CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 décembre 2002
sur le recours interjeté par la COMMUNE DE GRANDSON, représentée par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey
contre
la décision du 19 juin 2002 du Département des infrastructures, accueillant le recours formé par :
Jean-Paul Michel Boss Ingénieurs civils SA Serge Nicoloff Pierre-André Jeannet Michel du Pasquier, tous représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat à Lausanne
et
Aygen Arikök, à Chênes-Bougeries
contre
la décision du Conseil communal de Grandson du 18 novembre 1999, refusant d'adopter la projet de plan de quartier "Les Combes" et son règlement d'application.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) Le territoire de la commune de Grandson est régi par un plan général d'affectation et des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1984.
Ce plan colloque les parcelles 327, 368 et 369 en zone intermédiaire. Il s'agit d'une portion de territoire de 27'521 m² délimitée par le chemin du Stand en amont, la route cantonale en aval, le cordon boisé du Rio des Combes au nord-est et la zone de villas des Tuileries au sud-ouest.
b) Le secteur en question a fait l'objet de diverses études qui ont conduit à l'établissement d'un projet de plan de quartier, lequel a été soumis à l'examen préalable des services de l'Etat qui ont rendu un rapport le 10 novembre 1995. La Municipalité de Grandson a approuvé le plan de quartier dans sa séance du 26 septembre 1996 et l'a mis à l'enquête du 1er novembre au 2 décembre 1996. Soixante-trois oppositions ont été formées, dont quarante-cinq sous la forme d'une lettre collective.
A l'issue de l'enquête, la municipalité a déposé en mains du conseil communal un préavis no 345 daté du 26 mai 1999 dans lequel elle prie le Conseil communal de Grandson d'adopter le plan de quartier "Aux Combes", ainsi que son règlement et d'accepter les propositions de réponse de la municipalité aux opposants. Après plusieurs séances de la Commission d'urbanisme et le dépôt d'un rapport de majorité recommandant le refus du préavis et d'un rapport de minorité favorable à son acceptation, le Conseil communal de Grandson a refusé le préavis en date du 18 novembre 1999 par vingt-six voix contre quinze.
c) C'est contre cette décision que Jean-Paul Michel et consorts (ci-après : les propriétaires) ont recouru au Département des infrastructures pour conclure principalement à ce que le plan de quartier "Aux Combes" soit adopté, subsidiairement à ce qu'il soit renvoyé au conseil communal pour nouvelle décision.
De son côté, la commune de Grandson a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Dans sa décision du 13 juin 2002, le Département des infrastructures admet le recours, annule la décision du conseil communal refusant d'approuver le plan de quartier "Les Combes" et renvoie le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans les sens des considérants. La décision précitée, confiée à la Poste par lettre-signature du 17 juin 2002, est parvenue en mains du conseil de la commune de Grandson le lendemain.
B. Par acte déposé par l'intermédiaire de l'avocat Sulliger le 8 juillet 2002, soit en temps utile, la commune de Grandson a recouru au Tribunal administratif contre cette décision; elle conclut avec dépens à l'annulation de cette dernière.
Le Service de l'aménagement du territoire, ainsi que les propriétaires (à l'exclusion d'Aygen Arikök, qui ne s'est pas déterminé) ont pris position sur le recours. Par l'intermédiaire de leur conseil, les propriétaires ont conclu expressément et avec dépens au rejet du pourvoi. Quant au Département des infrastructures, dans une lettre du 11 septembre 2002, il a fourni diverses explications au sujet de la portée à donner à la décision attaquée.
On notera enfin qu'aucune des parties n'a requis la fixation d'une audience, dans le délai qui leur avait été imparti à cet effet (v. lettre du magistrat instructeur du 13 septembre 2002, restée sans suite).
Considérant en droit:
1. Devant le département, la commune de Grandson avait conclu à l'irrecevabilité du recours des propriétaires (aujourd'hui intimés à la procédure); la commune ne reprend toutefois pas cette argumentation dans son pourvoi; à juste titre. En effet, la jurisprudence du Tribunal administratif a retenu que le propriétaire d'un bien-fonds situé dans le périmètre d'un plan spécial, qui a participé à l'élaboration de celui-ci et qui n'avait dès lors pas de motif d'intervenir dans le cadre de l'enquête relative à ce plan, bénéficie de la qualité pour recourir dans l'hypothèse où la décision rendue par le conseil communal lui serait en définitive défavorable (notamment si elle retient une modification du plan; TA AC 00/0165, du 19 février 2002, consid. 2). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence.
2. Le prononcé litigieux (consid. III) retient en premier lieu que le conseil communal, dans le processus qui a conduit à sa décision du 18 novembre 1999, a commis une violation du droit d'être entendu des propriétaires; il en déduit que cette dernière décision doit être annulée. Néanmoins, le département intimé ne s'est pas borné à ce constat, mais a au contraire poursuivi l'examen du litige sur le fond (lit. e, p. 17 de la décision attaquée).
Cette approche du département n'est pas des plus claire. En effet, si une autorité de recours retient l'existence d'une violation de la garantie du droit d'être entendu par l'autorité de première instance et qu'en outre celle-ci apparaît comme n'étant pas réparable, il n'y a pas lieu de procéder à l'analyse du recours sur le fond. Cependant, il est très fréquent qu'un tel vice de procédure soit susceptible d'être guéri devant l'autorité de recours, auquel cas cette dernière étend logiquement son examen aux questions de fond. Dans le cas d'espèce, le département n'a retenu aucune de ces deux approches; cependant, en étendant sa cognition aux aspects relevant des problèmes de fond, il donne à tout le moins à penser que la violation retenue du droit d'être entendu revêtait un aspect secondaire, même s'il n'examine pas - sans d'ailleurs expliquer pour quel motif - la possibilité d'une guérison de ce vice. On notera d'ailleurs que rien ne s'opposait à un tel processus de "rattrapage" d'une violation éventuelle du droit d'être entendu en l'occurrence, dès lors que le pouvoir d'examen du département, qui s'étend aux questions d'opportunité, est aussi large que celui du conseil communal lui-même.
Quoi qu'il en soit de ces questions, on examinera ci-après le bien-fondé de la solution retenue par le département à ce propos.
a) Le droit d'être entendu, à la date où la décision du conseil communal a été rendue, trouvait son fondement à l'art. 4 al. 1 a Cst. (aujourd'hui l'art. 29 al. 2 Cst.). La jurisprudence du Tribunal fédéral en a tiré diverses conséquences, pour l'essentiel encore valables aujourd'hui, qui doivent être considérées comme des standards minimaux. En d'autres termes, pour cerner la portée du droit d'être entendu, il convient de se référer au premier chef au contenu du droit cantonal, puis de vérifier si celui-ci respecte les exigences minimales précitées (sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif II 274 ss).
b) Il ressort du dossier que l'étude du plan de quartier ici en cause est en cours depuis 1986.
Or, la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions aménage diverses possibilités pour les propriétaires des terrains compris dans le périmètre du plan de quartier à l'étude, d'une part, pour les tiers, d'autre part, pour faire valoir leur droit d'être entendu. Selon l'art. 68 LATC, la municipalité convoque et entend les propriétaires intéressés avant l'élaboration du plan de quartier (v. aussi art. 67 al. 2; dans ce cadre, les propriétaires eux-mêmes bénéficient d'un droit d'initiative en vue de l'établissement d'un tel plan). Ultérieurement, mais avant que le projet ne soit soumis à l'examen préalable du SAT, la municipalité doit convoquer à nouveau les propriétaires du périmètre et recueillir leurs propositions ou leurs déterminations (art. 71 LATC). En l'espèce, les propriétaires intimés ont souligné que les études du plan de quartier avaient été engagées dès 1986 à leur initiative (v. leur mémoire de recours au département).
La procédure d'adoption de tels plans est régie au surplus par les règles usuelles en matière de plans d'affectation communaux (art. 67 al. 3 LATC). Cela implique notamment que le plan de quartier doit être soumis à une enquête publique (art. 57 LATC); celle-ci constitue, en cette matière, la principale concrétisation de la garantie du droit d'être entendu; c'est à cette occasion que les propriétaires de biens-fonds compris ou non dans le périmètre du plan peuvent faire valoir l'ensemble de leurs griefs. A la suite de l'enquête publique, la municipalité peut encore entendre les opposants (art. 58 al. 1 LATC).
La municipalité soumet ensuite le projet de plan au conseil de la commune, en y joignant des propositions de réponse aux oppositions (al. 2). L'art. 58 al. 5 précise ensuite la procédure à suivre lorsque le conseil entend apporter des modifications au projet (on fait ici abstraction de modifications qui ne sont pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection : cette hypothèse est régie par l'al. 4); de telles modifications plus importantes doivent alors faire l'objet d'une enquête complémentaire, avant de pouvoir être adoptées par le conseil de la commune (v. également art. 59 sur la possibilité d'une adoption partielle d'un plan).
Les art. 58 et 59 LATC ne prévoient pas de règles particulières dans l'hypothèse où le conseil de la commune envisage de ne pas adopter le plan qui lui est soumis; il va cependant de soi que ledit conseil a la compétence d'adopter ou de ne pas adopter un tel projet. Dans une telle hypothèse, on retiendra seulement que l'art. 58 al. 5 LATC (qui concerne des modifications importantes du projet) n'a pas vocation à s'appliquer; point n'est donc besoin d'une nouvelle enquête, si le conseil envisage un refus du plan, avant qu'une telle décision ne soit arrêtée.
c) La décision attaquée n'évoque pas les règles qui viennent d'être rappelées ci-dessus; on ne voit d'ailleurs pas que ces dispositions aient été violées en l'occurrence au détriment des propriétaires. Force est dès lors de relever que ceux-ci ont eu l'occasion de faire valoir leur point de vue à de nombreuses reprises durant le long processus qui a abouti au dépôt du projet de plan de quartier à l'enquête; au surplus, ils n'avaient certes pas de motifs de s'exprimer durant cette dernière, mais ils ont néanmoins été entendus, avant la décision du conseil communal, par la Commission d'urbanisme, chargée de rapporter sur cet objet.
En d'autres termes, il reste à examiner si, en dehors des diverses garanties offertes par le droit positif cantonal, les propriétaires se sont vus refuser la faculté de s'exprimer, essentiellement devant le conseil, en violation de standards posés par la jurisprudence fédérale. Cette dernière a retenu une telle violation dans un cas où le conseil, non content de refuser le projet qui lui était soumis, avait déclassé le périmètre concerné de zone intermédiaire en zone agricole, ce qu'il n'a pas fait (JT 1987 I 536). Dans une telle hypothèse, une enquête publique aurait d'ailleurs à l'évidence été nécessaire au préalable; d'ailleurs, si tel est bien le voeu du législateur de Grandson, une telle procédure devra effectivement être engagée. En l'état cependant, la décision du conseil communal revient uniquement, dans son dispositif, à maintenir le statu quo ante, le périmètre concerné restant dès lors affecté en zone intermédiaire.
d) Force est dès lors de conclure de ce qui précède que la procédure suivie en l'espèce, au plan du droit d'être entendu, a respecté aussi bien les dispositions cantonales topiques que les standards minimaux découlant de la jurisprudence du Tribunal fédéral (sur la question du droit d'être entendu en matière de plans, v. Aemisegger/Haag in Aemisegger et al., Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, no 9 ss ad art. 33 LAT; v. également Moor, op. cit., p. 279 s.; la jurisprudence admet d'ailleurs des aménagements lorsque le droit d'être entendu concerne des décisions émanant d'un parlement : RDAF 1992, 51, spéc. p. 55).
e) Au surplus, on ne s'attardera pas sur le grief d'absence de motivation de la décision du conseil communal, également retenu par l'autorité intimée. En effet, le conseil de la commune a statué sur la base d'un rapport de majorité et d'un rapport de minorité, qui avaient un caractère public; en outre le compte-rendu des délibérations du conseil communal était également accessible au public. Il va de soi que les arguments disputés dans ces différents documents sont de nature à constituer une motivation suffisante de la décision du conseil communal. On notera d'ailleurs que la décision attaquée (en p. 26 ss) s'attache à réfuter les motifs de refus du plan recensés dans le rapport de majorité.
f) C'est ainsi à tort que le département intimé a cru pouvoir annuler la décision du Conseil communal de Grandson du 18 novembre 1999 pour des motifs formels.
3. On l'a déjà relevé, le département ne s'est pas contenté du constat d'une violation du droit d'être entendu, puisqu'il a procédé à l'examen du fond du litige (consid. III e, in fine, p. 17). Au terme de celui-ci, il est parvenu à la conclusion "que le conseil communal a abusé de son pouvoir d'appréciation" (consid. V lit. d, in fine, p. 29). Un peu plus haut, il affirmait aussi que la décision du conseil communal était fondée sur une pesée des intérêts qui n'avait pas été correctement effectuée; le conseil précité avait en effet omis certains aspects "(développement régional voulu par le plan directeur cantonal, développement démographique prévu par le plan directeur communal en voie d'élaboration)", s'était fondé sur des affirmations erronées "(l'absence d'engagement valable à l'endroit des promoteurs, pouvoir d'examen des autorités cantonales)" et laissait d'autres aspects dans l'incertitude "(question de l'équipement par exemple)".
S'appuyant sur ces divers éléments, le département a conclu que le dossier devait être renvoyé aux autorités communales pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Si l'on s'en tient à la décision attaquée, on constate que le département a procédé à un examen matériel approfondi du plan, ainsi que des objections retenues par la Commission d'urbanisme pour écarter le projet (consid. IV et V). Dans ce cadre, le département a abordé, l'un après l'autre, de nombreux aspects qui, selon lui, auraient plaidé en faveur de l'affectation du périmètre en question en zone à bâtir (tel serait le cas apparemment d'une analyse des besoins en terrains à bâtir, en application de l'art. 15 lit. b LAT). Il a réfuté en outre les objections de la Commission d'urbanisme (consid. 5 lit. c, p. 26 ss). Cependant, pour des motifs liés au respect de l'autonomie communale, le département ne s'est pas estimé en droit d'approuver lui-même le plan rejeté par le conseil communal; pour les mêmes motifs, il n'a pas non plus envisagé d'inviter ledit conseil, cas échéant après complément d'instruction, à ratifier ce plan. Dans un tel contexte, il ne restait au département que la possibilité d'annuler la décision du conseil communal du 18 novembre 1999, en considérant que celle-ci reposait sur un dossier incomplet (dans ce sens, v. lettre du département du 11 septembre 2002). Il apparaît pourtant que cette décision, même si elle ne le dit pas expressément, tend à obtenir du conseil communal non pas tant qu'il complète son information, mais bien - qu'il révise son appréciation et adopte en définitive le plan de quartier litigieux. Il découle d'ailleurs de cette analyse que le département, après avoir procédé à un examen matériel très fouillé des aspects d'aménagement du territoire ici en cause, a retenu en définitive l'existence de vices de nature formelle (dossier incomplet), par une sorte de glissement du raisonnement. Dans ces conditions, la commune est fondée à invoquer une violation de son autonomie communale dans la décision attaquée, même si celle-ci ne présente en définitive qu'un caractère procédural, dans la mesure où elle retient que le conseil communal a abusé de son pouvoir d'appréciation.
a) aa) Au préalable, on rappellera cependant que la (relative) prudence du département n'est pas sans fondement. C'est à juste titre que les autorités communales doivent se voir reconnaître une très grande marge d'appréciation, ainsi qu'une latitude de jugement dans le domaine de la planification locale. A titre d'exemple, on relèvera que la jurisprudence a admis que, même en présence d'un besoin de terrains à bâtir dûment établi, une commune n'est pas tenue d'engager un processus d'affectation de nouvelles surfaces à bâtir; la collectivité locale qui souhaite maîtriser son développement, voire même freiner sa croissance en a la possibilité, cela sans violer l'art. 15 LAT (v. à cet égard ATF 118 Ia 151, spéc. consid. 4d, p. 158; 117 Ia 430, spéc. p. 432; 434, consid. 3f, spéc. p. 439; 116 Ia 328 consid. 4c; 339, spéc. p. 341; 114 Ia 364, consid. 4, spéc. p. 370; v. également RDAF 2002 I 122).
On relèvera brièvement ici que le plan litigieux s'inscrit dans le cadre de l'art. 21 al. 2 LAT, soit celui de la révision du plan. Même si le plan actuellement en vigueur depuis 1984 datait de quelque quinze ans au moment de la décision du conseil communal sur le plan de quartier litigieux et que, par conséquent, il y avait assurément suffisamment d'éléments pour considérer que ce plan - à tout le moins dans le secteur en cause - pouvait faire l'objet d'un nouvel examen, il reste que le conseil communal disposait d'une grande latitude entre l'option du statu quo et celle de l'adoption d'une nouvelle planification spéciale.
bb) On se souvient par ailleurs que l'autorité cantonale de recours, en application de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, dispose d'un libre pouvoir d'examen, qui s'étend dès lors aux questions d'opportunité; il reste à savoir jusqu'où va ce pouvoir, lequel doit en effet respecter la marge d'autonomie des communes en matière de planification. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les instances cantonales doivent exercer leur pouvoir de contrôle avec retenue, ne substituant pas sans raison leur propre appréciation à celle de la commune; il leur appartient avant tout de vérifier la cohérence d'ensemble, d'une part dans l'organisation interne du territoire que le plan vise, d'autre part dans celle du territoire dans lequel il s'insère (en particulier par rapport à la planification directrice; v. par exemple ATF 114 Ia 245; 116 Ia 221; v. Pierre Moor, II, 443 et les références citées).
b) aa) Dans sa lettre du 11 septembre 2002, le département reproche au conseil communal, en substance, d'avoir statué sur la base d'un dossier incomplet. La décision attaquée, à ce propos, ne mentionne aucune disposition légale que l'autorité précitée aurait violée. En réalité, le droit positif contient en effet un certain nombre d'exigences quant au contenu du dossier susceptible de fonder une décision de planification. On pense par exemple à l'art. 26a OAT; mais ce document figurait en l'espèce au dossier (v. le rapport, établi par le bureau Esplanade Aménagements SA le 17 septembre 1996, sur le processus d'aménagement). Par ailleurs, il arrive qu'un plan partiel d'affectation soit soumis à l'exigence d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE); le rapport d'impact sur l'environnement constitue alors lui aussi un élément indispensable du dossier; mais tel n'était pas le cas en l'espèce. En revanche, figuraient au dossier deux rapports complémentaires, l'un relatif aux problèmes de bruit et l'autre aux aspects de protection de la nature. Enfin, la Commission d'urbanisme a également demandé à la municipalité des informations complémentaires sur la question de l'évolution des besoins en terrains à bâtir sur le territoire de la commune (v. les éléments fournis par cette dernière dans le cadre d'un complément au préavis municipal no 345, adressé à la Commission d'urbanisme le 27 octobre 1999).
Sur cet aspect, le dossier, tel qu'il a été constitué à l'intention du conseil communal, apparaît pleinement conforme aux exigences posées par les textes; la décision attaquée n'indique d'ailleurs pas quelle règle aurait été violée à cet égard.
bb) Au demeurant, le département aurait pu aisément compléter le dossier s'il l'avait estimé nécessaire. Le département, ainsi que le SAT sont en effet particulièrement bien placés pour verser au dossier les éléments relatifs à une planification régionale éventuelle, respectivement ceux qui concernent l'évolution de la demande en terrains à bâtir. Le département était également en mesure d'en tenir compte, puisque son pouvoir d'examen s'étend à l'opportunité.
c) En réalité, sa décision se résume principalement dans le constat que le conseil communal aurait commis un abus de son pouvoir d'appréciation.
aa) Avant de poursuivre, on rappellera les contours de cette notion. Dans une acception étroite, l'abus de pouvoir d'appréciation est synonyme de détournement de pouvoir; il caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer. Abuse ainsi de son pouvoir, par exemple, l'autorité qui se laisse guider par sa fantaisie ou un parti-pris. Dans un sens un peu plus large, mais proche, l'abus de pouvoir comprend le comportement arbitraire ou la violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels, tel le droit à l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité. L'autorité qui jouit d'une liberté d'appréciation doit l'exercer conformément au droit, c'est-à-dire peser l'ensemble des éléments pertinents en présence, sans quoi elle tomberait dans l'arbitraire (v. à ce propos, entre autres, André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984 I 333 et références citées). Rapporté au domaine de l'aménagement du territoire, on retient l'existence d'un abus du pouvoir d'appréciation ou l'arbitraire dans le cas où l'autorité de planification se laisse guider par des motifs étrangers à ceux visés notamment aux art. 1 à 3 LAT (v. à titre d'exemple ATF 107 Ib 334 où la commune intimée avait déclassé le terrain du recourant, en renonçant à en faire de même, alors que les circonstances étaient similaires, pour les terrains dont elle-même était propriétaire).
bb) Le département, dans la décision attaquée, n'a rien mis en évidence de comparable à l'exemple précité dans la présente espèce. Le SAT, dans une lettre du 5 septembre 2000 à l'autorité intimée relève que la décision du conseil communal vise à maintenir une césure importante entre le village des Tuileries et le bourg de Grandson, à préserver totalement les aspects naturels du site et enfin à stopper l'augmentation démographique. Il ajoute :
"Les raisons formulées par le conseil communal sont en soi de bons critères dans l'appréciation d'un projet d'aménagement. Ces critères doivent cependant être confrontés avec ceux déjà évoqués dans notre analyse afin d'apporter une critique exhaustive au projet présenté."
Plus loin, le même service conclut :
"En conclusion, le SAT estime que ce PQ (note du rédacteur : plan de quartier) peut se défendre du point de vue cantonal et régional, et qu'il respecte les différents intérêts en présence".
Le département lui-même, dans sa lettre du 11 septembre 2002 admet notamment que, même si les besoins en surfaces à bâtir impliquent l'affectation de nouveaux secteurs à la construction, la commune peut y renoncer au motif, par exemple, que l'équipement relatif à ces nouvelles zones ne pourrait être réalisé dans des délais raisonnables (est évoqué à cet égard l'équipement général constitué par les secteurs scolaires, d'épuration et routier).
On retire de ces différents éléments que le conseil communal a pris en compte des réflexions pleinement pertinentes dans le domaine de l'aménagement du territoire; en revanche, aux yeux du SAT, la décision inverse, soit l'adoption du plan de quartier, se serait justifiée également et aurait même, à ses yeux, été préférable.
Il reste que, quoi qu'en dise le département dans la décision attaquée, aucun élément du dossier n'étaye l'existence d'un abus du pouvoir d'appréciation dans le refus du plan de quartier par le conseil communal; en définitive, il apparaît que le département a une appréciation différente de l'autorité communale sur l'opportunité de l'affectation du secteur en cause en zone à bâtir et qu'il cherche, par le biais du renvoi de la cause au conseil communal, à substituer cette appréciation à celle de l'autorité inférieure. Cela n'est pas admissible (sous réserve des cas où l'autorité cantonale a la faculté propre d'initier une planification cantonale).
4. Le département a par ailleurs renoncé à examiner la question de la bonne foi (consid. VI). Il reste que la décision a retracé l'historique des contacts entre les autorités communales de Grandson et les propriétaires (v. décision attaquée, ch. 1); elle en tire la conclusion (en p. 29) que la Commission d'urbanisme a retenu à tort que la commune ne se serait jamais formellement engagée vis-à-vis des auteurs du projet (elle se réfère à ce sujet à la réponse donnée aux opposants, adoptée par le conseil communal le 25 novembre 1982, d'ailleurs citée au ch. 1 de la partie faits).
Pour être précis, il convient toutefois de se reporter à cette décision communiquée par la lettre de la municipalité du 8 février 1983, qui avait trait à la levée des oppositions formées notamment par les propriétaires de biens-fonds sis dans le périmètre du plan de quartier litigieux. On y rappelle en premier lieu l'évolution de la position de la municipalité; celle-ci, dès 1981, a étudié le problème de la constructibilité éventuelle du secteur, notamment des parcelles comprises dans le plan de quartier des Combes, tout en préservant une césure entre Grandson et Les Tuileries. Ainsi, pour la municipalité, une partie du site à tout le moins se prête incontestablement à la construction, pour autant cependant que celui-ci soit équipé, ce qui n'était alors pas le cas. La municipalité a donc proposé une solution qui a reçu l'aval du conseil, soit l'affectation en zone intermédiaire du secteur sous la Tête Noire (soit le périmètre ici en cause), dans l'idée d'affecter à terme celui-ci (et/ou d'autres secteurs) à la construction dans le cadre d'un plan d'extension partiel. Cette décision s'achevait ainsi :
"Ainsi, le dossier reste ouvert. On le reprendra si les propriétaires persistent dans leurs intentions et que le besoin de bâtir à cet endroit se confirme."
a) On a vu ci-dessus que le refus par le conseil communal d'adopter le plan de quartier litigieux était conforme au droit; cependant, les propriétaires font valoir en substance que cette voie était fermée en raison des assurances qui leur avaient été données précédemment par la même autorité; ce faisant, ils se prévalent du principe de la bonne foi.
aa) Pour qu'il trouve à s'appliquer, ce principe suppose réunies un certain nombre de conditions, qu'il n'y a pas lieu de rappeler ici exhaustivement (v. à ce sujet Moor I 430 ss). Une première condition, ici pertinente, a trait à l'autorité qui les a données; il est nécessaire en effet que cette dernière ait été compétente pour le faire ou à tout le moins soit apparue telle aux yeux des tiers. Une seconde série de conditions concerne les assurances données; ces dernières doivent avoir été fournies sans réserve et clairement; il ne doit pas s'agir d'une simple orientation, ni d'une information sur la pratique ordinairement suivie.
On relèvera ici que la jurisprudence s'est montrée sévère à cet égard, notamment dans le domaine de la planification; ainsi, les assurances données par un exécutif communal sur la stabilité d'un plan de zone ne lient pas le législatif, compétent pour l'adopter et le modifier (v. à titre d'exemple ATF 110 Ia 412, spéc. p. 419; v. également ATF 119 Ib 138, consid. 4, spéc. p. 141). Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral a également insisté sur le caractère ancien des assurances données, celles-ci étant d'ailleurs antérieures à l'entrée en vigueur de la LAT. Au demeurant, l'admission du moyen tiré de la protection de la bonne foi apparaît dans la jurisprudence comme exceptionnelle en cette matière; on citera ici un cas (ZBl 1997, 272, consid. 5, spic. p. 278 s.). Les propriétaires concernés avaient conclu une convention, dans le cadre d'une procédure d'expropriation, souscrite par la commune concernée, le canton et même la Confédération; aux termes de cet accord, ceux-ci avaient obtenu la promesse qu'une partie de la parcelle en cause resterait pour toujours ("für alle Zeit") constructible.
bb) Dans le cas d'espèce, on se trouve dans une situation très différente de celle décrite dans le dernier arrêt précité du Tribunal fédéral. Quoi qu'en dise la décision attaquée, le dossier ne révèle aucune assurance formelle ("... le dossier reste ouvert" disait la décision du 25 novembre 1982) de la part du conseil communal s'agissant de la constructibilité des parcelles des propriétaires. Ces dernières ont été affectées à l'époque en zone intermédiaire et leur collocation en zone à bâtir a été envisagée pour l'avenir. On ne saurait dès lors voir dans la décision du conseil communal du 25 novembre 1982, pas plus d'ailleurs que dans les déclarations ultérieures de la Commission d'urbanisme (qui ne saurait être confondue de toute manière avec le conseil communal lui-même) de véritables promesses, liant le législatif communal, quant à l'affectation de ce secteur en zone constructible.
c) Sur cet aspect, il apparaît donc en définitive que les moyens soulevés par les propriétaires (même s'ils n'ont pas été traités de manière détaillée par le département) ne pouvaient pas être accueillis.
5. La décision attaquée, en obiter dictum indique que deux des membres rapporteurs de la majorité de la Commission d'urbanisme sont directement concernés par le plan litigieux, en tant que voisins-opposants au projet (il s'agit semble-t-il de Claude Zellweger et de Daniel Javet; le premier est lié à Nadine Zellweger, opposante, le second étant lui aussi le fils d'un opposant). La décision attaquée se réfère à cet égard à l'art. 37 du règlement du conseil communal, lequel prévoit ce qui suit :
"Un membre du conseil ne peut faire partie d'une commission lorsqu'il s'agit d'un objet qui le concerne, lui ou une société commerciale dans laquelle il est administrateur ou membre du comité".
a) Les remarques précitées, tirées de la décision attaquée (p. 29 s.) concernent la problématique de la récusation. Les autorités administratives, certes dans une mesure un peu différente des autorités judiciaires, sont tenues de statuer équitablement, soit de manière impartiale (cette solution découlait par le passé de l'art. 4 aCst.; elle résulte désormais de l'art. 29 al. 1 Cst. - et non 30 al. 1 Cst., qui vaut pour les autorités judiciaires -, disposition qui n'était pas applicable lorsque le conseil communal a statué).
S'agissant de l'impartialité des autorités législatives, la jurisprudence s'est montrée relativement souple. Ainsi, le Tribunal fédéral a-t-il retenu qu'il n'était pas admissible, dans les cantons où les fonctionnaires sont éligibles au Grand Conseil, de prévoir une disposition légale qui priverait ces derniers du droit de vote dans les matières concernant la fonction publique cantonale (v. à ce propos ATF 125 I 289, spéc. 295; 123 I 97, spéc. p. 107); dans l'arrêt le plus récent, le Tribunal fédéral se réfère à la doctrine pour souligner que l'ensemble des membres d'un parlement doit bénéficier des mêmes droits, de sorte que des groupes importants ne sauraient être privés de la faculté de prendre part à des votations ou élections, sauf à violer les principes constitutionnels (ibidem p. 295 s.). On constate la même tendance s'agissant de décisions prises par les législatifs communaux en matière de planification (ZBl 2002, 36; v. également ZBl 1979, 488, ainsi que ZBl 1998, 289, consid. 3a et b). Dans l'arrêt le plus récent, le Tribunal fédéral avait à traiter d'un plan de quartier adopté par le conseil communal sur la base d'un préavis de la Commission d'urbanisme dont l'un des membres se trouvait être propriétaire d'une parcelle située dans le périmètre concerné par le plan; quand bien même le droit bernois connaissait une disposition similaire, voire plus précise que celle du règlement du Conseil communal de Grandson, l'arrêt a admis que l'autorité cantonale de dernière instance avait pu, sans arbitraire, considérer que cette violation des devoirs de récusation était restée sans incidence sur l'issue du vote.
On signalera également ici l'art. 5a LATC, qui connaît une règle en cette matière; elle concerne toutefois les personnes chargées de l'élaboration des plans d'aménagement, celles-ci ne devant pas dépendre dans leur situation professionnelle d'intérêts économiques particuliers incompatibles avec l'intérêt public (en l'espèce, cette problématique ne paraît pas se poser; v. au surplus arrêt AC 00/0165 du 19 février 2002, qui évoquait également cette disposition).
b) Dans le cas d'espèce, la décision attaquée n'indique pas que le processus de décision suivi par le conseil communal aurait été vicié et que le refus d'approuver le plan devrait être annulé de ce chef; elle se borne à indiquer comment devra procéder le conseil communal lorsqu'il sera saisi à nouveau.
Quoi qu'il en soit, il apparaît douteux que l'art. 37 du règlement du conseil communal de Grandson puisse être compris en ce sens que tous les habitants de la zone villas sise à proximité du plan de quartier litigieux doivent être exclus du vote concernant ce plan important pour la commune de Grandson. Si la question peut se poser sans doute s'agissant d'une personne qui serait propriétaire d'une parcelle du plan de quartier, on ne saurait considérer que ce plan constitue également un objet qui concerne (au sens de l'art. 37 précité) l'ensemble des propriétaires du voisinage (dans ce sens ATF 125 I précité), ni ceux d'entre eux qui auraient formé opposition ou encore les membres de leur famille et leurs proches.
6. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi à l'admission du recours de la commune de Grandson, dont l'autonomie a été violée en l'espèce. Cela conduit à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la décision du Conseil communal de Grandson du 18 novembre 1999 refusant d'approuver le plan de quartier "Les Combes" est maintenue (les autres points du dispositif doivent également être modifiés en conséquence).
Les frais de la cause seront mis à la charge des propriétaires, qui n'auront au surplus pas droit à l'allocation de dépens. Ces derniers verseront en revanche des dépens à la commune de Grandson, qui a consulté avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des infrastructures du 13 juin 2002 est réformée dans le sens suivant :
"I. le recours est rejeté;
II. la décision du Conseil communal de Grandson du 18 novembre 1999 refusant d'approuver le plan de quartier "Les Combes" est maintenue;
III. annulé;
IV. les frais de la cause arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux;
V. les recourants, solidairement entre eux, doivent à la Commune de Grandson la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens."
III. L'émolument d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean-Paul Michel, Boss Ingénieurs Civils SA, Serge Nicoloff, Pierre-André Jeannet et Michel du Pasquier, solidairement entre eux.
IV. Jean-Paul Michel et ses consorts précités, solidairement entre eux, doivent à la Commune de Grandson un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 12 décembre 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.