CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 juillet 2003
sur le recours interjeté par André PITTET, rue de la Gare 3, 1315 La Sarraz, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire du 19 novembre 2001 (refus d'autoriser la construction d'une maison d'habitation en zone agricole).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Renato Morandi et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière : Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines.
Vu les faits suivants:
A. André Pittet, horticulteur, est propriétaire de la parcelle no 371 de la commune de la Sarraz, au lieu-dit "Les Tredaines". D'une surface de 22'900 m², cette parcelle est colloquée en zone agricole B (réservée aux exploitations dont l'activité est en rapport étroit avec l'utilisation agricole du sol tels qu'établissements horticoles, arboricoles, maraîchers, etc.) selon le plan des zones de la Commune de la Sarraz du 17 décembre 1981, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mai 1983.
La parcelle no 371 est bordée au nord-ouest par la route de la Paix (de l'autre côté de laquelle se trouve une zone d'habitations individuelles), au nord-est par les parcelles no 362, propriété de Swisscom Immeubles SA, et no 370, propriété de la Commune de la Sarraz, au sud-est par un chemin public et au sud-ouest par la parcelle no 372, propriété de la Commune de la Sarraz. Le terrain est en pente descendante dans le sens nord-ouest sud-est. La parcelle no 371 est occupée en majeur partie par de vastes serres, au nombre de dix. Les parcelles nos 362 et 370 sont également colloquées en zone agricole B. Un bâtiment abritant un central téléphonique a été érigé sur la parcelle no 362. Quant à la parcelle no 370, elle est affectée à des activités scolaires et un terrain de football y a été aménagé.
L'accès aux installations d'André Pittet s'effectue par l'angle nord de la parcelle no 371, où se trouve un petit parking goudronné. Un chemin goudronné, parallèle à la route de la Paix, passe devant un local technique relié aux serres, tourne à angle droit à l'angle nord-ouest des serres en se transformant en chemin empierré et descend le long des serres sud-ouest, pour aboutir en dessous de l'ensemble de huit serres, en face des neuvième et dixième serres. Ce chemin est emprunté par les camions de livraison et ceux qui viennent charger les plantes.
B. L'exploitation horticole d'André Pittet est constituée de huit serres qui sont disposées de part et d'autre d'un couloir central intérieur et de deux serres plus récentes, construites en 1995 dans la partie sud-est de la parcelle. La surface extérieure située à l'ouest de ces deux serres est aménagée en aire de culture florale, l'espace restant étant utilisé comme aire de chargement et de déchargement des camions, ainsi que de dépôt. Quatre couches sous vitres sont en outre exploitées entre les quatre serres situées à l'ouest. Les deux serres les plus récentes sont des serres froides (0º à 10º), utilisées pour la culture de plantes en pot. Au besoin, la culture pourrait s'effectuer en pleine terre, il suffirait de retirer les bâches posées à même le sol. L'arrosage s'effectue à la main. En remontant le couloir central intérieur, on trouve de part et d'autre deux serres chauffées (20º à 22º), soit celle de droite où se pratique la culture en terre de fleurs coupées, qui restent trois ans en place (la cueillette, qui n'a lieu qu'en été, s'effectue tous les matins), et celle de gauche où peut se pratiquer la culture en pots ou en pleine terre. Ensuite, on trouve, à droite une serre froide où est pratiquée la culture au sol et en bacs de plantes pour massifs, à gauche une serre chaude destinée à la culture de plantes en pots ou en pleine terre (couches surélevées); des tulipes y sont cultivées en pleine terre du 15 décembre au 15 mai; elles sont cueillies chaque jour. Les quatre dernières serres sont des serres chaudes utilisées pour la culture hors sol. Le couloir central intérieur débouche ensuite dans un local technique qui contient un petit bureau, le local des engrais, des WC et les chaudières, utilisées en cas de panne du chauffage à distance. L'essentiel des cultures sont effectuées en pots ou hors sol, mais elles pourraient s'effectuer en pleine terre dans une proportion de 50%.
C. Fin septembre 2001, André Pittet a déposé une demande de permis de construire pour une "habitation de gardiennage". Cette maison familiale de 7 pièces et d'une surface brute utile des planchers de 239 m² serait implantée au haut de la parcelle no 371, dans son angle ouest, entre les serres et la limite de la parcelle communale no 372. L'accès à l'habitation s'effectuerait depuis la route de la Paix, par le chemin existant utilisé par les camions de livraison et de chargement des plantes.
Mis à l'enquête publique du 10 au 29 octobre 2001, ce projet a suscité deux observations relatives à la hauteur maximale d'éventuelles plantations le long de la route de la Paix. Pour sa part, la Municipalité de la Sarraz (la municipalité) a donné un préavis favorable au projet de construction.
D. Par décision du 19 novembre 2001, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise, au motif que la construction d'une habitation en zone agricole n'est admissible que si elle constitue un accessoire indispensable à l'entreprise agricole et se justifie en raison de l'éloignement des zones à bâtir, et que le besoin pour un horticulteur d'habiter à proximité de ses serres n'est pas reconnu, la surveillance des installations pouvant être réalisée par des moyens techniques depuis les zones à bâtir qui, en l'espèce, se situent aux abords immédiats de la parcelle en question. En conséquence, le SAT a estimé que la construction projetée ne pouvait pas être considérée comme conforme à la destination de la zone (art. 16a LAT et 34 OAT).
E. Contre cette décision, André Pittet a formé un recours le 19 décembre 2001, concluant, avec suite de dépens, à l'annulation de la décision querellée et à l'octroi de l'autorisation spéciale requise.
Sur requête du juge instructeur, le recourant a complété sa demande d'autorisation de construire en produisant un nouvel exemplaire du questionnaire no 66 (construction ou installation hors zone à bâtir) dûment rempli. Ce document a été transmis au SAT par la municipalité. Par courrier du 22 février 2002, le SAT a informé la municipalité qu'il maintenait son refus de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Dans ses observations du 19 mars 2002 concernant le recours, la municipalité s'est bornée à s'en remettre à justice, en rappelant qu'elle avait émis un préavis positif.
Dans sa réponse au recours du 22 mars 2002, le SAT a conclu au rejet du recours.
F. Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale le 12 novembre 2002, en présence du recourant André Pittet, assisté de Me Benoît Bovay, avocat, et accompagné de son épouse, Corinne Pittet. Etaient également présents, pour la municipalité, Jean-Pierre Girard, syndic, Rosa Mischler, conseillère municipale, Laurent Zali, conseiller municipal, assistés de Me Jean-Michel Henny, avocat, ainsi que, pour le SAT, François Zürcher, adjoint. Le tribunal a procédé à la visite des lieux, à l'issue de laquelle la municipalité a produit une copie de son plan directeur communal, ainsi que le dossier de mise à l'enquête, en 1994, des neuvième et dixième serres. Le recourant a déclaré en substance ce qui suit :
"L'habitation projetée permettrait d'exercer une meilleure surveillance de l'entreprise horticole, parce que la présence d'habitants, la lumière, ont un effet dissuasif. De plus, en étant sur place, il est possible d'intervenir rapidement en cas de vol ou de vandalisme. Dernièrement, j'ai reçu un appel téléphonique d'un habitant du quartier m'avisant que des individus procédaient au chargement de pots de fleurs sur une camionnette. Il n'est pas rare qu'en arrivant dans les serres je constate qu'il manque 50 à 100 plantes. Ce n'est pas les vols d'un pot ici et là que je cherche à prévenir, mais les vols de plus grande importance. De plus, une à deux fois par mois, je dois remplacer des panneaux vitrés qui ont été brisés par jets de pierres.
D'autre part, les cultures en serres exigent une présence constante sept jours sur sept. Leur surveillance est plus exigeante que celle du bétail. L'arrosage s'effectue à la main. Il ne peut être automatisé, il faut tenir compte de trop de conditions. Par exemple, lors de la culture des géraniums, je viens trois fois par nuit durant un mois et demi pour les arroser, afin d'assurer leur enracinement. Dans les serres chaudes, la température ne doit pas chuter trop bas. A titre d'exemple, toute la production actuelle de roses de Noël est perdue si la température de la serre chute à 12º. Je dispose d'une alarme en cas de chute de température qui sonne sur mon portable. Dans ces cas-là, je dois intervenir dans les 5 minutes pour pallier à une panne de chauffage ou déterminer si un panneau vitré ne s'est pas refermé. L'alarme peut se déclencher 10 fois par nuit, comme 1 fois par semaine. En hiver, je viens visiter les serres au moins 1 fois par nuit si la nuit est froide. Je ne peux pas déléguer la surveillance des cultures à un employé, il ne disposerait pas du savoir-faire et ce serait trop cher.
Actuellement, les horticulteurs ne cultivent plus les plantes depuis le semis jusqu'à la livraison. Je reçois des jeunes plantes que j'élève jusqu'à la livraison, sauf en ce qui concerne les géraniums, que je reçois non enracinés. Les géraniums exigent une surveillance accrue. Je produis 95% des plantes que je vends. Je ne pratique pas la vente au détail.
Le petit bureau dont je dispose sur place est insuffisant. Actuellement, je loue un bureau en ville. Mon épouse y travaille également. Si je pouvais disposer d'un bureau dans l'habitation projetée, cela faciliterait la gestion du temps familial.
Les serres sont chauffées par un chauffage à distance fourni par la cimenterie CADCIM à Eclépens. Les chaudières existantes sur place ne sont pas en service. Je ne les utilise qu'en cas de panne du chauffage à distance.
Dix personnes travaillent dans mon entreprise horticole, quinze au printemps.
Les serres ont été construites en 1964 par mon père, fleuriste, et mon oncle, paysagiste. Les deux nouvelles serres ont été construites en 1995. J'ai racheté l'entreprise en l'an 2000.
Actuellement, mon épouse et moi louons un appartement en ville de 89 m². Nous avons quatre enfants, dont des triplés, et une jeune fille au pair. La vie devient intenable dans cet appartement trop petit, mais je ne trouve rien à louer en ville. L'appartement est situé à 600 mètres environ des serres, il me faut 5 à 10 minutes pour m'y rendre à pied, l'utilisation d'un véhicule n'apportant pas réellement un gain de temps. Je dois également louer un bureau en ville. Une secrétaire-comptable y travaille à 20 %, ainsi que mon épouse. En 1964, quatre personnes effectuaient un tournus pour s'occuper de la surveillance des serres. Actuellement, je suis seul à effectuer ce travail jour et nuit.".
Les parties ont encore eu l'occasion de résumer leurs points de vue respectifs.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt, qui a été notifié aux parties le 18 novembre 2002.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La parcelle no 371 est située en zone agricole B, que l'art. 67 al. 1 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la Commune de la Sarraz (RGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 6 août 1993, définit comme une zone réservée aux exploitations dont l'activité est en rapport étroit avec l'utilisation agricole du sol (établissements horticoles, arboricoles, maraîchers, etc.). Cette définition ne va pas au-delà du droit fédéral sur l'aménagement du territoire et c'est, par conséquent, en se fondant sur ce dernier qu'il convient de déterminer si le projet de construction du recourant doit être admis ou rejeté.
3. Le 1er septembre 2000 sont entrées en vigueur la loi fédérale du 20 mars 1998 modifiant celle du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), portant notamment sur les dispositions relatives à la zone agricole, ainsi qu'une nouvelle ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1).
Aux termes du nouvel art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT : seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT; en d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. arrêt du TF du 29 mai 2001 R.C. c. G.G. publié dans SJ 2001 p. 579ss et ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). L'ancien art. 16 al. 1 lit. a LAT mentionnait expressément l'horticulture. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'ancien art. 16 LAT, cela ne signifie pas que ce type de culture bénéficierait d'un régime propre, privilégié par rapport à celui de l'agriculture traditionnelle. L'horticulture est reconnue conforme à l'affectation de la zone agricole si, quant à la façon de travailler et aux besoins en terrain, elle peut être comparée à une utilisation agricole et lorsqu'il existe un rapport suffisamment étroit avec l'exploitation du sol en plein air. Ces conditions sont remplies dans certaines entreprises ou jardineries, où les plants poussent d'abord dans des serres et sont ensuite repiqués à l'extérieur. Les exploitations où les cultures se font essentiellement sous des abris dans lesquels un climat artificiel est entretenu, ne correspondent pas au but de la zone agricole. Seules sont conformes à l'affectation de cette zone les entreprises horticoles dont la production est pour l'essentiel dépendante du sol. Un tel rapport de dépendance avec le sol existe dans une entreprise lorsque, selon une appréciation globale de son concept d'exploitation à long terme et des moyens mis en oeuvre à cet effet, on peut la décrire comme une entreprise de culture en plein air (cf. arrêt non publié du TF du 24 mai 2000 dans la cause 1A.212/1999 et ATF 125 II 278 consid. 3b p. 281 et les arrêts cités). Les nouveaux art. 16 et 16a LAT n'ont en rien modifié cette jurisprudence.
En l'espèce, l'entreprise horticole du recourant ne saurait être assimilée à une entreprise agricole au sens de la jurisprudence précitée. L'essentiel de la production de plantes et de fleurs s'effectue en pots et hors sol, sous une atmosphère et dans un environnement étroitement contrôlés. La part de cultures pour lesquelles le sol constitue un facteur de production essentiel est marginale; il s'agit de la surface extérieure vouée à la culture florale et des quatre couches extérieures sous vitres. Même si les cultures s'effectuaient pour moitié en pleine terre sous serres, comme cela semble possible, l'entreprise horticole du recourant ne pourrait être assimilée à une entreprise agricole, eu égard au climat artificiel dans lequel sont élevées les plantes. Il y a plutôt lieu d'admettre que l'entreprise présente un caractère industriel. L'entreprise du recourant n'étant pas conforme à l'affectation de la zone, son projet de construction, lié à l'exploitation de son entreprise, ne saurait être admis comme étant conforme à l'affectation de la zone.
4. De surcroît, la notion de conformité des constructions et installations à la zone agricole est précisée de manière détaillée à l'art. 34 OAT qui, à son alinéa 3, dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole. Un logement n'est conforme à la zone agricole que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, cette question étant examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation (cf. arrêt du TA du 5 mars 2002 dans la cause AC 2001/0105 et Office fédéral du développement territorial, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, ch. 2.3.1. p. 30).
En l'occurrence, le recourant allègue que les cultures en serres exigent une présence constante sept jours sur sept, leur surveillance étant plus exigeante que celle du bétail et leur arrosage devant s'effectuer à la main. Il relève en outre que le contrôle de la température des serres nécessite fréquemment sa présence sur place, de nuit également. Outre le fait que son entreprise horticole ne peut être considérée comme une entreprise agricole au sens de la LAT, mais qu'elle s'apparente plutôt à une entreprise industrielle, son exploitation peut se faire depuis la zone constructible située à proximité ou depuis la ville. C'est d'ailleurs ainsi que procède actuellement le recourant, qui ne prétend pas que l'exploitation de son entreprise est rendue impossible depuis l'appartement qu'il occupe à 600 m environ des serres. Il fait plutôt valoir qu'en raison de la petitesse de l'appartement, de l'obligation qui en découle de louer un bureau en ville et du fait que son épouse partage son temps entre ses obligations familiales et le travail de bureau, la vie de famille (deux adultes, quatre jeunes enfants, une jeune-fille au pair) et l'exploitation de son entreprise en sont sérieusement compliquées. Si cet état de fait appelle toute la compréhension du tribunal, qui considère que les aspirations du recourant à une meilleure gestion de son temps de travail et de celui consacré à sa famille sont légitimes, il n'en reste pas moins qu'au regard de la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la proximité de la zone constructible des serres interdit d'admettre la construction d'une habitation familiale dans la zone agricole.
D'autre part, le recourant allègue qu'en raison des vols et des actes de vandalisme dirigés contre son exploitation, sa présence constante aurait un effet dissuasif et lui permettrait d'intervenir plus rapidement en cas de délit ou de déprédation. Ces motifs ne sauraient pas non plus être retenus pour autoriser la construction d'une habitation familiale en zone agricole, tant il est vrai que l'installation d'une clôture, d'un portail muni d'une serrure, d'un système d'éclairage automatique, voire d'un système d'alarme permettrait de prévenir les délits et déprédations de manière efficace.
Il s'ensuit que c'est à juste titre que le SAT a refusé de délivrer une autorisation de construire en application de l'art. 22 LAT.
5. Reste à examiner si la construction projetée peut être autorisée en application de l'art. 24 LAT. L'autorisation spéciale requise ne peut être octroyée en vertu de cette disposition que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination de la construction (lit. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Ces deux conditions sont cumulatives. Pour que l'implantation d'une construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination, il faut que des raisons techniques, économiques ou tenant à la configuration du terrain justifient sa réalisation à l'emplacement prévu, ou encore que sa réalisation en zone à bâtir soit exclue pour des raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de commodité (ATF 123 II 261 consid. 5a; 119 I b 445 consid. 4a; 118 I b 19 consid. 2b et les références).
Comme on vient de le voir, le recourant n'a pas établi la nécessité objective de se loger lui-même et sa famille sur la parcelle en question (v. ci-dessus consid. 4). L'habitation projetée répond davantage à des motifs de convenance personnelle. La première des conditions cumulatives de l'art. 24 LAT n'est ainsi pas remplie.
6. Conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge du recourant débouté. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 19 novembre 2001 refusant à André Pittet l'autorisation requise pour la construction d'un bâtiment d'habitation sur sa parcelle no 371, est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d'André Pittet.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mad/Lausanne, le 16 juillet 2003
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)