandaté pour la réglementation future, étude faite d’entente avec les services cantonaux et communaux.
Le plan de quartier apporte plutôt un certain nombre de modifications qui sont de nature chicanière, car elles tendent avant tout à faire obstacle au projet actuel, sans amener de nouvelles conceptions opportunes d’urbanisme pour développer ce secteur.
Quoi qu’il en soit, ce plan n’est pas acceptable en soi vu les incidences négatives qu’il représenterait pour les propriétaires (diminution des droits de bâtir, impossibilité d’atteindre le CUS par une construction de qualité et confortable). Pour le voisin opposant, cette implantation en L serait nettement plus gênante que le projet actuel.
Je produis par ailleurs un document montrant qu’il serait possible de décaler le projet en direction du nord, soit du côté de la rue de Clendy, pour renforcer l’effet de rue, si c’est ce que souhaite absolument l’autorité municipale : ma mandante est prête à faire le nécessaire si cette solution pouvait recueillir l’aval des autres parties à la présente procédure. Ce plan démontre aussi que la réglementation actuelle n’a pas à être modifiée au vu des objectifs voulus par l’autorité communale.
(…)"
L’opposant André Perret et la municipalité se sont encore déterminés sur l’écriture de la société Immocité Sàrl du 3 août 2009. Les parties ont enfin été invitées à se prononcer sur la conformité du projet par rapport à la clause d’esthétique. La municipalité s'est déterminée à ce sujet le 10 septembre 2009 et la société recourante en a fait de même le 11 septembre 2009.
Considérant en droit
1. a) Bien que la décision municipale ne le mentionne pas formellement, le refus du permis de construire est aussi et surtout fondé matériellement sur des motifs esthétiques et d’intégration à l’environnement construit. La décision comporte en effet les précisions suivantes:
"(…)
En effet, le volume du bâtiment qui pourrait être réalisé, conformément à la réglementation de la zone de ceinture centrale, sur la parcelle en cause « écraserait » littéralement les constructions qui se trouvent vis-à-vis, de l’autre côté de la rue de Clendy et qui sont colloquées en zone de la ville ancienne, laquelle est, selon les termes de l’art. 9 ch. 1 RPGA, « un ensemble urbanistique de grande valeur » devant être protégé. Le bâtiment projeté ne respecterait par ailleurs manifestement pas l’échelle de l’îlot dans lequel il se trouve et perturbera de façon irrémédiable l’unité qu’il y a aujourd’hui de part et d’autre de la rue de Clendy.
(…)"
Il convient donc d’examiner si le projet contesté est conforme aux dispositions communales et cantonales concernant l’intégration et l’esthétique des constructions. Le tribunal applique en effet le droit d’office (art. 23 et 41 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008, LPA-VD) et il n’est pas lié par les conclusions des parties (art. 89 et 99 LPA-VD).
b) Selon l’art. 86 al. 2 de la loi sur les constructions et l’aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC), un projet de construction peut être interdit s’il est susceptible de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle même s'il est conforme aux autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions. Mais une intervention de l'autorité sur la base de l'art. 86 LATC ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent l'orientation que doit suivre le développement des localités. S'il faut admettre que les plans des zones ont un caractère de généralité qui les empêche de prendre en considération toutes les situations particulières d'une portion restreinte du territoire, les buts qu'ils poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces situations. Ainsi, lorsqu'un plan des zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire basée sur l'art. 86 LATC en raison du contraste que formerait par son volume le bâtiment projeté avec les constructions voisines ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Tel est le cas lorsqu'il s'agit de protéger un site ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 I a 213, consid. 6c, p. 222-223).
c) En l’espèce, il n’est pas contesté que le front des constructions soumis au périmètre de la ville ancienne sur le côté nord de la rue de Clendy présente des qualités esthétiques remarquables. En particulier, le bâtiment ancien situé précisément en face du projet litigieux sur la parcelle 1777 présente une valeur que la réglementation communale qualifie de remarquable; le bâtiment répertorié en valeur « A » présente en effet un intérêt régional voire national. Comme la municipalité l’a relevé dans la décision attaquée, la volumétrie du projet litigieux, sur une hauteur de plus de onze mètres et une longueur de quarante-huit mètres, a pour effet de créer en face du bâtiment protégé un volume disproportionné qui porte atteinte et altère la qualité de l’environnement construit entourant le front caractéristique des anciennes constructions. La jurisprudence fédérale reconnaît en effet que la protection efficace d’un monument ou d’un ensemble architectonique de valeur n’est pas pensable sans une protection simultanée de son environnement (voir ATF 109 I a 185 ss). La municipalité pouvait ainsi refuser le permis de construire sur la base de l’art. 86 LATC sans mettre en œuvre la procédure de l’art. 77 LATC et s’engager dans l’étude d’un plan de quartier.
2. a) La réglementation du plan général d’affectation de la ville d’Yverdon-les-Bains comporte aussi des dispositions particulières sur la qualité architecturale et l’intégration des constructions aux articles 3 et 4; ces dispositions sont formulées de la manière suivante:
« Article 3 1 Les dispositions qualitatives du plan général d’affectation La qualité est priment les dispositions quantitatives.
prioritaire
2 Les dispositions qualitatives ont trait à :
- l’intégration de l’objet construit dans le site naturel ou bâti ;
- la recherche d’une architecture de valeur ;
- la prise en compte de facteurs favorisant l’urbanité et la sécurité ;
- la conservation et la réalisation d’espaces extérieurs significatifs ;
- la prise en compte et la maîtrise des nuisances sonores, visuelles et atmosphériques.
3 Les dispositions quantitatives traitent entre autres :
- de la densité par les indices d’utilisation, d’occupation du sol et de masse ;
- des distances aux limites ;
- des périmètres d’implantation ;
- des hauteurs.
Article 4 1 Par le plan général d’affectation, les éléments construits et Structure naturels du site ordonnent le territoire de la ville en tant urbanistique et qu’ensemble.
formation globale
du site 2 Toute intervention prend en considération la structure urbanistique, existante ou en devenir. »
Ces règles, comme l’art. 86 LATC, ont aussi la fonction d’assurer l’intégration des constructions dans l’environnement naturel ou bâti mais elles sont formulées de manière différente, en étendant le champ d’application à la conservation des espaces extérieurs et à la maîtrise des nuisances sonores, visuelles et atmosphériques ; elles posent également des exigences plus larges en ce qui concerne la recherche d’une architecture de valeur. Mais elles ont une portée comparable à celle de l’art. 86 LATC en ce sens qu’un projet de construction qui serait conforme à toutes les dispositions constructives de la zone selon l’art. 3 al. 3 RPGA (densité, hauteurs, distances) pourrait être refusé si l’intégration de l’objet construit dans le site naturel ou bâti n’est pas assurée ou encore si l’exigence de la recherche d’une architecture de valeur n’est pas respectée ou si les espaces extérieurs significatifs ne sont pas conservés (art. 3 al. 2 RPGA) ou enfin si le projet ne prend pas en compte la structure urbanistique existante ou en devenir (art. 4 al. 2 RPGA). La municipalité pourrait aussi sur la base de l’art. 3 al. 1 et 2 et 4 RPGA fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions, même s’il en résultait une réduction des possibilités de construire.
b) Mais une interdiction de construire, ou une réduction des possibilités de construire, fondée sur les art. 3 et 4 RPGA, entraîne une restriction importante du droit de propriété et elle n’est compatible avec la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) que si les conditions requises pour limiter le droit de propriété sont remplies ; il faut que la restriction soit fondée sur une base légale, justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Si la base légale constituée par les art. 47 al. 2 ch. 2 et 4 et 86 al. 3 LATC ainsi que par les art. 3 et 4 RPGA est suffisante, il faut encore que l’intérêt public sur lequel repose le refus du permis de construire l’emporte sur l’intérêt des propriétaires touchés. Selon la jurisprudence fédérale, l’étendue de la base légale concernant l’intégration des constructions et le large éventail des possibilités d’intervention des pouvoirs publics ne peuvent a priori justifier n’importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l’on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en présence et dans l’examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l’objet de la protection (ATF 101 Ia 213 consid. 6 a p. 221). Les plans des zones ont un caractère de généralité qui ne permet pas de prendre en considération la situation particulière de telle ou telle portion restreinte du territoire. Mais les buts qu’ils poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces situations de fait particulières (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 222-223). Ainsi, une intervention de l’autorité municipale fondée sur les art. 3 et 4 RPGA implique une utilisation déraisonnable des possibilités de construire, qui dans une situation particulière ou dans le contexte urbanistique donné, irait à l’encontre des buts même de la zone et porterait une grave atteinte au site ou mettrait en péril des éléments bâtis de valeur que la réglementation a précisément pour objectif de sauvegarder.
c) En l’espèce, selon l’art. 43 RPGA, la zone de la ceinture centrale comprend les parties contiguës à la ville ancienne et son tissu demande à être achevé (al. 1). Elle est destinée à des fonctions diverses, notamment l’habitation, les activités de services, les activités moyennement gênantes (al. 2). En règle générale, les bâtiments sont implantés en ordre non contigu (art. 45 al. 1 RPGA). L’art. 46 RPGA fixe les dispositions quantitatives de la zone: l’indice d’utilisation du sol IUS (ou coefficient d’utilisation du sol, CUS) est de 0.8 au maximum (al. 1) ; dans l’ordre non contigu, la hauteur à la corniche détermine la distance minimum des façades aux limites de propriété et l’indice d’occupation du sol, IOS (cœfficient d’occupation du sol, COS) (al. 2). C’est ainsi que la hauteur à la corniche est de 7.40 m pour une distance aux limites de 3 m avec un COS de 0.3; elle est de 10.20 m pour une distance à la limite de 4.50 m et un COS de 0.25; et elle peut atteindre 13 m avec une distance de 6 m et un COS de 0.2 (al. 2). Dès lors, la volumétrie des bâtiments peut varier en allant d’un immeuble de deux niveaux sous la corniche situé à 3 m de la limite jusqu’à un bâtiment de quatre niveaux sous la corniche avec une distance de 6 m à la limite de propriété. La réglementation permet et prévoit ainsi une certaine souplesse dans le choix de la volumétrie, vraisemblablement pour tenir compte de l’un des buts assignés à la zone, qui est précisément d’assurer une forme de transition avec les constructions de la ville ancienne en complétant le tissu existant. La société recourante a toutefois choisi une volumétrie et une implantation pour le projet litigieux (10.20 m à la corniche) qui ne permet pas d’assurer une transition harmonieuse avec les constructions de la ville ancienne. En particulier, l’espace extérieur significatif de la rue, que souligne le front caractéristique des constructions du vieux bourg, se prolonge de l’autre côté de la rue par une aire de parking de quatorze places. La volumétrie, la forme architecturale et le choix de l’implantation ont pour effet de créer une rupture importante avec le tissu caractéristique de la ville ancienne. Aussi, le projet ne tient pas compte de la présence en face d’un bâtiment dont la valeur architecturale est qualifiée de remarquable par la réglementation communale et qui doit être protégé et maintenu selon l’art. 17 al. 2 RPGA. Ainsi, dans la situation particulière de la rue de Clendy, le bâtiment projeté ne tient pas compte de la structure urbaine et du lien de proximité avec la ville ancienne et ne permet pas une bonne intégration dans le site construit. C’est pourquoi la municipalité pouvait aussi refuser le permis de construire sur la base des art. 3 et 4 RPGA en relation avec l’art. 86 LATC.
3. La municipalité invoque en outre les dispositions de l’art. 77 LATC en indiquant qu’elle a entrepris l’étude d’un plan de quartier sur le secteur concerné par le projet.
a) L’art. 77 LATC permet à la municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier, ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique (al. 1). L'autorité élaborant le plan ou le règlement est alors tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis (al. 2), et le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique (al. 3). Ces délais peuvent chacun être prolongés de six mois par le département (al. 4). Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département (al. 5). L’art. 77 LATC a la portée d’une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la réalisation d‘un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière (voir aussi RDAF 1996 p. 476). Comme d’autres restrictions du droit de propriété, une telle mesure doit reposer sur l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Sa mise en œuvre doit par conséquent se concilier avec le principe de la stabilité des plans, qui est un aspect du principe plus général de la sécurité du droit, et qui doit permettre au propriétaire foncier, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d’affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 ; 120 Ia 227 consid. 2b p. 232; 119 Ia 254 consid. 3b et 4 p. 2589).
b) Dès lors, pour répondre à un intérêt public prépondérant, l’application de l’art. 77 LATC suppose que les circonstances se soient sensiblement modifiées depuis l’adoption de la planification en vigueur pour qu’une adaptation de celle-ci apparaisse nécessaire, conformément à l’art. 21 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT). Pour justifier l’application de l’art. 77 LATC, l’intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l’objet d’un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs; il faut que l’autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d’affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (voir les arrêts AC.2009.0030 du 6 août 2009 consid. 1a; AC.2002.0251 du 3 novembre 2004 consid. 3 ; AC.2003.0256 du 7 septembre 2004 consid. 9a ; AC.1996.0128 du 9 octobre 1996 consid. 2b).
c) En l’espèce, le nouveau règlement du plan général d’affectation de la commune d’Yverdon-les-Bains a été adopté par le Département des infrastructures le 17 juin 2003 de sorte qu’il est relativement récent. Mais la municipalité estime que le bâtiment projeté ne respecterait pas l’échelle de l’îlot ni les bâtiments classés dans la zone de la ville ancienne de l‘autre côté de la rue de Clendy qui forment un ensemble urbanistique de grande valeur. Les règles de la zone de la ceinture centrale présenteraient le risque de développements aléatoires et hétérogènes qui n’offriraient pas les moyens de contrôle suffisants pour maîtriser la rupture d’échelle et la transition avec un ensemble bâti de valeur historique à forte identité, ni même encore pour offrir une qualité urbaine le long de la rue. La société recourante soutient de son côté que le caractère très récent et détaillé de la réglementation communale applicable spécifiquement au secteur considéré (5 ans) démontrerait que les urbanistes d’alors avaient bien vu la problématique posée par ce quartier et déterminé, sur cette bande le long de la rue de Clendy, une zone dite de la ceinture centrale pour atteindre le même type d’objectifs qui pourraient être atteints avec la réglementation actuelle.
Le tribunal constate que la définition de la zone de la ceinture centrale, qui comprend les parties contiguës de la ville ancienne, avait précisément à l’origine pour but d’assurer une forme de transition entre la ville ancienne et les autres secteurs de la ville. L’examen du plan général d’affectation montre en effet que presque tous les secteurs contigus à la ville ancienne sont classés dans la zone de la ceinture centrale ; mais cette zone se prolonge aussi sur des territoires qui ne sont plus en lien direct avec la ville ancienne et qui présentent une forte densité. La réglementation de la zone de la ceinture centrale autorise en effet un indice d’utilisation du sol de 0.8 qui est l’un des plus élevés et supérieur à celui de la zone composite ou de la zone résidentielle 1, qui s’élève à 0.64, avec pourtant, des prescriptions dimensionnelles comparables (art. 49 et 51 RPGA). La zone de la ceinture centrale est ainsi destinée à satisfaire plusieurs objectifs d’aménagement. Il s’agit non seulement d’assurer la transition avec les ensembles architecturaux de valeur de la ville ancienne, mais aussi de garantir une occupation rationnelle du sol dans le centre de la ville, bien desservi par les transports publics, et qui se prête pour cette raison notamment à une densification.
Face à ces différents impératifs, qui répondent chacun à des objectifs d’aménagement conformes aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. b et 3 al. 3 let. a LAT), et malgré la souplesse que permettent les choix volumétriques des constructions, il est vraisemblable que la réglementation de la zone ne comporte pas tous les outils adaptés à la diversité des situations à résoudre. Sans doute, les art. 3 et 4 RPGA mis en relation avec l’art. 86 LATC offrent des possibilités d’intervention à l’autorité lui permettant ponctuellement d’empêcher les projets de nature à porter atteinte à un bâtiment ou un ensemble de valeur; mais la pesée des intérêts que l’application de ces normes implique pour tenir compte des principes de sécurité du droit et de la stabilité des plans, ne permet probablement pas de régler l’ensemble des situations complexes et problématiques liées à la transition et la rupture d’échelle entre la ville ancienne et la zone de la ceinture centrale. Il n’est toutefois pas nécessaire de trancher cette question qui peut rester ouverte, dès lors que pour le projet contesté, les dispositions des art. 86 LATC en liaison avec les art. 3 et 4 RPGA permettent précisément de refuser le permis de construire.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision municipale refusant le permis de construire maintenue. Compte tenu des circonstances particulières de la cause, notamment du fait que les architectes de la société recourante ont vraisemblablement élaboré le projet en accord avec les collaborateurs du service d’urbanisme de la ville, le tribunal estime qu’il y a lieu de compenser les dépens et de mettre à la charge de la société recourante un émolument réduit à 1’000 fr.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains du 14 août 2008 refusant le permis de construire est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la société recourante.
IV. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 18 septembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.