HOIRIE CHARLES PIGUET, SI LE MAUPAS SA p.a. Stefan Ritter/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | La municipalité peut invoquer l'art. 77 LATC pendant la procédure de recours, voire jusqu'à l'audience de jugement, mais les délais impératifs de l'art. 77 LATC n'en partent pas moins dès la décision municipale attaquée et ne sont pas suspendus pendant la procédure de recours. Il en va de même lorsque la municipalité doit statuer à nouveau sur la base d'un arrêt de renvoi dont il résulte que le permis de construire, refusé par la municipalité, doit être délivré sur la base d'une implantation décalée de quelques décimètres, figurée sur le nouveau plan de situation fourni par les constructeurs après l'arrêt de renvoi. Le délai de huit mois dans lequel la municipalité était tenue de mettre à l'enquête publique son projet de nouveau plan général d'affectation a commencé à courir dès la communication de sa décision négative initiale. Il est en l'espèce échu depuis longtemps. En l'absence de faits nouveaux (les vestiges archéologiques découverts ne peuvent pas être conservés selon l'archéologue cantonal), admission du recours et réforme de la nouvelle décision négative en ce sens que le permis de construire est délivré sur la base du nouveau plan de situation.
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 mars 2009
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. François Despland et Jean W. Nicole, assesseurs.
Recourantes
HOIRIE CHARLES PIGUET et SI LE MAUPAS SA, représentées par l'avocat Jacques Haldy, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par l'avocat Yves Nicole, à Yverdon-Les-Bains,
Objet
Permis de construire
Décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 14 mai 2008 (refusant le permis de construire un bâtiment d'habitation de 60 logements sur la parcelle no 2174)
Vu les faits suivants
A. Par arrêt AC.2007.0073 du 29 janvier 2008, la Cour de droit administratif et public a admis le recours interjetés par les recourants ci-dessus contre la décision de la Municipalité d'Yverdon refusant le permis de construire le projet litigieux.
La présente cause nécessite de rappeler les passages suivants de l'état de fait de cet arrêt:
" La parcelle n° 2174 est régie par un plan de quartier n° 130-585 "Valentin-Philosophes" et son règlement (ci-après: RPQ) approuvés par le Département des infrastructures le 27 octobre 2003, après avoir été adoptés par la municipalité en septembre 1996, mis à l'enquête en février 1997 et août 1999 et adoptés par le conseil communal en février 1999.
Le plan général d'affectation de la ville d'Yverdon-les-Bains et son règlement (ci-après: RPGA), ont été tous deux approuvés par le Département des infrastructures le 17 juin 2003, après avoir été adoptés par la municipalité en septembre 1998 et août 1999, mis à l'enquête en octobre 1998 et décembre 2000 et adoptés par le conseil communal en mars 2000 et avril 2001.
(...)
"C. En date du 12 juin 2006, l'Université de Lausanne a requis l'abattage de plusieurs arbres du parc Piguet en vue d'effectuer des fouilles archéologiques. Cette requête a fait l'objet d'une publication au pilier public du 7 au 26 juillet 2006 et l'Université de Lausanne a reçu l'autorisation d'abattre les arbres concernés le 28 juillet 2006 tout en procédant à une plantation compensatoire."
(...)
E. Le projet de construction des recourantes a été mis à l'enquête publique du 17 novembre au 7 décembre 2006. Il a fait l'objet de sept oppositions émanant notamment des copropriétaires de la parcelle n° 1948, de Pro Natura Vaud, de la Société de sauvegarde et restauration du Castrum et de la Société d'art public.
(...)
Par décision du 14 décembre 2006, communiquée aux recourantes le 2 mars 2007, la municipalité a décidé de refuser la délivrance du permis de construire sollicité.
(...)
Les opposantes Société d'art public et Société de sauvegarde et restauration du Castrum ont déposé le 16 mai 2007 des déterminations communes. Elles y concluent au rejet du recours et demandent au tribunal de reconsidérer le statut juridique du petit bois du parc Piguet et de requérir une adaptation des constructions le long de la rue du Valentin conforme au bâti existant de l'autre côté de la rue.
(...)
On citera en outre les considérants 2 et 13 de l'arrêt:
"2. Les voisins opposants soutiennent que l'implantation du bâtiment projeté n'est pas conforme au plan de quartier car elle est prévue à moins de 14 m de la façade de leur immeuble.
Le tribunal constate que les courriers invoqués par les voisins opposants, échangés lors de l'élaboration du plan de quartier, ne contiennent aucune garantie formelle de la part de la municipalité. De plus, la proposition d'avril 1998, sur laquelle apparaît cotée la distance de 14 m séparant l'immeuble des opposants du périmètre d'implantation établi par le plan de quartier, n'a pas été reprise dans les documents approuvés par le Département des infrastructures le 27 octobre 2003. Elle n'a donc pas force contraignante. En l'état actuel, sur le plan de quartier "Valentin-Philosophes", seule est cotée sur la coupe B-B une distance de 14 m 50 entre le périmètre d'implantation des constructions hautes et la façade de l'immeuble situé de l'autre côté de la rue du Valentin sur la parcelle 1945 (qui n'est pas celle des recourants). Comme cette façade se situe en retrait des constructions des autres immeubles de la rue, l'espace séparant ces autres immeubles du bâtiment projeté sera forcément inférieur aux 14 m 50 précités.
En audience, les recourantes ont admis que le plan de situation soumis à l'enquête publique comportait une erreur de report des périmètres d'implantation. Sur le plan précité, à hauteur de la courbe B-B, le bâtiment projeté est en effet implanté à 14,07 m de la façade du bâtiment lui faisant face. Or, afin de respecter le plan de quartier, le bâtiment projeté devrait se situer à 14 m 50. Afin d'être conforme au plan de quartier, les recourantes ont d'ores et déjà explicitement admis de modifier en conséquence l'implantation du bâtiment.
Aussi, compte tenu du fait qu'est seule contraignante la distance de 14 m 50 à hauteur de la coupe B-B, le grief des opposants voisins doit être rejeté pour autant que soit garantie la modification de l'implantation du bâtiment admise par les recourantes.
(...)
13. Vu ce qui précède, le recours est admis. La décision de refus du permis de construire est annulée et le dossier retourné à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants s'agissant de la légère modification de l'implantation admise par les constructrices.
Enfin, le dispositif de l'arrêt a, sur le fond, la teneur suivante:
"I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 2 mars 2007 est annulée. Le dossier lui est retourné pour nouvelle décision dans le sens des considérants."
B. Le 18 mars 2008, l'autorité communale a demandé à l'architecte des recourants de fournir un plan corrigeant l'erreur de report du périmètre d'implantation afin de permettre à la municipalité de statuer sur la base de documents indiquant exactement les intentions des constructeurs s'agissant de l'implantation du bâtiment projeté.
Le plan de situation corrigé, daté du 4 avril 2008, a été transmis à la municipalité le 15 avril 2008.
Le 7 mai 2008, l'archéologue cantonal a informé la commune que l'Université préparait en collaboration avec le maître de l'ouvrage, dans l'emprise du bâtiment projeté, la troisième étape des fouilles archéologiques préventives et que le chantier école, destiné à dégager les structures gallo-romaines du secteur, se terminerait le 18 juillet 2008.
C. La municipalité a statué par décision du 14 mai 2008. Cette décision se réfère à des "Lignes directrices pour la mise ne valeur du Castrum et de ses abords" du 14 avril 2008. Elle a pour l'essentiel la teneur suivante:
1.- Sous réserve de précisions à fournir quant à l'implantation exacte du bâtiment projeté, l'arrêt de la CDAP a constaté la conformité du projet à la règlementation en vigueur, selon l'interprétation qui en a été faite par l'autorité de recours;
2.- Au regard d'une étude récente du Groupe de travail Castrum, il s'avère cependant que l'extrémité sud du bâtiment projeté entre en conflit avec l'aire de dégagement nécessaire pour la mise en valeur du site du Castrum et de ses abords.
3.- La Municipalité a depuis plusieurs années l'intention de développer le site du Castrum pour en faire un parc archéologique accessible au public, en rendant certaines constructions visibles et en mettant à jour les anciens thermes qui se trouvent à l'extrémité sud de la rue des Jordils. La préservation et la mise en valeur de ces vestiges impliquent la création d'une frange paysagère d'intérêt public suffisamment large qui devra être prévue par le plan partiel d'affectation à élaborer.
4.- La réalisation de la partie du bâtiment projeté qui est située à la hauteur du croisement entre la rue des Jordils et la rue du Valentin n'est pas compatible avec le maintien de cette frange paysagère indispensable à la mise en valeur du site. Le plan partiel d'affectation projeté devra également prendre en considération les indications contenues dans le projet d'agglomération qui tend notamment à favoriser les cheminements piétonniers à l'intérieur de la ville.
5..- Cela étant, la Municipalité constate que le projet de construction est contraire à un plan d'affectation communal envisagé et que le permis de construire doit être refusé en application de l'art. 77 al. 1er LATC. Conformément à l'art. 77 al. 2 LATC, la Municipalité va soumettre à l'enquête publique un projet de plan dans le délai prescrit par la loi dès la date de la présente décision.
En conséquence, en application de I'art. 77 al 1er LATC, le permis de construire sollicité par l'Hoirie Charles Piguet et SI le Maupas SA, portant sur la construction d'un bâtiment d'habitation de 60 logements avec parking souterrain de 91 places sur la parcelle No 2174 du RF d'Yverdon-les-Bains est refusé.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours (…)
La Société de sauvegarde et de mise en valeur de Castrum s'est adressée à la municipalité le 16 juin 2008 en exposant que l'Université de Lausanne avait mis au jour dans le Parc Piguet un rempart celtique (protohistorique) servant de digue protectrice, mis en péril par la construction projetée mais qu'il s'agirait de conserver visible et visitable avec un panneau explicatif. La municipalité a apparemment transmis cette lettre (la lettre de transmission manque au dossier) à la Section Monuments et Sites et Archéologie du service cantonal SIPAL, qui a répondu le 11 juillet 2008 sous la signature de l'archéologue cantonal. Cette lettre déclare formuler d'emblée toutes réserves sur les affirmations et interprétations de ladite société. Elle expose que ce qui subsiste dans la surface fouillée de la parcelle 2174 n'est pas conservable en place et ne peut se prêter raisonnablement à un projet de mise en valeur in situ: les vestiges vont être sauvegardés par leur documentation complète et non pas par un maintien des structures mises à jour.
D. Dans l'intervalle, par acte du 27 mai 2008, les recourants ont contesté cette décision en concluant à son annulation et à la délivrance du permis de construire.
La municipalité a conclu au rejet du recours par réponse du 4 juillet 2008.
Interpellés, les opposants de la précédente procédure (à savoir les copropriétaires de la parcelle voisine 1948, Pro Natura Vaud, la Société de sauvegarde et restauration du Castrum et la Société d'art public) n'ont pas procédé.
E. Les parties ont déposé diverses écritures spontanées. Certaine de celles de l'autorité communale sont accompagnées de pièces relatives à des fouilles archéologique à Yverdon, notamment une note du 22 décembre 2008 de l'archéologue responsable du chantier, un article cosigné par l'archéologue cantonal dans la revue Archéologie suisse 2008 et une note non datée de la Société de sauvegarde et de mise en valeur de Castrum signée par son président et fondateur, le professeur Rodolphe Kasser.
A la requête de la municipalité, le Service du développement territorial a rendu le 14 janvier 2009 une décision prolongeant le délai de l'art. 77 LATC.
Les parties ont été informées le 13 février 2009 que le tribunal délibérerait par voie de circulation. Le conseil de la municipalité a encore déposé des documents en annexe à une lettre du 18 février 2009 à laquelle le conseil des recourants a répondu le lendemain. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La décision municipale contestée est fondée sur l'art. 77 LATC qui régit l'effet anticipé des plans et règlements en voie d'élaboration. Les recourantes font valoir que l'arrêt AC.2007.0073 du 29 janvier 2008 est un arrêt de renvoi qui contient des injonctions dont la municipalité ne pouvait pas s'écarter et qu'au surplus, les conditions d'une révocation ne sont pas remplies et celles de l'art. 77 LATC non plus.
Il est exact que l'arrêt du 29 janvier 2008 est un arrêt de renvoi. En effet, il a retourné le dossier à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants "s'agissant de la légère modification de l'implantation admise par les constructrices".
Malgré l'absence en procédure administrative vaudoise de règles particulières sur la portée d'un arrêt de renvoi (la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 - LPA-VD ou LPA - , entrée en vigueur le 1er janvier 2009, n'en contient pas non plus, v. son art. 90 auquel renvoie l'art. 99), la jurisprudence cantonale considère avec la doctrine que ces règles peuvent être déduites d'un principe général de procédure. Elle retient ainsi que l'arrêt de renvoi a une triple portée. Tout d'abord, il oblige l'autorité à laquelle le dossier est renvoyé à statuer; celle-ci doit le faire ensuite dans les limites tracées par l'arrêt de renvoi, c'est-à-dire en se conformant aux considérants du jugement. L'autorité de première instance est donc liée non seulement par le dispositif, qui entre immédiatement, sauf recours, en force, mais également par les motifs de l'arrêt dans la mesure où ils tranchent certaines questions de droit. Dans cette mesure, la portée d'un arrêt de renvoi diffère quelque peu des arrêts ordinaires, dans la mesure où l'autorité de la chose jugée, pour ceux-ci, ne s'attache qu'au dispositif. Enfin, les considérants de l'arrêt lient non seulement l'autorité de renvoi, mais aussi les parties et l'autorité de recours elle-même, qui ne saurait revenir sur sa décision à l'occasion d'un recours subséquent (AC.2007.0156 du 29 décembre 2008; AC.2007.0225 du 5 février 2008; AC.2006.0067 du 6 septembre 2007; PS.2007.0026 du 16 avril 2007; CR.2004.0061 du 7 mars 2006; PS.2001.0054 du 23 août 2001; FI.1998.0101 du 15 mars 1999)
Le sens de l'arrêt du 29 janvier 2008 n'est autre que d'obliger la municipalité à délivrer le permis de construire sur la base d'une implantation du bâtiment déplacée de 43 cm, implantation d'ailleurs admise par les recourants. C'est d'ailleurs dans ce sens que l'avait compris la commune dans son courrier du 18 mars 2008. La décision attaquée contrevient à cet arrêt et aux principe rappelés ci-dessus.
2. La décision attaquée est fondée sur l'art. 77 LATC qui régit l'effet anticipé des plans et règlements en voie d'élaboration de la manière suivante:
Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration
1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.
Comme la jurisprudence le rappelle régulièrement (v. p. ex. AC.2007.0320 du 29 septembre 2008, AC.2002.0251 du 3 novembre 2004), l’art. 77 LATC aménage les conditions dans lesquelles l’autorité communale (ou cantonale) peut être amenée, dans le cadre d’un examen préjudiciel de la validité des dispositions d’affectation en vigueur, à en bloquer l’application pour mettre en chantier une modification de la planification existante (arrêt AC.1996.0128 du 9 octobre 1996, consid. 2a, in fine). Il s’agit d’une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la réalisation d‘un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière (pour une analyse plus détaillée de l’art. 77 LATC, v. RDAF 1996 p. 476). Comme d’autres restrictions au droit de propriété, une telle mesure doit reposer sur l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Sa mise en œuvre doit par conséquent se concilier avec le principe de la stabilité des plans, qui est un aspect du principe plus général de la sécurité du droit et qui doit permettre au propriétaire foncier, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d’affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 ; 120 I a 227 consid. 2b p. 232). Dès lors, pour répondre à l’intérêt public, l’application de l’art. 77 LATC suppose que les circonstances se soient sensiblement modifiées depuis l’adoption de la planification en vigueur pour qu’une adaptation de celle-ci apparaisse nécessaire, conformément à l’art. 21 al. 2 LAT. Pour justifier l’application de l’art. 77 LATC, l’intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l’objet d’un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs ; il faut que l’autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d’affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (v. arrêt AC.2003.0256 du 7 septembre 2004, consid. 9 a ; AC.1996.0128 du 9 octobre 1996, consid. 2 b). On rappelle également que l’art. 77 LATC n’est pas une disposition impérative. Elle confère seulement à la municipalité la faculté de refuser le permis de construire ("Le permis de construire peut être refusé..."). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée.
3. On peut se demander si l'autorité communale peut s'affranchir d'un arrêt de renvoi en invoquant, après la notification de ce dernier, l'art. 77 LATC. C'est douteux car si la jurisprudence admet que le moyen tiré de l'art. 77 LATC peut être invoqué par la municipalité pendant la procédure de recours, voire jusqu'à l'audience de jugement, elle considère cependant que les délais impératifs de l'art. 77 LATC n'en partent pas moins dès la décision municipale attaquée et ne sont pas suspendus pendant la procédure de recours (prononcé de la CCRC no 6'700, du 9 octobre 1990, résumé dans RDAF 1990 p. 96; prononcé no 6'877 du 18 avril 1991, résumé dans RDAF 1992 p. 227; v. en dernier lieu AC.2007.0023 du 29 août 2007 ou AC.2005.0099 du 23 août 2006). On doit donc considérer en l'espèce que le délai de huit mois dans lequel la municipalité était tenue de mettre à l'enquête publique son projet de nouveau plan général d'affectation a commencé à courir dès la communication de sa décision du 14 décembre 2006, communiquée d'ailleurs avec retard aux recourantes le 2 mars 2007. Le délai de l'art. 77 al. 2 LATC est donc échu depuis longtemps car contrairement à ce qu'affirme la municipalité (et la décision incidente du 14 janvier 2009 par laquelle Service du développement a déclaré prolonger le délai), la décision attaquée, rendue le 14 mai 2008 suite à un arrêt de renvoi, constitue la suite de la procédure de demande de permis de construire mise à l'enquête du 17 novembre au 7 décembre 2006. La décision du 14 mai 2008 ne fait pas courir à nouveau ce délai. En effet, la jurisprudence déduit des art. 77 et 79 LATC une volonté du législateur de limiter la durée de l'effet anticipé négatif si bien que la municipalité ne peut pas invoquer, à l'échéance du délai, l'effet anticipé d'une norme qui n'avait pas été envisagée précédemment (ATF 1P.421/2006 du 15 mai 2007 dans la cause AC.2005.0283 du 15 mai 2007), ni invoquer cette disposition à plusieurs reprises sous peine de rendre lettre morte le délai de l'art. 77 al. 2 LATC (AC.2007.0023 du 29 août 2007).
4. A titre subsidiaire, le tribunal retient de toute manière que les conditions d'application de l'art. 77 LATC (à supposer que l'autorité communale puisse l'invoquer) ne seraient pas remplies.
En effet, comme le relève le conseil des recourantes, le plan de quartier 130.585 Valentin - Philosophes, approuvé par l'autorité cantonale le 27 octobre 2003, avait déjà pour but, selon son art. 1, deuxième tiret, de mettre en valeur l'ancien site du Castrum. On ne peut donc pas considérer que la situation ait changé depuis lors. C'est par ailleurs en vain que la municipalité, en produisant des documents émanant notamment de la Société de sauvegarde et de mise en valeur de Castrum, auteur d'une opposition durant l'enquête, tente de soutenir que de nouvelles découvertes archéologiques justifieraient une reconsidération de la situation en raison de la nécessité de préserver de nouveaux vestiges ignorés jusqu'alors. En effet, la position de l'archéologue cantonal exprimée dans son courrier du 11 juillet 2008 est claire. Contrairement à ce que soutient la commune, elle n'est pas contredite par l'article scientifique dont il est cosignataire: si les vestiges sont "sauvegardés", c'est par la documentation scientifique et non pas par un maintien - irréalisable - des structures mises à jour.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis. La décision attaquée est réformée en ce sens que le permis de construire est délivré sur la base du plan de situation daté du 4 avril 2008.
Les frais de la présente procédure seront mis à la charge de la commune, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 - LPA; RSV 173.36 - applicable dès le 1er janvier 2009 aux causes pendantes (art. 117 al. 1 LPA).
Il en va de même des dépens, le législateur ayant manifesté la volonté de maintenir dans la LPA le régime instauré par l'art. 55 LJPA et la jurisprudence y relative (Exposé des motifs du Conseil d'Etat, p. 32 du tiré à part au sujet de l'art. 53 du projet; v. p. ex. AC.2008.0094 du 22 janvier 2009).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 14 mai 2008 est réformée en ce sens que le permis de construire est délivré sur la base du plan de situation daté du 4 avril 2008.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Yverdon.
IV. La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée aux recourantes HOIRIE CHARLES PIGUET et SI LE MAUPAS SA à tire de dépens à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
Lausanne, le 9 mars 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.