CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Décision (désaisissement) du 31 décembre 2003
concernant les recours interjetés par WWF Suisse, Helvetia Nostra ainsi que Marie-Louise Anet et consorts, Pro Natura et la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage
(décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, plan d'extraction relatif à l'extension de l'exploitation de la carrière d'Arvel, autorisation de défricher).
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Le juge instructeur saisi de la cause AC 2001/0243 (PJ)
constate en fait:
A. Par trois actes datés du 7 décembre 2001 sous la plume de l'avocat Pierre Chiffelle, WWF Suisse, Helvetia Nostra ainsi que Marie-Louise Anet et consorts ont recouru contre:
- la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (plan d'extraction de carrière, demande simultanée de permis d'exploiter, carrière de calcaire d'Arvel 4 - commune de Villeneuve) rendue le 22 novembre 2001 par le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), ainsi que contre
- l'autorisation de défrichement délivrée le 25 septembre 2001 par le même DSE, Service des forêts, de la faune et de la nature.
Selon son texte (ch. 3.3, dernier paragraphe), la décision finale du 22 novembre 2001 est liée à l'autorisation de défrichement et les conditions posées par l'autorisation de défrichement sont reprises dans les conditions d'exploitation annexées à la décision finale. Le dispositif de la décision finale du 22 novembre 2001 lève les oppositions, adopte le plan d'extraction relatif à l'extension de l'exploitation de la carrière d'Arvel et son règlement, sous réserve de l'entrée en force de l'autorisation de défricher, et dit que les permis d'exploiter seront délivrés par étapes successives.
Dans sa lettre d'envoi du 12 décembre 20001, qui a été communiquée aux autres parties, l'avocat Pierre Chiffelle expose notamment que les voies de recours indiquées dans l'autorisation de défrichement (recours au Tribunal administratif dans les 20 jours) sont erronées. Dans les trois recours, il fait valoir que le Département des Institutions et des relations extérieures (DIRE) doit être saisi également, par attraction des compétences, des recours dirigés contre les autorisations spéciales (telles que l'autorisation de défricher) délivrées simultanément à la décision finale sur étude d'impact (cette dernière indique qu'elle peut faire l'objet d'un recours au Département des Institutions et des relations extérieures dans les 10 jours). Il invoque sur cette question de compétence le principe de coordination qui s'impose en vertu de l'art. 33 al. 4 LAT, ainsi que la jurisprudence du Tribunal administratif (AC 1995/0251 du 21 décembre 1995).
Il résulte de certaines déclarations que les mêmes recourants ont apparemment également recouru devant le Département des Institutions et des relations extérieures.
B. Pro Natura a recouru par acte du 7 décembre 2001 contre l'autorisation de défrichement délivrée le 25 septembre 2001 en concluant à son annulation. Le dossier ne permet pas de savoir si un recours a également été adressé au département cantonal.
C. La Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP) a recouru contre l'autorisation de défrichement par acte du 12 décembre 2001 en demandant son annulation. Elle conteste notamment que la décision finale sur étude d'impact et l'autorisation de défrichement puisse faire l'objet de deux procédures de recours différentes (et dans des délais différents). Elle invoque à cet égard la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision. Elle demande une adaptation du droit cantonal à cette loi par l'instauration d'un délai unique de 30 jours. Le dossier ne permet pas de savoir si un recours a également été adressé au département cantonal.
D. Invitées à répondre aux recours et en particulier à se déterminer sur la question de la compétence du DIRE, les parties sont déterminées comme suit sur la question de la compétence:
- par lettre du 20 décembre 2001, la commune de Villeneuve, rappelant qu'elle s'était opposée au projet initial, déclare s'en remettre à justice;
- dans ses déterminations du 7 janvier 2002. le Service de l'aménagement du territoire renonce à se déterminer sur les griefs invoqués, hors de sa compétence;
- dans ses déterminations du 17 janvier 2002, le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des forêts, de la faune et de la nature conteste l'attraction de compétence en faveur du DIRE sur la question du défrichement;
- par mémoire-réponse du 24 janvier 2002, Carrière d'Arvel SA s'en remet à justice sur la question de la compétence;
- dans ses déterminations du 15 février 2002, le Département de la sécurité et de l'environnement, Service de l'environnement et de l'énergie renonce à se déterminer sur les griefs invoqués, hors de sa compétence;
- dans ses déterminations du 15 février 2002, le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissements n'aborde pas la question de la compétence.
La position du Département des Institutions et des relations extérieures (DIRE) sur sa propre compétence a varié en cours de procédure:
- Dans un premier courrier émanant du Service de justice, de l'intérieur et des cultes en date du 8 janvier 2002, le DIRE a contesté l'attraction de compétence en sa faveur sur la question du défrichement, faisant valoir que l'on ne saurait lui attribuer des compétences que la loi ne lui accorde pas, puisque la loi forestière prévoit un recours au Tribunal administratif.
- Puis, dans un courrier du 6 novembre 2003 de la Cheffe du Département de l'Economie (compétente suite à la récusation du chef du DIRE), ledit département a déclaré accepter sa compétence, en se référant à une déclaration analogue qu'avait faite son Service de justice le 25 septembre 2002 dans un autre dossier du Tribunal (AC 2002/0176 VP), mais dont ni les parties à la présente cause ni le juge soussigné n'ont eu connaissance en son temps.
Au vu de la nouvelle position du Département cantonal, le juge instructeur a alors décidé de rendre la présente décision.
et considère en droit:
1. L'art. 6 LJPA relatif aux conflits de compétence prévoit ce qui suit:
D'office, toute autorité saisie d'un recours administratif vérifie sa compétence et transmet à l'autorité compétente les causes qui lui échappent.
L'autorité qui tient sa compétence pour douteuse procède sans retard à un échange de vues avec la ou les autres autorités dont la compétence entre en ligne de compte.
En cas de conflits, la loi sur les conflits de compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire s'applique par analogie.
En l'espèce, l'autorisation de défrichement 25 septembre 2001 indique qu'elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. Cependant, les recours du WWF, d'Helvetia Nostra et d'Anet et consorts font valoir que le Département des Institutions et des relations extérieures (DIRE) doit être saisi également, par attraction des compétences, des recours dirigés contre les autorisations spéciales (telles que l'autorisation de défricher) délivrées simultanément à la décision finale sur étude d'impact. Les mêmes arguments se retrouvent en substance dans le recours de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage.
Les recours du WWF, d'Helvetia Nostra et d'Anet et consorts invoquent sur cette question de compétence le principe de coordination qui s'impose en vertu de l'art. 33 al. 4 LAT, ainsi que la jurisprudence du Tribunal administratif constituée par l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995. Cet arrêt a jugé que le plan d'extraction des gravières et la décision finale sur étude d'impact qui y est liée relèvent, en première instance de recours, de la compétence du Département cantonal compétent (DJPAM à l'époque, DIRE aujourd'hui). Cet arrêt a aussi précisé qu'il en va de même, par attraction de compétence, des recours dirigés contre les autorisations spéciales délivrées simultanément, telles que l'autorisation de défrichement.
Quoi qu'en pense le Service de justice dans son courrier du 8 janvier 2002, l'application de cette jurisprudence entraîne que le Tribunal administratif ne doit pas se saisir des recours dirigés contre l'autorisation de défrichement. Ces recours doivent au contraire être traités de manière coordonnée d'abord par le D¿artement cantonal compétent pour statuer comme première instance de recours sur le pourvoi dirigé contre la décision finale sur étude d'impact. On ne peut renoncer à cette coordination que lorsque une constatation de la nature forestière a été mise à l'enquête simultanément avec un plan d'affectation car dans ce cas, la délimitation de la forêt est un préalable à l'adoption du plan d'affectation et elle n'implique aucune pesée d'intérêts (AC 2002/0153 du 16 mai 2003). Il n'y a pas lieu non plus de suspendre la procédure, comme le suggérait le Service de justice, dans l'attente de la décision du Département.
Le Département compétent ayant dans un premier temps contesté sa compétence, le litige sur ce point n'aurait pu être tranché que par un arrêt du Tribunal administratif statuant sur la compétence. Cependant, la section du Tribunal administratif saisie de cette question n'aurait pu s'écarter de la jurisprudence qu'aux conditions fixées par l'art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997 (ROTA). Cette disposition consacrée à la coordination de la jurisprudence présuppose, entre tous les juges de la Chambre de l'aménagement du territoire et des constructions, une discussion à laquelle les assesseurs sont au besoin associés. Cette procédure, assez lourde car elle nécessite en générale la fixation d'une séance de coordination, n'a plus lieu d'être suivie en l'espèce car la coordination exigée par l'art. 21 ROTA n'est destinée qu'à trancher des questions sur lesquelles un litige est effectivement pendant devant le Tribunal administratif. Or le Département a modifié sa position en date du 6 novembre 2003 (il semble qu'il ait annoncé ce revirement dans un courrier concernant un autre dossier, non produit dans le présent dossier si ce n'est comme annexe à la lettre du 6 novembre 2003) et il a accepté sa compétence. Comme cette nouvelle position du Département correspond aux conclusions prises par la plupart des recourants (seule Pro Natura ne s'est pas exprimée sur ce point mais on voit mal qu'elle conteste la nécessité d'une coordination des décisions), la question de la compétence n'est plus litigieuse. Il y a donc lieu, conformément à l'art. 6 al. 1 LJPA cité plus haut, de transmettre au Département cantonal l'entier du dossier, qui comporte déjà les écritures déposées par les parties sur le fond.
On observera pour terminer que la modification de la procédure de recours en matières de plans qui entrera en vigueur le 1er janvier 2004 (lois du 11 février 2003 modifiant la LPNMS, la LVPEP, la loi sur le marchepied, la loi sur les routes, la loi sur les carrières et la LATC) ne change rien à la situation car les nouvelles règles de procédure ne s'appliquent pas aux plans qui, à cette date, ont déjà dépassé le stade de la décision consécutive à l'enquête publique (la disposition transitoire - art. 2 - de loi du 11 février 2003 modifiant la loi sur les carrières ne parle pas de plans d'extraction: elle évoque l'adoption des "décisions et plans de classement" mais il s'agit apparemment d'une inadvertance de rédaction, probablement imputable à une confusion avec la disposition correspondante sur la LPNMS, qu'on retrouve également dans la disposition correspondante concernant la loi sur les routes). Le Tribunal ne disposera d'ailleurs, à cette date, que d'une fraction du renfort d'effectif prévu par la modification correspondante de l'art. 7 LJPA entrant en vigueur le 1er janvier 2004 également.
Par ces motifs le juge instructeur:
I. transmet le dossier au Département de l'Economie;
II. raye la cause du rôle;
III. dit que les frais et dépens suivront le sort de la cause transmise au Département.
Lausanne, le 31 décembre 2003
Le juge instructeur:
Pierre Journot
La présente décision est communiquée aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint