CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 septembre 2003
sur le recours interjeté par Michel HERZOG, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 19 octobre 2001 de la Municipalité de Préverenges (refus de réexaminer l'obligation de démolir le chalet ECA 150, parcelle 110 imposée par le permis 8/99 du 19.10.1999).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Renato Morandi, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant Michel Herzog est propriétaire, à Préverenges, d'un immeuble immatriculé au registre foncier sous no 110. Il s'agit d'une grande parcelle rectangulaire, d'une surface d'environ 3'200 m², dont 220 environ occupés par cinq bâtiments. Outre l'habitation principale (no ECA 381), il s'agit de trois petites dépendances de respectivement 20 m², 4 m² et 12 m² (no ECA 151, 152 et 153), ainsi que d'un petit chalet (no ECA 150). Cette parcelle se trouve au bord du lac Léman, au sud de la localité, et est située en zone d'habitation individuelle et familiale A, selon le plan d'extension communal et le règlement y afférent, approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 24 octobre 1984 (ci-après RPE).
B. Du 13 août au 1er septembre 1999, Michel Herzog a mis à l'enquête publique un projet de construction d'une villa avec piscine. Il a obtenu un permis de construire en date du 19 octobre 1999 (permis no 8/99). Ce permis prévoit, au titre de condition spéciale communale, la démolition du chalet ECA no 150 avant la fin du chantier, en se référant à des conventions passées en octobre 1999 avec des opposants. Une date limite au 31 décembre 2001 a été fixée.
C. La construction de la villa a été réalisée et, le 9 juillet 2001, la Municipalité de Préverenges a délivré un permis provisoire d'habiter, qui rappelle l'exigence d'une démolition du chalet avant le 31 décembre 2001. Par courrier du 8 août 2001, le recourant a demandé le réexamen de cette condition, en invoquant d'une part que le chalet était une construction en bois typique de la première moitié du siècle (note 4 au recensement des monuments historiques), et d'autre part la modification du règlement communal rendant possible la construction de deux bâtiments sur une parcelle de 2'000 m², concluant à l'inutilité d'une démolition qui pourrait être suivie d'une reconstruction d'un bâtiment semblable. La municipalité a accusé réception de cette requête le 16 août 2001 puis, après avoir organisé une visite des lieux, a décidé le 19 octobre 2001 de maintenir l'exigence de démolition du chalet litigieux, confirmant le délai au 31 décembre 2001. La municipalité a notamment fait valoir qu'aucun fait nouveau ne justifiait un réexamen du cas, et elle a rappelé les dispositions réglementaires applicables ainsi que le fait que la condition litigieuse était liée à un retrait d'opposition de voisins.
D. Le recourant a alors consulté avocat qui, par courrier du 9 novembre 2001, est revenu à la charge auprès de la Municipalité de Préverenges, invoquant d'une part que, le bâtiment à démolir n'étant pas une villa, il n'y avait pas violation de l'art. 31 RPE, d'autre part les droits acquis du propriétaire à conserver deux habitations sur sa parcelle, concluant finalement à ce qu'une décision en bonne et due forme soit prise, ou alors que le courrier soit transmis au Tribunal administratif comme recours. Suivant cette suggestion, par courrier du 7 décembre 2001 de son conseil, la municipalité a transmis le dossier au Tribunal administratif.
E. La municipalité s'est déterminée le 10 janvier 2002, ensuite de quoi le juge instructeur a informé les parties que l'objet du litige se limitait à savoir si les conditions d'un nouvel examen étaient ou non réalisées. Le recourant a de son côté requis la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur une enquête complémentaire à ouvrir en vue du maintien du chalet litigieux. Il a requis également la production du dossier relatif au nouveau plan d'affectation communal, puis encore, par courrier du 22 janvier 2002, l'audition des parties. Après avoir indiqué aux parties que, en raison de la limitation de l'objet du litige au point de savoir si les conditions d'un réexamen étaient réunies, le tribunal statuerait sans autre mesure d'instruction. La suspension de la procédure n'a pas été ordonnée.
Considérant en droit:
1. Le courrier du 9 novembre 2001 du recourant, bien que rédigé de manière informelle, contient les éléments exigés par la loi (art. 31 LJPA), notamment une motivation et des conclusions, puisqu'il tend à l'annulation de la décision du 19 octobre 2001 et son remplacement par une autorisation de maintenir le bâtiment litigieux, sous réserve des exigences légales formelles. Emanant pour le surplus du propriétaire de la construction en cause, destinataire de la décision entreprise, il est recevable à la forme.
2. Lorsqu'une telle obligation n'est ni prévue par la législation ni reconnue par une pratique administrative constante, comme c'est le cas en procédure administrative vaudoise (cf. ATF 116 Ia 433, c. 5), le Tribunal fédéral a déduit de l'art. 4 aCst. (actuellement art. 8 Cst.) l'obligation pour l'autorité administrative de se saisir d'une demande de réexamen si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants ("erheblich") qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou encore si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable ("wesentliche Änderung") depuis la première décision (cf. notamment ATF 109 Ib 246, c. 4a; 113 Ia 146, c. 3a, JT 1989 I 209; 120 Ib 42, c. 2b; 124 II 1, c. 3a et ATF du 14 avril 1998, ZBl 1999, p. 84 c. 2d). Dans ces deux hypothèses, les faits invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et une décision plus favorable au requérant. Il en va de même des moyens de preuve dans la première hypothèse, qui sont importants dans la mesure où il y lieu d'admettre qu'ils eussent amené à une décision différente s'ils avaient été connus à temps (par analogie avec les art. 136 litt. d, 137 litt. b OJF et 66 al. 2 litt. a PA, cf. ATF 122 II 17, c. 3; 121 IV 317, c. 2; JAAC 1996, n° 38, c. 5; P. Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 230; A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 740 et 741, p. 260).
Le Tribunal fédéral a en outre eu l'occasion de souligner que les demandes successives portant, comme en l'espèce, sur le même objet ne doivent pas servir à remettre continuellement en question des décisions administratives entrées en force, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF du 3 septembre 1998, RDAF 1999 I 245, c. a; 120 précité et les arrêts cités). Aussi faut-il admettre que les griefs tirés des pseudo-nova n'ouvrent la voie du réexamen que lorsque, en dépit d'une diligence raisonnable, le requérant n'a pas pu les invoquer - ou les produire s'agissant des moyens de preuve - dans la procédure précédant la décision attaquée ou dans la voie de recours ordinairement ouverte à son encontre, ce qu'il lui appartient de démontrer (cf. notamment JAAC 1996, n° 37, c. 1b; P. Moor, op. cit., p. 229; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 434, p. 159, application analogique de l'art. 66 al. 3 PA; en matière de réexamen des décisions de taxation fiscale, cf. également ATF 111 Ib 209, c. 1).
3. En l'espèce, la demande de reconsidération présentée par le recourant tend à remettre en cause une des conditions spéciales imposées par le permis de construire de 1999. On peut déjà à cet égard se demander si la démarche est en soi recevable, puisqu'elle intervient 21 mois après la réception d'une autorisation de construire contre laquelle Michel Herzog a renoncé à recourir, quand bien même elle lui imposait des conditions dont il voulait pas et qu'il a utilisées. Certes la faculté de demander la reconsidération ou le réexamen d'une décision administrative n'est-elle pas en soi limitée dans le temps. Mais le principe de la bonne foi impose tout de même une limitation temporaire (voir par exemple une décision du 1er décembre 1999 de la Commission fédérale de recours en matière d'asile, JAAC 64 (2000) no 99). Il est vrai que dans le cas présent, la date limite fixée par l'autorité communale pour l'enlèvement du chalet a volontairement été prévue pour la fin des travaux, au plus tard à fin 2001, de sorte qu'on peut à la rigueur admettre que ce ne soit qu'à ce moment-là que le recourant se soit préoccupé du problème. Le Tribunal administratif laissera la question ouverte, le recours devant être de toute manière rejeté pour les raisons qui suivent.
4. Le recourant ne peut en l'espèce invoquer aucun changement des circonstances de fait régissant sa parcelle de Préverenges. Rien n'a changé depuis 1999, si ce n'est évidemment que la villa a été construite (conformément aux plans). En particulier, ni l'état ni l'utilisation du chalet litigieux ne se sont modifiés. Le recourant fait certes valoir qu'une modification de la réglementation communale est en chantier. Mais cet élément ne saurait non plus justifier un réexamen du cas, dans la mesure où la validité d'un acte administratif est examinée selon le droit applicable au moment où il a été édicté, les modifications ultérieures du droit n'entrant en principe pas en considération (voir par exemple ATF 127 II 211 consid. 2b). Or en automne 2001, la réglementation applicable à la propriété du recourant était identique à celle qui prévalait lors de la délivrance du permis de construire et une application anticipée de nouvelles dispositions encore au stade des études n'entrait pas en ligne de compte.
5. Enfin, l'autorité qui envisage de réexaminer une décision antérieure doit toujours procéder à une pesée des intérêts en présence, mettant en balance notamment la nécessité de garantir une certaine sécurité du droit, d'une part, et les intérêts, publics ou privés, susceptibles d'être affectés par un réexamen. Or, en l'espèce, si l'intérêt du recourant à être libéré d'une des charges imposées au moment de la délivrance du permis de construire est bien évident, il est non moins certain que d'autres intérêts sont en jeu, notamment ceux des voisins qui étaient intervenus à l'époque dans l'enquête publique, et qui ont retiré leur opposition ou renoncé à recourir précisément en fonction des conditions mises par la municipalité. Ces personnes ont ainsi pris des dispositions sur lesquelles elles ne peuvent plus revenir aujourd'hui (même une enquête publique complémentaire, comme le suggère le recourant, ne les remettrait pas dans une situation identique puisque la villa est d'ores et déjà construite), de sorte que seul un intérêt public extrêmement important pourrait justifier que l'on revienne aujourd'hui sur une situation qui déplaît certes au recourant, mais que ce dernier a acceptée à l'époque. En fait, et même si on admet que, comme il le soutient, le recourant n'avait pas véritablement mesuré l'importance de la condition acceptée à l'époque (mais il est difficile de croire qu'il lui ait fallu plus de 20 mois de réflexion pour essayer de la faire supprimer), il reste qu'il s'agit pour lui avant tout de tenter de corriger une décision lui paraissant "excessive et surtout peu adéquate" (lettre de son conseil du 9 novembre 2001 p. 2). Une procédure de réexamen n'est pas destinée à cela.
6. En tout point fondé, le recours doit être rejeté, aux frais de son auteur qui n'a pas droit à des dépens et qui versera, à ce titre, une indemnité à la Commune de Préverenges, qui a procédé avec l'aide d'un conseil.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 19 octobre 2001 de la Municipalité de Préverenges refusant de réexaminer une condition du permis de construire no 8/99 délivré à M. Michel Herzog est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Michel Herzog.
IV. Le recourant Michel Herzog versera à la Commune de Préverenges une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
gz/vz/np/Lausanne, le 26 septembre 2003.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.