TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2009
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. François Gillard et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Recourants
1.
Daniel GIRARDET, à Borex,
2.
HOIRIE de feu Samuel GIRARDET, composée de:
Daniel GIRARDET, à Borex,
Elisabeth CRETEGNY, à Genthod,
André GIRARDET, à Nyon,
Christiane GIRARDET, à Genolier,
Raymond GIRARDET, à Nyon,
Michel GIRARDET, à Gland, tous représentés par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Borex, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
2.
Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par Service du développement territorial, à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours Daniel GIRARDET et consorts c/ décisions du Conseil communal de Borex du 26 juin 2006 et du Département des institutions et des relations extérieures du 15 novembre 2006 (modification du plan général d'affectation au lieu-dit "Le Grouet")
Vu les faits suivants
A. Le plan des zones de la commune de Borex a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 14 avril 1982. Il colloquait en zone intermédiaire les parcelles nos 20, 88, 89 et 398, au lieu-dit "Le Grouet". Ces parcelles, formant approximativement un carré, étaient encadrées au nord-ouest par la zone de faible densité (villas), au sud-ouest par la zone d'extension du village, au sud et à l'est par la zone village, et au nord-est par la zone agricole à l'exception d'une enclave de quatre parcelles classées en zone de faible densité (villas).
Le 6 avril 1988, le Conseil d'Etat a approuvé la modification du plan de zone au lieu-dit "Le Grouet". La parcelle no 88, propriété de feu Samuel Girardet pour deux tiers et de Daniel Girardet pour le tiers restant, a été colloquée aux 4/5èmes de sa surface totale, soit 24'278 m2, en zone d'utilité publique. Il en a été de même des parcelles nos 89 (16 m2) et 398 (35 m2), alors propriétés de la Compagnie Vaudoise d'Electricité. Selon le règlement communal en vigueur à l'époque, la zone d'utilité publique était dévolue aux constructions, installations et aménagements d'utilité publique et/ou d'intérêt général réalisés pour une collectivité publique ou un service public. L'achat de la parcelle no 88 par la commune n'avait alors pas encore abouti, faute d'un accord sur le prix de vente.
En août 2002, le Département des infrastructures a approuvé le nouveau règlement communal sur le plan général d'affectation (anciennement plan des zones) et la police des constructions. La zone d’utilité publique est définie à son art. 2.4 comme étant destinée aux constructions, installations et aménagements d’utilité publique et/ou d’intérêt généralisé réalisés pour une collectivité publique ou un service publique.
B. A la demande de la Municipalité de Borex (ci-après: la municipalité), le Bureau Urbaplan a établi en août 2001 un document intitulé "développement et aménagement d'une zone d'utilité publique - notice préliminaire", qui énumère les besoins communaux en matière d'équipements publics et d'intérêt général: nouveau bâtiment communal, salle de gymnastique, places de jeux et de sport, cantine scolaire, crèche, jardin d'enfants, place de stationnements pour le transport des élèves, place de stationnement à proximité du centre du village, local défense et incendie ainsi qu'appartements à loyer modéré. Il y était envisagé d'acheter des terrains en zone d'utilité publique, de modifier l'affectation des zones intermédiaires et, pour satisfaire les propriétaires de la parcelle no 88, de redimensionner la zone d'utilité publique en faveur de la zone résidentielle. Il y était également relaté que depuis avril 1988, les municipalités successives avaient cherché à acquérir le terrain précité, qu'elles s'étaient heurtées aux propriétaires qui "offraient des prix trop élevés ou demandaient un redimensionnement de la zone d'utilité publique" (p. 3) et que la municipalité souhaitait « vivement éviter une procédure d’expropriation d’où la nécessité de se déterminer d’un point de vue urbanistique et paysager» (p. 11). Il a alors été prévu une variante, consistant à changer l'affectation de deux parcelles en zone intermédiaire situées de part et d'autre de la route de Tranchepied (parcelles nos 34 et 299), d'implanter un parking dans la partie sud de la zone d'utilité publique, de dézoner le reste du secteur et de créer des zones d'utilité publique sur deux autres sites, "Au Petit Borex" (parcelle no 34) et "Le Pétaney" (parcelle no 1).
C. Du 25 juin au 24 juillet 2005, la municipalité a mis à l'enquête publique un projet de modification du plan général d'affectation sous trois formes:
· La modification du secteur "Le Grouet" par le déclassement en zone agricole-viticole des parcelles nos 88, 89 et 398 anciennement classées en zone d'utilité publique;
· La modification du plan de quartier "La Poste" (ci-après: PQ "La Poste") par l'affection en aire de verdure de la partie sud-est actuellement en zone agricole-viticole;
· L’établissement d'un plan partiel d'affectation au lieu-dit "Le Pétaney" (ci-après: PPA "Le Pétaney") pour la création d'une zone d'utilité publique sur une surface de 14'992 m2 jouxtant, au sud, la zone village.
Le rapport d'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire (devenu entre-temps le Service du développement territorial; ci-après: le SDT) du 24 août 2004 rappelle que la zone d'utilité publique créée au lieu-dit "Le Grouet" en 1988 n'a pu être mise en oeuvre faute d'accord financier avec le propriétaire du terrain. Il en conclut que cette zone peut être transférée sur d'autres terrains favorables à la mise en oeuvre des programmes prévus par les autorités communales, moyennant ce qui suit:
"Les surfaces passant de zone d'utilité publique et zone intermédiaire à la zone agricole-viticole servent de compensation aux nouvelles emprises sur la zone agricole du développement prévu à "Pétaney" et des futures emprises qui seront nécessaires pour l'extension des équipements scolaires et sportifs. Cette compensation permettra de demander au département compétent les dérogations à l'intangibilité de la zone agricole, conformément à l'article 53 LATC.
En l'absence de zone d'utilité publique au "Grouet", la municipalité ne soutient plus son développement de l'urbanisation à l'emplacement de la zone intermédiaire de la parcelle 88 qu'il serait difficile de justifier selon des critères d'aménagement du territoire. Le rapport d'aménagement devra être complété sur ce point."
Le rapport selon l'article 47 OAT du PPA "Le Pétaney" précise encore qu'il est prévu à terme d'aménager une seconde zone d'utilité publique au lieu-dit "Au Petit Borex", qui accueillerait les équipements scolaires (voir rapport, page 4).
D. Le 21 juillet 2005, Daniel Girardet et les hoirs de feu Samuel Girardet ont fait opposition à la modification du plan général d'affectation projetant le retour à la zone agricole-viticole de la zone d'utilité publique du lieu-dit "Le Grouet". Une séance de conciliation a eu lieu le 13 septembre 2005, en vain. Au cours de celle-ci, les opposants ont proposé à la municipalité de classer leur parcelle en zone constructible. Ils ont proposé en février 2006 deux variantes d'affectation de la parcelle sous forme de plan partiel d'affectation. La municipalité a répondu que de telles propositions n'étaient pas négociables dans le cadre de la procédure du plan partiel d'affectation en cours mais qu'elles pourraient être examinées, le moment venu, dans le cadre d'une révision plus large du plan général d'affectation.
Dans son préavis no 38/2006 d'avril 2006, la municipalité de Borex propose de lever l'opposition des hoirs de feu Samuel Girardet et de M. Daniel Girardet, expliquant ce qui suit:
"b) ab) Depuis 1988, la situation tant locale que régionale a bien évolué. La commune n'a pas pu acquérir la parcelle en cause pour y développer des constructions d'utilité publique. La commune n'ayant pas la maîtrise du terrain, il est impensable que les propriétaires construisent eux-mêmes des bâtiments d'utilité publique répondant à l'affectation de cette zone. Les propriétaires ne demandent d'ailleurs pas son maintien en zone d'utilité publique.
Au surplus, les besoins en matière de construction et d'installations publiques ont changé. En effet, à l'époque, on imaginait que chaque commune réaliserait ses installations sur son propre territoire. Depuis lors, on privilégie la collaboration intercommunale, voire régionale. En 1990, le plan directeur régional du district de Nyon a recommandé une telle collaboration, en précisant qu'un regroupement était souhaitable. L'évolution des finances des communes et de l'Etat ces dernières années a renforcé cette tendance; la fiche traitant de Borex, extraite de ce plan directeur et annexée au rapport 47 OAT du PPA "Pétaney" prévoit explicitement la "collaboration intercommunale en matière d'équipements intercommunaux". Pour la Commune de Borex, les besoins recensés concernent l'extension de l'école et le logement des services communaux. Les communes de Borex et Crassier ont prévu l'agrandissement de leur école sur le terrain qu'elles occupent, en limite des deux communes. Un projet de salle de gymnastique est également prévu sur ce terrain. C'est à cet endroit que les communes se sont entendues pour considérer qu'il fallait poursuivre l'extension des équipements, dans un secteur contigu à l'école existante, et non pas à un autre endroit comme on l'avait envisagé à l'époque au lieu-dit "Le Grouet". En revanche, pour les services communaux (administrations, auberges et commerces), la municipalité a constaté qu'une autre parcelle située en bordure de la rue centrale du village liant Borex à Crassier et à proximité de la nouvelle poste serait mieux localisée que le secteur du "Grouet". Au bénéfice de ces constatations et avec l'accord du SAT, l'autorité communale a décidé les modifications en cause, en considérant que la zone d'utilité publique du "Grouet" n'était plus appropriée.
bb) Classer l'entier de l'ancienne zone d'utilité publique du "Grouet" en zone à bâtir serait prématuré, faute d'étude globale sur le territoire communal. On ne partage pas l'avis des opposants selon lequel la parcelle du "Grouet" aurait été reconnue comme destinée à la construction en tant que telle; elle a été reconnue comme appropriée pour des constructions d'utilité publique. Faute d'affectation à l'utilité publique, il faut déterminer quelle zone devrait se substituer à l'abandon de la zone d'utilité publique. En l'état de l'aménagement du territoire communal, il est logique de faire revenir cette parcelle à la zone viticole et agricole, soit à l'affectation dont elle est issue, conformément à l'utilisation réelle du terrain depuis des décennies".
Dans son rapport du 25 juin 2006, la Commission d'urbanisme propose de lever l'opposition des intéressés, rappelant qu'en 2005, le Conseil communal avait accepté l'achat par la commune de la parcelle no 1, située aux abords de l'école intercommunale, dans l'intention d'y faire une zone d'utilité publique.
Dans sa séance du 26 juin 2006, le Conseil communal de Borex a levé les oppositions au PPA "Le Pétaney" et a accepté celui-ci, ainsi que les modifications du plan général d'affectation au lieu-dit "Le Grouet" et du PQ "La Poste".
Par décision du 15 novembre 2006, le Département des institutions et des relations extérieures a approuvé préalablement le PPA "Le Pétaney", la modification du plan général d'affectation "Le Grouet" et la modification du PQ "La Poste". Il relève que les surfaces passant de la zone d'utilité publique à la zone agricole-viticole servent de compensation aux nouvelles emprises sur la zone agricole du développement prévu au lieu-dit "Le Pétaney" et aux futures emprises qui seront nécessaires pour les extensions des équipements intercommunaux scolaires et sportifs.
E. Le 11 décembre 2006, Daniel Girardet et les membres de l'hoirie de feu Samuel Girardet, soit Elisabeth Cretegny, Daniel, André, Christiane, Raymond et Michel Girardet ont recouru contre les décisions du Conseil communal et du Département acceptant la modification du plan général d'affectation au lieu-dit "Le Grouet", concluant à leur annulation et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle procédure. Ils invoquent la violation du principe de la proportionnalité, le déclassement de la parcelle no 88 en zone agricole-viticole portant une grave atteinte à leurs intérêts. Ils se prévalent également du principe de la bonne foi dans la mesure où, depuis avril 1988, cette parcelle devait être colloquée en zone constructible, en particulier en zone d'utilité publique, et que c'est dans ce sens que des négociations ont eu lieu avec la municipalité depuis lors, comportement de nature à inspirer confiance quant à la collocation en zone à bâtir de ladite parcelle. Ils indiquent enfin que ce déclassement est constitutif d'expropriation matérielle contraire à la garantie constitutionnelle de la propriété et au principe de la proportionnalité.
Dans sa réponse du 22 février 2007, la municipalité constate que les recourants ne contestent que la nouvelle affectation du lieu-dit "Le Grouet", à l'exclusion du PPA "Le Pétaney" et de celui du lieu-dit "Au Petit Borex" où sera également "transférée" la zone d’utilité publique. Elle ajoute que la compensation des terrains a été imposée par l’Etat, que la partie de la parcelle n° 88 classée en zone intermédiaire ne change pas d’affectation, respectant ainsi le principe de la proportionnalité, et que le classement en zone à bâtir exigé augmenterait les droits du propriétaire. Elle précise qu’elle n’a donné aucune assurance aux recourants quant à l'achat de ladite parcelle, quels qu’en soient l’échéance ou le prix, ni fourni de garanties sur son classement en zone à bâtir. Elle expose encore qu’un terrain classé en zone d’utilité publique qui n’accueille pas de construction dans ce but ne sera pas forcément voué par la suite à devenir une zone d’habitation de faible, moyenne ou forte densité, ce d’autant plus que la parcelle en question ne fait pas partie du noyau villageois, mais se situe à ses abords. Elle soutient enfin que, dès lors que la zone d’utilité publique ne permettait pas aux recourants de construire, son déclassement en zone agricole et viticole ne change pas les droits de construction; il leur appartenait d’agir contre le classement en zone d’utilité publique à l’époque.
Dans ses observations, le SDT confirme avoir exigé la compensation de la zone agricole-viticole, que la restriction de la garantie constitutionnelle de la propriété repose sur une base légale et est justifiée par un intérêt public prépondérant (maintien de la zone agricole), qu’il n’y a pas de besoin établi en nouvelle zone à bâtir pour l’habitat et que, dans un tel cas, les autorités communales devraient procéder à une réflexion directrice d’aménagement de leur territoire communal, sous forme de plan ou schéma directeur communal. Par mémoire complémentaire du 29 mars 2007, les recourants précisent notamment que la collocation de la parcelle n° 88 en zone d’utilité publique relève de la volonté communale, que la municipalité a ensuite négocié l’achat de cette parcelle, ce qui constitue, à leurs yeux, un comportement de nature à inspirer confiance "quant à la collocation en zone à bâtir de la part de la parcelle concernée".
Le Département compétent a mis en vigueur le PQ « La Poste » et le PPA «Le Pétaney ». Par décision sur effet suspensif du 27 juillet 2007, la juge instructrice a confirmé l’effet suspensif provisoirement accordé au recours, précisant que formellement le recours ne portait que sur « le Grouet », mais qu’elle n’excluait pas d’examiner, a priori, les moyens des recourants relatifs à la compensation avec des zones agricoles
F. Le 27 novembre 2007, le tribunal a procédé à une inspection locale, suivie d’une audience, en présence des parties. Il en ressort notamment que les terrains situés lieu-dit "Au Petit Borex" n’ont pour l’instant pas pu être acquis par la commune. Des débats, il a notamment été relevé ce qui suit:
"Des explications de M. Olivier (réd : urbaniste communal), il ressort que la zone d’utilité publique « Le Grouet » dépassait les besoins de la commune, qui se groupent en quatre catégories : scolaires, communaux (grande salle polyvalente de 200 places, local du feu, voirie), villageois (auberge communale, crèche, parking, commerces) et divers (construction d'un EMS ou d'habitations à loyer modéré). Il a donc été décidé de trouver une nouvelle zone d’utilité publique plus adaptée. Plusieurs critères de sélection ont alors été posés: la proximité, l'accessibilité, la centralité, la clientèle de passage et la tranquillité (pour l’EMS). Ainsi, « Le Grouet » s'est révélé trop éloigné en ce qui concerne l’école, puisque le complexe scolaire intercommunal déjà existant, depuis 1976, se trouve à l’extrémité ouest du village, sur la commune de Crassier. Les commerces se seraient vu étirés et l’EMS trop éloigné des services administratifs (poste, administration). Le « Petit Borex » s’est imposé comme parfait pour l’extension de l’école, mais mal situé pour les autres besoins. « Le Pétaney » répondait parfaitement à ces derniers, ce d'autant plus qu'il est proche de la poste.
De l'avis de la municipalité, ce revirement a aussi été la conséquence de la modification de la loi scolaire qui impose un seul site pour tous les élèves du secondaire, qui a conduit à choisir l’emplacement de Crassier-Borex, où il manque actuellement un préau, une cantine, une place de sport et des places de parc. En outre, le développement du quartier de la poste a déplacé le centre villageois.
Selon Me Bovay, l’expropriation n’est pas possible en zone d’utilité publique et l’achat de la parcelle no 88 n’a jamais pu être réalisée, si bien qu’une nouvelle pesée d’intérêts a conduit la municipalité à proposer d’autres solutions. A son avis, l’art. 21 LAT n’est pas applicable, vu le délai de 15 ans passé.
Du point de vue du SDT, les motifs soulevés par la municipalité pour le changement de la zone d’utilité publique répondent à des critères pertinents, ce d’autant plus qu’il n’a pas de compétence en opportunité. En outre, même s'il n'est pas toujours nécessaire de compenser avec la zone agricole, le SDT l'a demandé ici car la surface constructible disponible à court ou à moyen terme est déjà de 4 hectares, soit une réserve de 15 %. A cet égard, il ne s'opposerait pas à reporter à plus tard une éventuelle compensation par péréquation d’une partie de la parcelle n° 88 en zone agricole.
Les recourants demandent que leur parcelle soit colloquée en zone à bâtir selon un plan partiel d’affectation, dès lors qu’il n’y a pas de plan directeur communal.
M. Perrin (réd : conseiller municipal) explique qu’il y a un plan directeur régional en cours d’élaboration, lequel devra influencer également leur futur plan général d’affectation. Ce dernier ne sera pas élaboré tant que la situation du « Grouet » ne sera pas réglée.
Selon Me Bovay, une zone d’utilité publique n’a pas de valeur en soi, mais c’est uniquement le projet prévu sur celle-ci qui lui en apporte. En outre, la péréquation a déjà été réellement effectuée sur les deux parcelles jouxtant la parcelle litigieuse."
Par lettre du 27 février 2008, le SDT a précisé que les réserves de zone à bâtir d’habitation et mixte sont de 2.2 ha et représentent un potentiel de croissance de population supérieur ou égal à 15 %, ce qui suffit aux besoins pour les quinze prochaines années. Les recourants ont émis des remarques sur ce compte-rendu. Le 14 mars 2008, la municipalité a produit le préavis municipal relatif à la modification du plan des zones et de son règlement du 10 juin 1987, ainsi qu’une expertise du 13 août 1990.
G. La collocation de la parcelle 88 a fait l’objet de négociations entre ses propriétaires et les municipalités qui se sont succédées dès 1984. A cette date, cette parcelle ainsi que celles portant les n° 20, 89 et 398 étaient affectées à la zone intermédiaire. Le 20 octobre 1984, la municipalité a proposé à Daniel et Samuel Girardet d’échanger la parcelle 88 contre un terrain de 31'091 m2 situé aux « Combes » et le versement de la somme de 1'000'000 francs. Ils ont refusé cette offre et formulé trois propositions alternatives et schématiques le 8 novembre 1984. La première consiste dans l’échange de la parcelle du Grouet de 30'000 m2 avec les terrains sis aux « Combes » et le versement aux Girardet d’une soulte de 2,8 millions de francs pour tenir compte de la différence de valeur des terrains. La seconde prévoit la collocation de 15'000 m2 de la partie supérieure de la parcelle en zone de villas, la cession gratuite par la commune des terrains des « Combes » et la cession par la famille Girardet à la Commune de 15'000 m2 de la partie inférieure de la parcelle. La troisième proposition consiste dans l’affectation de 20’000 m2 du Grouet en zone de villas, en contrepartie la famille Girardet cède à la commune 10'000 m2 de la partie inférieure de la parcelle à la Commune et elle rachète les terrains des « Combes » pour 600'000 francs.
Le préavis municipal du 10 juin 1987 au sujet de la modification du plan de zones et de son règlement précise :
« Consciente de l’importance stratégique que représente cette zone (réd : Le Grouet) pour un aménagement harmonieux du centre de Borex, votre Municipalité a dès le printemps 1984 abordé les propriétaires concernés et envisagés avec eux, au cours de longues négociations, diverses possibilités de réaliser les aménagements souhaités par la voie conventionnelle au moyen d’échanges de terrains avec ou sans paiement de soulte. Les propositions émanant de la Municipalité n’ont pas reçu l’agrément des propriétaires ; les offres de ces derniers ont été jugées trop élevées. La Municipalité a dès lors entrepris l’étude d’une modification du plan de zones afin de classer en zone d’utilité publique une partie des terrains du Grouet. La solution retenue après une étude approfondie consiste en la création, au sud-est du Grouet, d’une zone d’utilité publique d’une surface d’environ 23'000 m2. (…) » (p. 4).
Il indique au sujet de l’opposition interjetée par Samuel et Daniel Girardet contre ce projet que la surface de la zone d’utilité publique n’est pas surdimensionnée pour une commune de 800 habitants et mentionne :
« Quant aux indemnités qui, naturellement, pourraient être mises à la charge de la collectivité publique dans le cadre d’une expropriation formelle de la parcelle pour réaliser le projet, il appartiendra à l’autorité judiciaire d’en arrêter les montants » (p. 9).
Dans le cadre des négociations qui se sont déroulées entre mars 1988 et octobre 1994 et qui n’ont, comme exposé ci-dessus, pas aboutis, la Municipalité a mandaté un expert qui a considéré, dans un rapport du 31 janvier 1989 que la valeur vénale de la parcelle 88 de 31'128 m2 est de 3'500'000 francs, soit 24'428 m2 en zone d’utilité publique à 85 fr. le m2 et 6'700 m2 en zone intermédiaire à 200 fr. le m2. Il précise que le montant de 200 fr. se justifie « par un délai de l’ordre de 5 ans pour un déclassement » et que la valeur vénale agricole de cette parcelle est de 778'200 fr, qui correspond à 31'128 m2 à 25 fr. le m2. L’expert a proposé diverses variantes comprenant également un échange ou une vente de la parcelle des Combes sise en zone agricole. Le 12 avril 1989, Samuel et Daniel Girardet ont affirmé que leur propre expert considère que la valeur du terrain de la parcelle du Grouet située en zone d’utilité publique est de 210 fr. le m2 et que cette valeur ne cesse d’augmenter. Ils mentionnent qu’un terrain en zone d’utilité publique à Coppet s’est vendu en janvier 1988 à 244 fr. le m2. D’octobre 1990 à mars 1992, diverses offres ont été formulées de part et d’autre. En janvier 1992, les propriétaires ont proposé que la Commune achète la zone d’utilité publique du Grouet de 24'000 m2 à 100 fr. le m2, qu’elle leur cède les Combes pour 500'000 fr. et qu’elle reste débitrice d’une soulte de 1'900'000 fr., dont 1'200'000 fr. payables de suite et 700'000 fr. payables dans les trois ans, la famille Girardet renonçant à cette dernière somme si l’affectation du solde de la parcelle est modifiée. Dans une séance de 30 mars 1992, la municipalité a décidé de dresser un inventaire des besoins communaux dans le but d’entreprendre des démarches en vue d’expropriation. En novembre 1993, les propriétaires ont relancé la municipalité qui, lors d’une séance le 17 octobre 1994, a proposé d’acquérir la totalité de la parcelle en zone d’utilité publique, soit 24'000 m2 en échange du terrain des Combes et la classement de 7'000 m2 de la parcelle en zone constructible, avec un coefficient d’utilisation du sol de 0,4. Les propriétaires n’ont pas accepté cette offre. Il semble qu’aucune discussion n’ait eu lieu depuis lors et jusqu’au projet de 2001.
H. Conformément à l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 LJPA, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Il convient au préalable de définir quel est l’objet du litige.
Le Département a rendu une décision unique le 15 novembre 2006 approuvant préalablement le PPA «Le Pétaney », la modification du PGA au lieu-dit « Le Grouet » et la modification du PQ « La Poste ». Le Conseil communal a quant à lui voté séparément sur l’adoption du PPA «Le Pétaney », la modification du PGA pour « Le Grouet » et la levée des oppositions notamment des recourants au PPA « Le Pétaney ». Or, les recourants ont formé opposition le 21 juillet 2005 contre la « modification du plan général d’affectation prévoyant le déclassement de 24'278 m2 de la parcelle 88 en zone agricole ». Ils invoquent le fait que les terrains au « Pétaney » passent de la zone agricole à une zone constructible, sans formellement déposer une opposition contre ce PPA. C’est ainsi à tort que la décision communale indique d’une part qu’ils se sont opposés au PPA « Le Pétaney », et omet d’autre part, de mentionner leur opposition à la modification du PGA concernant « Le Grouet ».
Les recourants ont conclu à l’annulation des décisions du 26 juillet (recte : juin) 2006 du Conseil communal et de la décision du Département du 15 novembre 2006, et au renvoi du dossier à la Municipalité pour qu’elle procède conformément aux considérants de l’arrêt à intervenir. Dans l’intitulé de leur recours, ils mentionnent les décisions prises le 26 juillet (recte : juin) 2006 levant leur opposition et acceptant la modification du secteur « Le Grouet », et la décision du département approuvant préalablement la modification du plan général d’affectation « Le Grouet ». Ils énumèrent en outre ces trois décisions dans la partie recevabilité de leur acte. Ils requièrent que la municipalité de la Commune de Borex soit invitée à entreprendre les démarches nécessaires à la collocation de la parcelle n° 88 en zone à bâtir. Lors de l’audience, ils ont répété que l’affectation en zone à bâtir de leur parcelle s’imposait. Dans leur acte de recours, ils invoquent la violation des principes de la proportionnalité et de la bonne foi et arguent que le déclassement de la parcelle 88 est constitutive d’expropriation matérielle. Hormis la phrase suivante « ainsi, le raisonnement de la commune selon lequel le déclassement de la parcelle 88 servirait de compensation aux entreprises prévues sur la zone agricole dans le cadre du PPA « Pétaney » ne peut être suivi », qui figure à la page 11 de l’acte de recours, aucun grief ne concerne les deux autres plans adoptés le même jour.
De cet imbroglio, il ressort que, d’un point de vue urbanistique, les modifications du PGA et du PPA « Le Pétaney » sont intimement liées dans la mesure où la zone d’utilité publique est transférée en partie du Grouet au Pétaney. En outre, le PQ « La Poste » prévoit le transfert de 1'363 m2 de la parcelle n° 3 en zone agricole-viticole, à la zone de verdure, inconstructible, destinée à assurer le prolongement extérieur de l’habitat. Dès lors que la perte de zone agricole-viticole est compensée par la nouvelle affectation de la parcelle 88, ces deux objets sont également liés. Or, les recourants ne se sont pas formellement opposés à l’adoption de ces deux derniers plans, alors même qu’en matière de plan, n’a qualité pour recourir que celui qui s’est préalablement opposé à la modification ou à l’adoption de celui-ci (RDAF 1995 84 ; ATF 1C_92/2009 du 1er avril 2009). Ils n’ont en outre pas recouru à leur encontre. Dans ces circonstances, l’objet du litige ne peut concerner que la modification du PGA au lieu-dit « Le Grouet » (cf. RDAF 1999 I 254 pour la notion d’objet du litige). Dans le cas contraire, le tribunal statuerait ultra petita, en violation de l’autonomie communale. Il n’en demeure pas moins que le tribunal doit dans le cadre de l’examen du présent recours examiner l’ensemble de la planification locale, mais sans pouvoir annuler des décisions qui ne ressortent pas de l’objet du litige (cf. RDAF 1998 I 263).
3. a) Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le tribunal jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT] pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
b) Selon l’art. 21 al. 2 LAT, les plans peuvent et doivent faire l’objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. En exigeant une modification sensible des circonstances avant qu’une procédure de révision ne soit engagée, le législateur fédéral a tenu compte, en particulier, de l’intérêt du propriétaire à la stabilité du régime juridique applicable à son terrain en vertu d’un plan d’affectation (ATF 127 Ia 227 consid. 2b p. 231). Lorsqu’un plan d’affectation en vigueur a été établi sous l’empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés. Plus le plan d’affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus cette présomption de validité sera difficile à renverser (ATF précité, consid. 2c p. 233 ; ATF 113 Ia 444 consid. 5b). En d’autres termes, les motifs justifiant une révision doivent être d’autant plus importants que le plan est récent. En outre, plus un plan d’affectation a été mis en œuvre par l’octroi d’autorisations de construire, plus sa stabilité doit être garantie (Zen-Ruffinen, Guy Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 414 p. 185).
L’art. 21 al. 2 LAT permet l'adaptation des plans à l’évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique. Par modification de la situation juridique, il faut entendre non seulement la modification des textes législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à l’évolution des circonstances de fait, elle peut consister notamment en une modification de données purement factuelles du type modifications topographiques, changements de comportements, mouvements démographiques, évolution des besoins de transport, développement économique, mode de vie, ou encore situation financière des collectivités (Tanquerel in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, n. 37 ad art. 21 LAT ; Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 135 et ss, citant l’Office fédéral de l’aménagement du territoire [OFAT]; AC.2006.0253 du 26 juillet 2007).
c) En l’espèce, la décision du Département des institutions et des relations extérieures retient que la zone d’utilité publique n’a pas pu être mise en œuvre par les municipalités successives faute d’avoir trouvé un accord avec le propriétaire de la parcelle 88 et que cette zone doit donc être transférée sur d’autres terrains favorables à une mise en œuvre des programmes prévus par les autorités communales. Le rapport d’août 2001 du bureau Urbaplan mentionne que la municipalité souhaite « vivement éviter une procédure d’expropriation d’où la nécessité de se déterminer d’un point de vue urbanistique et paysager ».
Or, en 1984, soit avant même l’adoption du plan de zones et l’affectation en zone d’utilité publique de la parcelle 88, qui représente selon le préavis du 10 juin 1987 une « importance stratégique », la municipalité avait engagé des négociations. Toutefois, ses propositions n’ont pas reçu l’agrément des propriétaires dont les offres ont été jugées trop élevées. Elle était consciente des difficultés qu’elle pourrait rencontrer dès lors qu’elle indique que le montant des « indemnités qui, naturellement, pourraient être mises à la charge de la collectivité publique dans le cadre d’une expropriation formelle de la parcelle pour réaliser le projet » serait fixé par « l’autorité judiciaire ». Déjà en 1984, des échanges de parcelles ont été proposés. De mars 1988 à octobre 1994, les parties ont élaboré diverses variantes, sans pouvoir se mettre d’accord. En bref et schématiquement, les propriétaires considéraient que la parcelle en zone d’utilité publique avait une valeur d’au moins 210 fr. le m2, et l’autorité, 100 fr. le m2. La question de savoir si les prétentions des uns étaient excessives ou si les offres des autres trop faibles n’est pas déterminante. En effet, le désaccord entre les protagonistes préexistait avant même l’adoption du plan de 1988, de sorte qu’on ne saurait quoiqu’il en soit considérer qu’il constitue une modification sensible des circonstances qui justifierait la modification du plan.
En revanche, il est indéniable que la Commune de Borex a un besoin pressant de pouvoir édifier des constructions d’intérêt public et que les conceptions prévalant des les années huitante à leur propos sont aujourd’hui dépassées. Il est en effet admis que les communes ne doivent plus avoir chacune des installations propres, mais que des accords doivent être trouvés que ce soit au niveau des bâtiments scolaires, ou des services du feu notamment. Dans le préavis municipal de 1987, il n’est pas même fait allusion à la collaboration intercommunale, seul le développement du village est envisagé. Ainsi, la construction d’un bâtiment scolaire supplémentaire au Grouet n’est à l’évidence pas adéquate, dès lors que les élèves des communes de Borex, Crassier, Arnex, Eysins, Chavannes de Bogis, notamment, se rendent dans l’établissement scolaire primaire et secondaire intercommunal. C’est pourquoi l’agrandissement de celui-ci ne peut se faire qu’à proximité et que le terrain du « Petit Borex » actuellement en zone agricole et viticole paraît mieux situé. Au demeurant, le développement du village au Pétaney par la construction de logements en partie subventionnés, d’une surface commerciale, d’une auberge communale et d’une grande salle plutôt qu’au Grouet, paraît également logique, le premier étant aujourd’hui plus centré et plus inséré dans le tissu bâti. Enfin, en 1988, le Grouet paraissait adéquat pour construire une place publique de stationnement et aménager les voies de circulation (cf. préavis municipal p. 4), travaux qui ne sont plus aujourd’hui envisagés. Il convient ainsi d’admettre que les conditions de l’art. 21 al. 2 LAT sont remplies.
4. Les recourants ne contestent pas la nécessité d’une zone d’utilité publique ou son morcellement entre Le Pétaney et le Petit Borex. Ils ne demandent pas que leur parcelle reste colloquée en zone d’utilité publique, mais qu’elle soit affectée à une zone constructible selon un PPA et non à la zone agricole et viticole. Ainsi, ils nient la justification d’un classement dans la zone agricole, définie à l’art. 16 LAT, faisant valoir qu’il s’agit d’une restriction disproportionnée à la garantie du droit de propriété et prétendent que les exigences de l’art. 15 LAT sont remplies.
a) Les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 415; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités).
Par ailleurs, une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 1C_386/2007 du 15 avril 2008 ; 1C_165/2007 du 5 novembre 2007 ; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités; Pierre Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 42 ad art. 14 ).
b) Aux termes de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a), ainsi que les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). L'art. 16 al. 3 LAT prescrit aux cantons de tenir compte de façon adéquate, dans leurs plans d'aménagement, des différentes fonctions des zones agricoles.
En l’espèce, la conséquence de l’abandon de la zone d’utilité publique au Grouet fixée en 1988 et la suppression de 11'292 m2 de zone agricole-viticole au Pétaney et 1'363 m2 à La Poste doit être un classement en zone non constructible si les exigences de l’art. 15 LAT, en relation avec l’art. 21 al. 2 LAT ne sont pas remplies. On pourrait également envisager le classement dans le régime juridique antérieur à 1988, soit en zone intermédiaire. Toutefois comme cette zone est en droit vaudois inconstructible (art. 51 LATC) il convient sous cet angle également d’examiner si les conditions de l’art. 15 LAT sont remplies. Ainsi, un intérêt général au classement en zone agricole au sens de l’art. 16 al. 1 let. b LAT est établi d’une part si le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT, et si d'autre part un classement dans la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne s'impose pas (cf., à propos d'une situation comparable, arrêt 1P.387/1994 du 12 décembre 1995, consid. 7c, in ZBl 98/1997 p. 266 ss).
Or, aucun élément au dossier ne permet de considérer que les zones constructibles sont actuellement insuffisantes à Borex. Selon les informations fournies par la Commune et par le SDT (cf. aperçu de l’état de l’équipement du 16 novembre 2007 produit lors de l’audience et lettre du 27 février 2008 précisant celui-ci), le territoire communal compte 4.4 hectares de réserves de surfaces affectées en zone à bâtir d’habitation et mixte ainsi qu’en zone intermédiaire. En outre, 2.2 hectares d’entre eux sont colloqués en zone d’habitation et mixte, dont 1.2 hectares actuellement équipés, 0.8 hectares partiellement équipés et 0.2 hectares non équipés. Surtout, ces 2.2 hectares correspondent à un potentiel de croissance de la population supérieur ou égal à 15 %, qui répond aux besoins pour les quinze prochaines années. Enfin la parcelle 88 n’est pas équipée et elle a toujours été vouée à l’agriculture. Dans ces circonstances, on ne saurait manifestement considérer qu’il se justifie de colloquer la parcelle 88 en zone constructible, les conditions de l’art. 15 LAT n’étant pas remplies.
c) Reste à examiner si la parcelle n° 88 doit être colloquée en tout ou en partie en zone agricole-viticole, voire en zone intermédiaire.
Le plan litigieux ne modifie pas l’affectation des 6'850 m2 de cette parcelle en zone intermédiaire. Le transfert de 24'278 m2 de la zone d’utilité publique à la zone agricole-viticole se justifierait par la suppression des 12'665 m2 de terrain agricole des parcelles n° 1 et n° 3. Le rapport selon l’art. 47 OAT expose que le solde des droits à bâtir de 13'037 m2 sera utilisé ultérieurement dans le cadre d’un autre PPA pour répondre aux besoins scolaires et pour d’autres démarches. Les recourants ne démontrent pas que cette réserve pour la future zone d’utilité publique est trop importante et ne font valoir aucun argument pour une affectation en zone intermédiaire. En outre, une promesse d’échange a déjà été passée avec le propriétaire du Petit Borex. Dans ces circonstances, il convient d’admettre que rien ne justifie que les 24'278 m2 de la parcelle litigieuse soient affectés à la zone intermédiaire.
5. Les recourants font valoir que le principe de la bonne foi a été violé, se référant aux pourparlers pour l’achat ou l’échange de la parcelle n°88 et à une décision du Conseil d’Etat du 6 avril 1988 qui mentionne :
« il n’existe sur le territoire de la Commune, aucun autre terrain que la parcelle 88 qui soit assez vaste pour accueillir les aménagements et constructions envisagés, à moins de songer à des terrains sis en zone agricole-viticole, comme le lieu-dit « Le Bouchet », ainsi que l’envisageait un plan directeur daté du 5 août 1981, ce que le Conseil d’Etat ne saurait admettre en l’espèce en raison de l’art. 53 al. 3 LATC. En outre, la parcelle 88 occupe une position centrale dans l’agglomération ».
Le droit à la protection de la bonne foi permet au citoyen d’exiger que l’autorité respecte ses promesses et qu’elle évite de se contredire. Ainsi, à certaines conditions, le citoyen a le droit d’exiger de l’autorité qu’elle se conforme aux promesses ou aux assurances précises qu’elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu’il a placée à juste titre dans ses promesses ou ses assurances (ATF 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). Il faut alors que l’autorité ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence, que le particulier ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l’acte selon lequel il a réglé sa conduite et qu’il ait pris sur cette base des dispositions qu’il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 ; 117 Ia 285 consid. 2b p. 287). En matière de plan d’affectation, même si une assurance donnée par une autorité est susceptible de lier celle-ci, il convient encore de peser l’intérêt public à l’application du droit objectif et celui à la protection de la bonne foi de l’administré (Tanquerel, in Commentaire LAT, n. 41 ad art. 21 al. 2 ; ATF 116 Ib 185 consid. 4b).
Or, en l’espèce, on ne saurait retenir que l’affirmation du Conseil d’Etat formulée 1988 lie près de vingt ans plus tard les autorités communales, l’adoption des plans étant au premier chef de la compétence communale. Au demeurant, les parcelles du PPA « Le Pétaney » et du PQ « La Poste » étaient selon le plan de zones approuvé le 14 avril 1982 par le Conseil d’Etat déjà affectées en zone agricole-viticole, de sorte qu’on ne saurait soutenir que le délai de 25 ans d’immutabilité de l’art. 53 al. 3 LATC n’est pas respecté et qu’une dérogation s’impose. En outre, il est excessif de soutenir, comme semblent le faire les recourants, que l’affectation d’un terrain en zone d’utilité publique entraîne de facto l’obligation pour la collectivité publique soit d’acheter le terrain, soit de le colloquer en zone à bâtir. Certes, ils ont pu croire qu’ils vendraient leur parcelle en zone d’utilité publique réalisant ainsi un gain supérieur à celui d’une vente de terrain agricole ; ils semblent avoir, compte tenu de cette espérance, engager des dépenses. Mais, il n’en demeure pas moins que les conditions posées par la jurisprudence au droit à la protection de la bonne foi ne sont pas remplies et qu’en outre, si tel était le cas, la pesée des intérêts en présence conduirait à faire prévaloir l’intérêt public à la sauvegarde des terres agricoles et au non surdimensionnement des zones constructibles sur leur intérêt privé.
6. En définitive le recours doit rejeté et les décisions du Conseil communal de Borex du 26 juin 2006 et du Département des institutions et des relations extérieures du 15 novembre 2006 confirmées. Les frais de la cause seront mis à la charge des recourants, qui verseront à la Commune de Borex, qui a été représentée par un mandataire professionnel, des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Conseil communal de Borex du 26 juin 2006 et la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 15 novembre 2006 modifiant le plan général d’affectation au lieu-dit « Le Grouet » sont confirmées.
III. L’émolument de justice par 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Daniel Girardet et hoirie de feu Samuel Girardet, solidairement entre eux.
IV. Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Borex des dépens arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs.
Lausanne, le 30 avril 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.