TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 novembre 2009
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. François Despland, assesseur et M. Jean W. Nicole, assesseur ; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourante
Dominique EGLOFF, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des forêts, de la faune et de la nature,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
Objet
Recours Dominique EGLOFF c/ décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 29 août 2007 (transformation et changement d'affectation du bâtiment nº ECA 17'714, rue César-Roux nº 23, à Lausanne)
Vu les faits suivants
A. Dominique Egloff a acquis le 20 février 2006 de l'Etat de Vaud la parcelle nº 20'288 du cadastre de Lausanne. Ce bien-fonds, d'une surface de 977 m², supporte cinq bâtiments qui abritaient autrefois une partie de la Policlinique médicale universitaire (PMU). Le bâtiment principal (nº ECA 17'711) occupe une surface au sol de 225 m² et comporte six niveaux, plus combles. Derrière ce bâtiment, à l'est, se trouve une construction de trois niveaux occupant une surface de 113 m² (nº ECA 17'710c). L'espace entre le bâtiment principal et cette construction annexe est occupé par un couvert d'un niveau occupant une surface de 117 m² (nº ECA 17'712). A l'arrière de ces bâtiments, le terrain présente une forte pente, la limite est de la parcelle coïncidant avec le sommet de la falaise de molasse formant le flanc ouest de la colline du Bugnon. Dans cette partie escarpée du terrain se trouve encore deux constructions annexes, le bâtiment nº ECA 17'713, d'une surface de 58 m² sur deux niveaux en terrasses, et le bâtiment nº ECA 17'714, d'une surface cadastrée de 62 m² sur un niveau.
Ce bâtiment, naguère recouvert d'une toiture à deux pans, est situé dans la partie la plus élevée de la parcelle, à moins de 6 m de la limite de propriété, sous la falaise de molasse. Il est accessible par une série d'escaliers et servait autrefois de laboratoire.
Au sommet de la falaise, sur la parcelle no 2989 propriété des Hospices cantonaux, se trouve un cordon boisé, large d'une vingtaine de mètres, en forte pente.
B. Après avoir acquis la parcelle nº 20'288, Dominique Egloff a entrepris, sans autorisation, de rénover et transformer le bâtiment nº 17'714 en vue d'en faire son appartement. Le sol et les façades ont été isolés et la toiture reposant sur une charpente en bois entièrement démontée et remplacée par une dalle en béton armé de 22 cm présentant une très légère pente en direction de l'arrière du bâtiment. Devant celui-ci, un escalier a été couvert par un agrandissement (4,55 x 2,23 m), dans lequel a été aménagé une salle de bains. A l'angle sud-ouest de la maison, une dalle en béton de 4,10 x 4,55 m, supportée par des piliers, a été accolée à cette salle de bains, permettant la création d'une terrasse au niveau supérieur et d'un couvert au niveau inférieur. Les transformations intérieures ont consisté à aménager dans le volume existant un vaste séjour avec cuisine agencée (38 m²) et une chambre à coucher (20 m²) communiquant avec la salle de bains.
Ces travaux ont été mis à l'enquête publique du 10 juillet au 13 août 2007. IIs n'ont pas suscité d'oppositions.
C. La Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la municipalité le 30 juillet 2007 les préavis et décisions des Services cantonaux concernés. Parmi ceux-ci, le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) – par son Inspecteur des forêts du 18ème arrondissement - a refusé l'autorisation requise en application de l'art. 5 al. 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo). Il a considéré en bref que la création d'un appartement de deux pièces en lieu et place de l'ancien laboratoire ne pouvait pas bénéficier d'une exception à l'interdiction de construire à moins de 10 m de la lisière de la forêt. Le SFFN – par son Centre de conservation de la faune et de la nature - a considéré également que le bâtiment à transformer était implanté dans un biotope auquel les travaux entrepris portaient préjudice.
D. Dominique Egloff a recouru au Tribunal administratif le 18 septembre 2007, concluant à l'annulation de la décision attaquée et, implicitement, à l'octroi des autorisations requises.
Le SFFN s'est déterminé sur le recours le 1er novembre 2007, concluant à son rejet. Aux termes d'un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leurs conclusions.
E. En mai 2007, à la suite d'une chute de blocs d'environ 1,5 m³ survenue à la fin de l'hiver 2006-2007 à l'amont de la chapelle de la Congrégation catholique et apostolique, voisine au sud de la parcelle de la recourante, les Hospices cantonaux ont mandaté le Bureau technique Norbert géologues-conseils SA pour étudier la stabilité des rochers dans le versant dominant la rue César-Roux, entre le gymnase du Bugnon au sud et le chemin du Calvaire au nord (falaises "Derrière César-Roux").
S'agissant de la parcelle de la recourante, un premier rapport établi le 15 juin 2007 n'a pas mis en évidence de risques particuliers, à part une écaille de rocher nécessitant d'être purgée dans l'angle nord-est. En revanche, une possible instabilité dans la portion sud-est de la partie supérieure de ladite parcelle ne pouvait être exclue en l'état, la végétation ne permettant pas de vérifier la falaise à cet endroit. Après débroussaillage, la réactualisation du levé géologique effectuée le 14 mai 2008 a révélé en amont du bâtiment nº ECA 17'714 plusieurs petits blocs d'un volume totalisant environ 100 l nécessitant une purge, ainsi qu'un banc de grès massif au sommet d'une petite paroi verticale, séparé de cette dernière par une fissure à pendage faible, mais défavorable, et pour lequel un clouage était préconisé. Pour le reste, la partie supérieure de la parcelle de la recourante est qualifiée de "zone ne nécessitant pas d'intervention directe" (Addenda du 16 mai au rapport géologique du 15 juin 2007).
F. Conformément à l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Cette dernière a procédé à une visite des lieux le 24 septembre 2008. A cette occasion elle a constaté que, sur toute la longueur de la façade sud du bâtiment nº ECA 17'714, jusqu'à la limite sud de propriété, une terrasse qui ne figurait pas sur les plans d'enquête avait été aménagée, et qu'à l'angle nord-est de la parcelle, plusieurs murets de pierre avaient été disposés dans la pente, de façon à former de petites terrasses devant accueillir plusieurs arbustes d'ornement. A l'est, la partie inférieure de la falaise avait été bétonnée.
Considérant en droit
1. La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), qui a remplacé la LJPA, est entrée en vigueur le 1er janvier 2009. Elle s'applique aux causes pendantes devant les autorités administratives et de justice administrative lors de son entrée en vigueur (art. 117 al. 1). Toutefois les possibilités de recours et leur régime se déterminent en fonction des règles applicables à la date de la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus favorable au recourant (Tribunal administratif, arrêt BO.2008.008 du 28 avril 2009; PS.2006.0006 du 1er juin 2006; Cour constitutionnelle, CCST.2005.0006 du 11 janvier 2006; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 171 et les arrêts cités; v. aussi ATF 127 II 32, consid. 2h, p. 40).
Interjeté dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile (art. 31 al. 1 LJPA). Il est au surplus recevable en la forme (art. 31 al. 2 LJPA).
2. Le SFFN, Centre de conservation de la faune et de la nature, a considéré que les travaux litigieux devaient faire l'objet d'une autorisation de sa part en application de l'art. 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune; RSV 922.03) et de l'art. 4a de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Selon la première de ces dispositions, toute construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire l'objet d'une autorisation spéciale du Département de la sécurité et l'environnement. Selon la seconde, toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune ou de "la commune au bénéfice d'une délégation". Ces dispositions mettent en œuvre sur le plan cantonal la protection des biotopes au sens des art. 18 al. 1 bis et 18b de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451; cf. AC.2008.0205 du 10 février 2009; AC.1999.0027 du 30 septembre 2005).
Le droit fédéral ne définit pas précisément la notion de biotope. Il ressort toutefois de la jurisprudence du Tribunal fédéral que les exigences de l'art. 18 LPN ne s'appliquent pas à tout milieu biotique offrant un peuplement animal et végétal bien déterminé des conditions d'habitat relativement stables; le concept de biotope auquel se réfère la législation fédérale se rapporte à "un espace vital suffisamment étendu" (v. ATF 121 II 161 consid. 2a/bb p.163; 116 Ib 203 consid. 4b).
En l'occurrence ni le dossier ni l'inspection locale - au cours de laquelle le Centre de conservation de la faune et de la nature ne s'est pas fait représenté – ne permet de comprendre pour quel motif la mince bande de terrain escarpé et en partie embroussaillé où se trouve le bâtiment litigieux constituerait un biotope digne de protection. A lire la décision attaquée, on comprend que le Centre de conservation de la faune et de la nature l'a qualifié de tel uniquement parce qu'elle se trouve "dans la zone inconstructible en bordure de la forêt" et que "cet espace de transition constitue un milieu favorable à la faune et à la flore". Or la distance minimum que l'art. 5 al. 2 LVLFo impose entre les constructions et la lisière des forêts ne fait pas systématiquement de cet espace inconstructible un biotope. En conséquence, les travaux mis à l'enquête ne nécessitaient aucune autorisation en application de l'art. 4a al. 2 LPNMS et 22 LFaune.
3. La décision attaquée constate: "La construction – sans autorisation – d'un laboratoire et de murs de soutènement dans la bande inconstructible des 10 mètres constitue une infraction au sens de l'art. 5, al. 2, de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996".
Ce faisant, le SFFN perd de vue le fait que le bâtiment nº ECA 17'714 figure sur les plans cadastraux depuis plus d'un siècle, alors que l'interdiction de construire à moins de 10 m des lisières n'a été introduite dans le canton de Vaud qu'en 1979 (art. 12 de la loi forestière du 5 juin 1979). Si cette construction est ainsi devenue contraire à la réglementation en vigueur, elle n'en bénéficie pas moins de la protection de la situation acquise, que la jurisprudence déduit à la fois de la garantie de la propriété (art. 26 Cst) et du principe de la non rétroactivité des lois, et qui postule que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt publique important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2 p. 122). Il faut au moins que la poursuite de l'utilisation antérieure et l'entretien normal soient autorisés. Les cantons sont habilités à garantir la situation acquise d'une manière plus large encore. C'est ainsi qu'ils peuvent – sous réserve des intérêts majeurs de l'aménagement du territoire - permettre également la rénovation, le changement d'affectation, l'agrandissement et même la reconstruction complète d'une construction existante (ATF 1P.418/2002 du 16 décembre 2002 et 113 Ia précité).
Dans le canton de Vaud, l'art. 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose ce qui suit :
"1 Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
Quoique cette disposition ne vise expressément que la conformité aux règles d'aménagement du territoire et de police de constructions, elle peut être appliquée par analogie aux bâtiments non-conformes à l'art. 5 al. 1 LVLFo. Cette solution s'impose d'autant plus en l'espèce que, lors de la mise en vente de la parcelle nº 20'288, l'Etat de Vaud avait indiqué : "Tenant compte des restrictions du règlement y relatif, notamment des distances aux limites, l'intérêt de conserver les volumes existants [dont le bâtiment nº ECA 17'714] qui seront soumis à l'art. 80 de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (possibilité de rénovation et de transformation dans les limites des volumes existants)".
4. Il convient dès lors d'examiner si les travaux mis à l'enquête aggravent l'atteinte à l'art. 5 al. 1 LVLFo ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
a) Dans sa réponse du 1er novembre 2007, le SFFN reconnaît implicitement que la création d'un appartement de deux pièces dans un ancien laboratoire existant, y compris la création d'une salle de bain et d'une terrasse, n'aggrave pas l'atteinte à la réglementation. Il admet en effet que ces transformations ne peuvent être réalisées ailleurs qu'à l'endroit prévu, que le bâtiment nº 17'714 étant situé en contrebas de la lisière forestière, il ne constitue pas – de même que sa transformation – une contrainte directe pour la conservation de la forêt, qu'il ne présente pas un sérieux danger pour l'environnement et que l'évacuation des bois est garantie par la parcelle nº 2989, si bien que les conditions d'une dérogation à l'interdiction de construire à moins de 10 m de la lisière seraient réunies (v. art. 5 al. 2 LVLFo).
b) Le motif pour lequel le SFFN refuse néanmoins d'autoriser les travaux tient aux contraintes supplémentaires que cela impliquerait pour la gestion et l'exploitation de la forêt voisine (surveillance des arbres dangereux, abattage et évacuation des bois très difficile). Autrement dit, le changement d'affectation aggraverait les inconvénients qui résultent de la présence du bâtiment nº ECA 17'714 pour la forêt voisine. Le SFFN fait également valoir que ce bâtiment "se situe dans une zone de dangers naturels comme l'atteste l'effondrement, au début de l'année 2007, d'un bloc de molasse sur la parcelle nº 3'003 (au-dessus de la chapelle voisine) et le lent glissement de terrain observable sur la parcelle (ex. déformation des marches d'escaliers)."
aa) Sur le premier point on observe que, dans le cadre de gestion de la bande forestière qui recouvre la crête des falaises "Derrière César-Roux", il est procédé une fois par année à la vérification de la stabilité des arbres et que l'entretien s'opère par le haut, les arbres étant retenus au moyen de câbles lors des coupes. Dans la mesure où la surveillance et l'exploitation de la forêt en amont des parcelles voisines doit également tenir compte d'une présence humaine (notamment en ce qui concerne la parcelle de l'ancienne PMU, qui comporte des corps de bâtiment très proches de la falaise et dont la cour sert de parking), il n'apparaît pas que l'utilisation du bâtiment nº ECA 17'714 à titre d'habitation implique des mesures de sécurité sensiblement plus importantes que lorsque cette construction était utilisée comme laboratoire. Par ailleurs, le remplacement de la charpente en bois par une dalle de béton de 22 cm d'épaisseur procure assurément aux personnes se trouvant dans le bâtiment une sécurité accrue.
bb) S'agissant du risque de chute des pierres auquel est exposée la parcelle de la recourante, il n'est pas lié à la présence de la forêt voisine, qui au contraire exerce une fonction protectrice à cet égard. Il ne constitue donc pas un motif pertinent de refus de déroger à l'interdiction de construire à moins de 10 m de la lisière. Par ailleurs, quoi qu'affirme le SFFN dans sa réponse, aucun élément du dossier n'indique que la parcelle litigieuse et les terrains avoisinants se trouvent dans une zone dangers naturels. Il ne figure pas non plus au guichet cartographique cantonal (www.geoplanet.vd.ch) sur une carte des dangers, hormis sur les "cartes indicatives de danger" qui couvrent de larges secteurs du territoire communal. La décision attaquée ne prétend d'ailleurs pas se fonder sur l'art. 120 let. b LATC.
c) Il appartiendra à la municipalité d'examiner, conformément à l'art. 89 al. 1 LATC, si les travaux mis à l'enquête peuvent être autorisés sans autre ou doivent être subordonnés à l'exécution de travaux propres à écarter le risque limité d'éboulement ou de glissement de terrain mis en évidence par les rapports géologiques du bureau technique Norbert.
d) C'est en conséquence à tort que le SFFN a refusé d'autoriser les travaux mis à l'enquête du 10 juillet au 13 août 2007.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature, du 30 juillet 2007 est annulée.
III. La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des forêts du 18ème arrondissement, est réformée en ce sens que la dérogation requise en application de l'art. 5 LVLFO est accordée.
IV. Le dossier est retourné à la Municipalité de Lausanne pour qu'elle statue sur la demande de permis de construire.
V. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 3 novembre 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.