CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 janvier 2004
sur le recours interjeté par Olivier BOVAY, représenté par Me Pierre Mathyer, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire du 17 janvier 2003, refusant de lui délivrer une autorisation spéciale pour la construction d'un chemin d'accès, d'une place pour conteneurs à ordures et de collecteurs EU-EC privés
et contre
la décision de la Municipalité d'Ecublens du 31 janvier 2003, refusant de lui délivrer un permis de construire pour ces aménagements.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffier: M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A. Olivier Bovay est propriétaire des parcelles n° 917, 967, 983 et 984 du cadastre de la Commune d'Ecublens. La parcelle 967 couvre une surface rectangulaire de 5'666 m² en nature de pré-champs au lieu-dit "Sur l'Ormet". Elle est située sur un flan de colline orientée d'est en ouest, d'une pente moyenne de 15 %. Elle est colloquée en zone d'habitation faible densité (ci-après zone villa), selon le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, légalisé le 28 mai 1999. Elle est bordée au nord, au sud et à l'est par des parcelles colloquées également en zone constructible et, à l'ouest, par une zone intermédiaire.
La parcelle 967 ne comporte en l'état aucun accès au réseau routier. Désirant y faire construire un lotissement de six villas individuelles, Olivier Bovay a mis à l'enquête publique la construction d'un chemin d'accès privé, qui traverse les parcelles 917 et 984, colloquées en zone intermédiaire. Ce chemin quitte la parcelle 967 à son angle nord-ouest, empiète brièvement sur l'extrémité nord-est de la parcelle 984, chemine sur la parcelle 917, où il atteint un chemin d'accès privé existant, desservant les parcelles 917, 918, 983 et 984 (désigné ci-après "desserte existante" ou "desserte") et relié à la route cantonale 81 e (ci-après "RC 81 e"). Le chemin projeté traverse la zone intermédiaire sur une distance de 27 mètres. La mise à l'enquête porte en outre sur l'aménagement d'une place pour containers à ordure et la construction d'une canalisation EC-EU le long du chemin d'accès. L'on peut enfin relever que le chemin longe une servitude publique de passage à pied (n°146'496) en faveur de la commune.
B. Ce projet a été mis à l'enquête du 15 novembre au 5 décembre 2002. Il n'a pas suscité d'opposition. Par décision incorporée dans la synthèse CAMAC du 17 janvier 2003, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après le SAT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale pour les constructions hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 120 lettre a de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), au motif que la construction, prévue en zone intermédiaire au sens de l'art. 51 LATC, n'était pas nécessaires aux besoins d'une exploitation agricole (art. 16a de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, ci-après LAT) et que son implantation hors de la zone à bâtir n'était pas imposée par sa destination (art. 24 LAT). Le service cantonal précisait que "tous les accès et les aménagements découlant de l'utilisation d'une zone à bâtir doivent être réalisés depuis et à l'intérieur de celle-ci". Par courrier du 31 janvier 2003, la Municipalité d'Ecublens a notifié la décision du SAT à Olivier Bovay et indiqué qu'elle ne pouvait lui délivrer le permis de construire sollicité.
C. Olivier Bovay a recouru au Tribunal administratif par acte du 24 février 2003. Il conclut à la réforme des décisions cantonales et municipales en ce sens que l'autorisation spéciale est accordée et le permis de construire délivré. Il fait valoir que l'accès projeté a fait l'objet d'une planification, dans le cadre d'un plan de correction de la RC 81 e mis à l'enquête publique du 8 novembre au 7 décembre 1989. Le recourant relève que ce plan s'est appuyé sur une expertise du bureau d'ingénieurs-conseils Transitec SA, établie en juin 1989 à la demande de la Commune d'Ecublens, lorsque celle-ci avait ressenti le besoin de définir les principes d'accessibilité future pour l'ensemble de ce secteur de la zone villa. La correction de la RC 81e nécessitant l'expropriation d'une partie de ses terrains, Olivier Bovay avait signé à l'époque avec l'Etat de Vaud une convention d'expropriation moyennant indemnité et construction aux frais de l'Etat de la desserte existante. Il s'estime aujourd'hui trompé dans la confiance que l'Etat avait fait naître chez lui. Il plaide également que le tracé du projet s'impose techniquement et ne lèse aucun intérêt prépondérant au sens de l'art. 24 LAT. Enfin, il fait valoir qu'en août 1993, le SAT a autorisé sur la base de l'art. 24 LAT un autre accès privé, le chemin du Jura, qui traverse plus au sud la zone intermédiaire sur une longueur de 150 mètres. Le SAT a d'abord soutenu dans ses écritures que le chemin du Jura avait fait l'objet de la procédure de planification prévue par la législation sur les routes. Puis, lors de l'audience, son représentant a admis que tel n'était pas le cas et que cette autorisation n'aurait pas dû être délivrée.
La municipalité conclut à l'admission du recours, tandis que le SAT conclut à son rejet.
A son audience du 7 octobre 2003, le tribunal a entendu les parties, dont les moyens seront examinés dans les considérants du présent arrêt en tant que de besoin, et procédé à une visite des lieux.
D. Il ressort en outre de l'instruction les faits suivants:
Du 6 juillet au 5 août 1988, l'Etat de Vaud a mis à l'enquête publique une modification du tracé de la RC 81e. Ce projet visait en particulier l'élargissement de la route, ainsi que la suppression de l'accès d'un chemin de desserte, débouchant de manière inopportune sur le rond-point des Bergères et desservant les parcelles 917, 918, 982, 983 et 984. Le nouvel accès était déplacé une soixantaine de mètres plus au sud. Il a cependant été abandonné et modifié dans le cadre d'une enquête complémentaire, ouverte du 8 novembre au 7 décembre 1989, dont il sera question ci-dessous.
En juin 1989, Transitec SA a livré à la Commune d'Ecublens un rapport d'expertise intitulé "Etude des possibilités de desserte du secteur En Verney/ Au Plane", soit le secteur comprenant entre autres la parcelle 967. Ce rapport constate en préambule que, de par la topographie des lieux, "le raccordement de certaines parcelles situées en zone villas est malaisé ou impossible sur le réseau de desserte actuel. De plus, les éventuelles traversées de la zone intermédiaire pour les raccordements de ces parcelles devraient, d'ores et déjà, tenir compte des contraintes d'accès de cette zone dont l'affectation future n'est pas définie. La Municipalité a donc ressenti le besoin de définir les principes d'accessibilité future pour l'ensemble des secteurs En Verney et Au Plane (...)". Sous le chapitre "Analyse des possibilités d'accès", l'étude conclut que ce secteur de la zone villa devrait être raccordé à la RC 81e par trois accès "en poche", c'est-à-dire non reliés entre eux, pour des raisons topographiques et urbanistiques, mais aussi pour éviter un trafic de "transit" local non souhaitable en zone villa. L'accès litigieux compte parmi ces trois accès. Les deux autres ont d'ores et déjà été réalisés, dont le chemin du Jura, sis en zone intermédiaire.
Du 8 novembre au 7 décembre 1989, l'Etat de Vaud a mis à l'enquête complémentaire la correction de la RC 81 e (Tronçon aux Bergères) et l'expropriation pour cause d'intérêt public nécessitée par le nouvel élargissement de cet axe au niveau de la parcelle 917. Cet élargissement devait permettre la création de certains aménagements, tels qu'un arrêt de bus, un passage pour piétons et une voie de présélection pour s'engager sur la desserte. Une convention d'expropriation avait été signée le 11 octobre 1989 avec Olivier Bovay, aux termes de laquelle l'Etat de Vaud obtenait la cession des terrains nécessaires au projet, contre indemnité, et s'engageait à construire une desserte de 150 mètres de long, à l'usage des parcelles 917, 918, 982, 983 et 984.
On peut voir sur le plan de situation relatif à cette enquête le tracé de la desserte prévue en traits continus. Elle est désignée comme "nouveau projet de desserte" et colorée en jaune. Le chemin litigieux s'y trouve déjà représenté, son emprise étant toutefois dessinée par un trait discontinu. Il est désigné par le plan comme "futur chemin d'accès privé". Son tracé est prévu dans le prolongement de l'axe du premier segment de la desserte, de telle manière qu'il apparaît comme sa suite logique. Ils présentent la même largeur de 5 mètres, alors que le segment qui le quitte perpendiculairement vers la droite, pour desservir les parcelles 917, 918, 982, 983 et 984, est large de 3 mètres seulement. De plus, le segment existant comporte déjà, en attente, les canalisations EC-EU nécessaires à l'équipement de la parcelle 967.
Le tribunal a constaté en outre que l'alternative de l'accès à cette parcelle par le sud, en prolongeant le chemin du Jura, nécessite préalablement la constitution de servitudes de passage grevant plusieurs parcelles. Il devrait ensuite gravir assez rapidement la pente de la parcelle 967 pour parvenir à une altitude permettant la desserte du lotissement. L'alternative d'accès par le nord consisterait à prolonger le chemin privé, qui dessert actuellement les parcelles septentrionales au bien-fonds du recourant. Cet accès suppose également la constitution préalable de servitudes de passage ainsi que le franchissement d'un talus séparant ces parcelles de la parcelle 967.
Considérant en droit:
1. Le recourant fait valoir, en substance, que le SAT a refusé à tort de délivrer l'autorisation spéciale requise, car son projet était prévu par le plan de correction de la RC 81e mis à l'enquête complémentaire du 8 novembre au 7 décembre 1989. L'art. 51 LATC, qui régit l'affectation des zones intermédiaires et les désigne comme inconstructibles, ne pourrait dès lors lui être opposé par l'autorité intimée. Subsidiairement, il fait valoir que le chemin litigieux est imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT, partant, que le SAT aurait dû l'autoriser à titre dérogatoire. Ce dernier considère en revanche que les plans précités ne peuvent servir de fondement à une autorisation, car ils n'auraient pas porté sur le chemin litigieux. Il estime en outre que le projet n'est pas imposé par sa destination et, par conséquent, qu'il ne pourrait être autorisé que sur la base d'une nouvelle planification (plan d'affectation prévu par la LATC, en cas de desserte privée, et procédure prévue par les art. 13 et suivants de la loi sur les routes du 10 décembre 1991, en cas de transfert au domaine public).
Ainsi doit être tranchée en premier lieu la question de savoir si, par le plan, mis à l'enquête complémentaire en 1989 et indiquant le tracé du chemin litigieux, le secteur concerné a reçu une affectation spéciale, distincte de la zone intermédiaire, et adéquate pour autoriser le projet du recourant.
2. Le plan mis à l'enquête publique du 8 novembre au 7 décembre 1989 pour la correction de la RC 81e l'a été en application de l'ancienne loi sur les routes du 25 mai 1964 (aLR). L'art. 10 aLR prévoyait que la procédure applicable à toute construction ou modification d'une route était celle prévue par la LATC, ainsi que par la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974, en particulier ses art. 16 ss, lorsque le projet impliquait l'acquisition de terrains ou de droits réels (art. 37 aLR). Dans un arrêt du 7 mai 1986 (ATF 112 Ib 164 ss), le Tribunal fédéral a examiné un litige relatif à un aménagement routier autorisé sur la base de ces dispositions. A cette occasion, le Tribunal fédéral a jugé que la procédure applicable à l'époque selon la loi sur les routes, prévoyant notamment, en application de l'art. 10 aLR, l'adoption de la conception générale du projet et des détails de l'exécution des travaux, était une mesure d'aménagement réglant le mode d'utilisation du sol au sens de l'art. 14 al. 1 LAT (cf. consid. 4b, p. 168). Selon lui, cette procédure avait en effet pour conséquence de soustraire une partie déterminée du territoire communal à l'affectation de la zone dans laquelle le projet devait se réaliser. Le Tribunal fédéral a également jugé que la procédure d'opposition instituée par le législateur vaudois pour l'approbation d'un projet routier, définie aux arts 16 ss de la loi sur l'expropriation, respectait les exigences procédurales résultant de l'art. 33 LAT en matière d'approbation des plans d'affectation.
Il s'ensuit que le plan mis à l'enquête publique du 8 novembre au 7 décembre 1989 pour la correction de la RC 81e constitue une mesure de planification au sens des art. 14 al. 1 LAT.
3. Il convient maintenant d'examiner si, dans le cas d'espèce, cette mesure de planification vise aussi le chemin d'accès litigieux, malgré que celui-ci ne compte pas parmi les aménagements routiers formellement autorisés à ce moment là.
a) L'instruction n'a pas permis d'élucider toutes les circonstances ayant présidé à l'élaboration du projet de modification de la RC 81 e. Cependant, on remarque que les accès aux parcelles environnantes ont fait à l'époque l'objet d'une réflexion approfondie de la part des autorités communales. On se souvient également que la modification de la route cantonale a nécessité la suppression d'un accès. L'accès de remplacement a tout d'abord été prévu plus au sud par un premier projet mis à l'enquête en 1988. Par la suite, ce projet a été modifié dans le cadre de l'enquête complémentaire de fin 1989, et l'accès aux parcelles 917, 918, 982, 983 et 984 déplacé à l'endroit où il se trouve actuellement, le plan mis à l'enquête à cette occasion figurant également l'accès litigieux avec la mention "futur chemin d'accès privé". On relève que ce projet reflète assez fidèlement, dans son ensemble, les conclusions du rapport technique commandé par la Commune d'Ecublens au bureau Transitec SA. Le dossier du tribunal contient même un plan d'étude, daté du 10 août 1988, figurant en traits continus et colorés en rouge (désignant les éléments de construction "nouveaux") tous les accès privés de la zone, y compris le chemin litigieux. Enfin, on note que la desserte construite en 1989 ne nécessitait pas à elle seule des aménagements tels qu'une voie de présélection sur la RC 81e ou la mise en place de canalisations EC-EU pour le lotissement prévu sur la parcelle 967. Ces éléments tendent à démontrer que la construction aujourd'hui refusée par le SAT représentait l'étape suivante de la réalisation des accès planifiés à l'époque et la suite logique de l'accès construit en 1989.
b) Le SAT objecte que la législation sur les routes ne s'applique qu'aux voies de communication du domaine public et que, par conséquent, les plans de corrections de la RC 81e n'ont pu en aucun cas régler la question des voies privées desservant les parcelles environnantes.
L'art. 10 al. 2 aLR prévoyait: "Les plans doivent comporter les alignements (ou limites de construction); ils peuvent prescrire des règles de construction ou d'utilisation du sol applicables en dehors de l'emprise de la route". Le Tribunal administratif n'a jamais eu l'occasion de préciser le sens et la portée de cette disposition. Les travaux préparatoires n'apportent pas de précision particulière (BGC printemps 1964, pp 267 ss et 305 ss). Cependant, selon une interprétation littérale, cette disposition permettait d'inclure dans un projet routier des mesures d'aménagement situées au-delà de l'emprise de la route. Or, c'est bien là ce que les auteurs du plan mis à l'enquête publique en 1989 ont voulu, lorsqu'ils ont fait figurer le chemin litigieux sur ce plan, en se basant sur la planification des accès à ce secteur résultant des études établies à cette époque par le bureau Transitec à la demande des autorités communales. On peut relever encore, en réponse à l'argument soulevé par l'autorité intimée, que le plan de 1989 visait non pas seulement la modification d'une route du domaine public, mais aussi la construction d'un chemin privé, à savoir la desserte des parcelles 917, 918, 983 et 984. Or, cette desserte présente les mêmes caractéristiques que le chemin litigieux, en ce qu'elle sert à l'usage privé des parcelles susmentionnées (en vertu d'une servitude de passage à pied et pour tout véhicule, inscrite au Registre foncier sous référence n° 269'756) et qu'elle se trouve en zone intermédiaire.
c) Les considérants qui précèdent amènent le tribunal à conclure que le plan mis à l'enquête du 8 novembre au 7 décembre 1989 doit être interprété en ce sens qu'il autorisait, dans son principe et dans son tracé, le chemin aujourd'hui projeté par le recourant. Ce chemin a par conséquent fait l'objet d'une mesure de planification réglant le mode d'utilisation du sol au sens de l'art. 14 LAT. Partant, il n'est pas nécessaire d'examiner s'il pourrait, le cas échéant, être autorisé en zone intermédiaire à titre dérogatoire comme imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT. Il convient dès lors d'admettre le recours et de réformer la décision du SAT du 17 janvier 2003 et celle de la municipalité du 31 janvier 2003 en autorisant le projet de chemin d'accès, ainsi que les aménagements qui lui sont liés, tels que mis à l'enquête par Olivier Bovay.
4. Vu l'issu de la procédure, il se justifie de laisser les frais de la cause à la charge de l'Etat. Olivier Bovay, qui a consulté un avocat, a droit à des dépens. Ceux-ci seront mis à la charge de l'Etat seulement, dès lors que la Municipalité d'Ecublens a conclu à l'admission du recours.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions entreprises sont réformées en ce sens que l'autorisation spéciale cantonale et le permis municipal sont délivrés à Olivier Bovay pour la construction d'un chemin d'accès à la parcelle 967 de la Commune d'Ecublens, d'un conteneur à ordure et de collecteurs EU-EC.
III. Les frais de la présente cause sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud versera à Olivier Bovay la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 janvier 2004.
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)