CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 mai 2002
sur le recours interjeté par les hoirs de Pierre DUCOMMUN, soit Monique DUCOMMUN, à Concise, Claudine NERFIN, à Chambésy et Philippe DUCOMMUN à St-Julien-en-Genevois, tous représentés par Me Paul-Arthur Treyvaud, avocat à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du 24 août 2001 de la Municipalité de Concise, représentée par Me Renaud Lattion, avocat à Yverdon-les-Bains, subordonnant à la création de quatre places de stationnement l'autorisation de transformer le bâtiment no ECA 256, à la rue de la Rive.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg , président; M. Renato Morandi et M. Jean W. Nicole, assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet.
Vu les faits suivants:
A. Les héritiers de Pierre Ducommun, soit Monique Ducommun, Claudine Nerfin et Philippe Ducommun, étaient propriétaires à Concise de la parcelle n° 89, dans la partie sud du village, en bordure du chemin de la Rive. D'une surface totale de 574 m², ce bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation (n° ECA 256) constitué, dans sa partie principale, d'une ancienne maison villageoise, flanquée à l'est d'une annexe plus récente, contiguë au bâtiment voisin (n° ECA 253) propriété de Daniel Reguin. Ce bâtiment comporte deux appartements, sur deux étages, l'un de quatre pièces, l'autre de trois. Le rez-de-chaussée de l'annexe est occupé par une chambre à coucher faisant partie de l'appartement de quatre pièces. Le premier étage de l'annexe, auquel on accède par un escalier extérieur, abrite un local indépendant d'environ 7 m 50 sur 5, actuellement inoccupé et non aménagé. Ce local abritait autrefois un atelier de polissage, puis il a été utilisé par la CVE comme bureaux. Deux personnes y travaillaient jusqu'au début des années 80. Depuis lors, il a servi de débarras.
Les lieux sont situés dans la zone du village ancien, régie par les art. 5 et suivants du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après RPE) approuvé par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1980.
B. Mme Monique Ducommun projette d'aménager le local de l'ancien atelier en appartement. Celui-ci se composerait d'une grande pièce (environ 35 m²) avec bloc cuisine, d'une salle de bains et, sous le comble, d'une mezzanine d'environ 20 m². L'éclairage de cette dernière serait assuré par l'installation d'un velux dans le pan sud du toit. L'une des fenêtres existante sur la façade sud serait en outre agrandie pour en faire une porte-fenêtre ouvrant sur la galerie à laquelle donne accès l'escalier extérieur. Le volume bâti existant demeurerait inchangé.
C. Ce projet de transformation a été mis à l'enquête publique du 12 juin au 2 juillet 2001. Il a suscité l'opposition de M. Daniel Reguin, propriétaire du bâtiment contigu à l'est. Celui-ci invoquait une violation de l'art. 70 RPE, en raison de l'absence de places de stationnement, et relevait que le local à transformer disposait de vues droite et oblique sur sa parcelle, alors que ses voisins n'étaient au bénéfice d'aucune servitude.
Par lettre du 24 août 2001, la municipalité a informé M. Reguin qu'elle admettait le bien-fondé de son opposition en ce qui concernait les places de stationnement et que sa remarque concernant les droits de vue relevait du droit privé. Simultanément elle informait l'architecte de Mme Ducommun qu'elle avait "décidé, dans sa séance du 20 août 2001, d'exiger pour la délivrance du permis de construire ce qui suit :
1) création de 2 places de parc pour l'aménagement du réduit (conf. al. art. N° 70 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions),
2) création de 2 places de parc pour les véhicules existants (une par appartement)."
D. Les hoirs de Pierre Ducommun ont recouru contre cette décision le 18 septembre 2001. Ils concluent à ce que la décision de la municipalité soit modifiée en ce sens que le permis de construire sollicité est accordé, sous réserve des droits des tiers, et qu'aucune place de parc n'est exigée pour les appartements existants.
La municipalité a répondu au recours le 25 octobre 2001, concluant à son rejet. L'opposant Daniel Reguin a déposé ses observations le 30 novembre 2001, concluant également au rejet du recours.
Ensuite de partage successoral, Mme Monique Ducommun a été inscrite au registre foncier comme seule propriétaire de la parcelle n° 89 le 25 janvier 2002.
E. Le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux, puis tenu séance à Concise le 2 mai 2002 en présence de Mme Monique Ducommun, accompagnée de Me Paul-Arthur Treyvaud, avocat, et de Mme Karine Simon, architecte; de MM. Michel Paris, syndic de Concise, et Roger Dyens, conseiller municipal, accompagnés de Me Renaud Lattion, avocat; et de M. Daniel Reguin, opposant, accompagné de Me Philippe Conod, avocat.
Le tribunal a constaté que la façade sud de la partie principale du bâtiment n° ECA 256 est implanté immédiatement au bord de la rue de la Rive. Cette dernière, large d'environ 7 m devant la propriété de M. Reguin, s'évase devant celle de Mme Ducommun, où elle atteint plus de 11 m de large, laissant la possibilité de parquer les véhicules perpendiculairement à l'axe de circulation sans gêner le trafic. En face de la maison de la recourante, de l'autre côté de la rue, se trouve un parking public de 26 places. La partie ouest de la parcelle n° 89 forme un jardin engazonné, séparé de la rue par un ancien mur de clôture qui se prolonge vers l'ouest sur la parcelle voisine (n° 90). Au niveau de cette parcelle, le mur de clôture est séparé de la rue par une bande de terrain communal large d'environ 5 m 50, non aménagée, mais sur laquelle une vingtaine de véhicules peuvent au besoin être stationnés. La municipalité a précisé que les places de parc exigées pourraient être aménagées dans le jardin de la recourante, situé à l'ouest de sa maison. A cette fin, le mur de clôture devrait être démoli.
Après avoir entendu les parties plaider et confirmer leurs conclusions, le tribunal a délibéré à huit clos.
Considérant en droit:
1. Le recours a été déposé au nom des "hoirs de Pierre Ducommun, pour qui agit dame Monique Ducommun". Le mémoire de recours ne spécifie pas l'identité de chacun des membres de la communauté héréditaire. La municipalité, faisant référence à un arrêt du Tribunal fédéral du 12 février 1953 déniant la capacité d'ester en justice, dans une procédure civile, à des héritiers qui n'étaient pas nommément désignés (ATF 79 II 113), en déduit que le recours doit être déclaré irrecevable. A tort.
a) Il est vrai que la Commission cantonale de recours en matière de constructions, à laquelle a succédé le Tribunal administratif, subordonnait autrefois la recevabilité du recours à l'exigence formelle de l'indication claire du nom de chacune des personnes qui, pendant le délai légal, entendaient interjeter recours, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire (RDAF 1978 p. 261). Il convient cependant de préciser que la prohibition du formalisme excessif avait amené la commission à juger recevable un recours émanant d'un groupe de propriétaires dont les signatures étaient aisément identifiables et figuraient au bas de l'acte (RDAF 1985 p. 495). S'agissant de pourvois déposés par les membres d'une hoirie, la commission avait adopté la même attitude, exigeant que les noms de chacun d'eux figurent dans l'acte de recours ou dans une autre écriture pour autant qu'elle soit déposée avant l'échéance du délai de recours (prononcé no 5721 du 16 novembre 1988, Hubert Crottaz et crts c/ DTPAT). Elle s'est cependant montrée plus souple dans quelques espèces (v. à ce propos les références citées par B. Bovay, Exposé de jurisprudence 1989, RDAF 1990 p. 262 no 26). Le Tribunal administratif s'est pour sa part distancé de cette jurisprudence, admettant la recevabilité des recours déposés au nom d'une hoirie ou d'une société simple, pour autant qu'elle se soit constituée auparavant et quand bien même les noms de chacun de ses membres n'auraient pas été indiqués expressément durant le délai de recours (RDAF 1992 p. 203-204). En définitive l'élément décisif est que le groupe des recourants soit clairement circonscrit; le tribunal a ainsi admis la recevabilité d'un recours formé au nom d'une communauté de propriétaires par étages inexactement désignée par l'adresse du bâtiment, au lieu du nom exact de la PPE; il a en revanche exclu qu'un avocat puisse agir au nom de ses "clients actuels", dont deux seulement étaient nommément désignés (arrêt AC 92/023-075 du 4 mai 1993). La désignation inexacte ou imprécise des recourants constitue ainsi une irrégularité formelle qui peut être corrigée conformément à l'art. 35 al. 1er de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Tel a bien été le cas en l'espèce, puisque, dans les délais qui lui ont été impartis, l'avocat des recourants a communiqué l'identité complète de tous les membres de l'hoirie, ainsi que des procurations l'autorisant à recourir en leur nom.
b) On observera au demeurant que la qualité de Mme Ducommun pour recourir à titre individuel, en sa qualité de requérante du permis de construire et de destinataire de la décision attaquée, peut difficilement être mise en doute. Le droit de recourir appartient en effet à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 et ss, 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matériel ou idéal (ATF 121 II 39 spéc. 43). Tel est manifestement le cas pour Mme Monique Ducommun, devenue depuis lors seule propriétaire du bâtiment à transformer.
2. Au moment de la demande du permis de construire, le bâtiment susmentionné était encore propriété en mains communes des héritiers de feu Pierre Ducommun. La demande de permis, ainsi que les plans qui l'accompagnaient, n'ont toutefois été signés que par Mme Monique Ducommun, désignée comme propriétaire. La municipalité en déduit qu'à défaut de signature de tous les propriétaires, le permis de construire doit être refusé.
On peut se demander tout d'abord si, en invoquant pareil argument, la municipalité n'agit pas contrairement à la bonne foi. Elle a en effet admis dans sa décision du 24 août 2001 et confirmé lors de l'audience du 2 mai 2002 qu'elle était prête à délivrer le permis de construire sollicité, à la seule condition que soient aménagées quatre places de stationnement sur la parcelle no 89.
Quoi qu'il en soit, le moyen est mal fondé : Selon l'art. 108 de la loi du 4 décembre 1985 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LATC) la demande de permis de construire "est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds." En cas de copropriété ou de propriété commune, c'est à la lumière des règles du droit civil que l'on déterminera qui doit donner son accord à la demande de permis de construire. Ainsi un projet touchant aux parties communes d'une construction soumise au régime de la copropriété par étages ou entraînant une modification importante de la toiture, des transformations destinées à augmenter la valeur de l'immeuble, à en améliorer le rendement ou l'utilité, ou encore entraînant un changement d'affectation des locaux, suppose, conformément à l'art. 647 d CC, l'accord de la majorité des copropriétaires représentant plus de la moitié de la chose (RDAF 1993 p. 127; 1986 p. 42). Lorsqu'il s'agit d'une propriété commune, la demande de permis doit être signée de tous les propriétaires indivis, conformément à l'art. 653 al. 2 CC, sous réserve des droits de représentation et d'administration résultant du contrat ou de la loi (v. notamment art. 602 al. 2 et 3 CC). Cela dit, la jurisprudence admet que l'absence de signature du propriétaire sur les plans mis à l'enquête publique et la formule de demande de permis de construire peut être réparée subséquemment, notamment dans le cadre de la procédure de recours (RDAF 1993 p. 127; 1972 p. 281), ou même par la production d'une procuration du propriétaire en faveur de l'auteur des plans (v. arrêt AC 00/0051 du 10 avril 2001). Il a également été jugé excessivement formaliste d'exiger, lors de la procédure de recours, la signature du promettant-vendeur, manquant dans le dossier d'enquête, alors que celui-ci n'est plus propriétaire et qu'aucun indice ne permet de penser qu'il était opposé à la demande de permis (RDAF 1992 p. 220). La situation est parfaitement comparable dans la présente cause, où la recourante, ensuite de partage successoral, a acquis la parcelle litigieuse en pleine propriété le 25 janvier 2002. Il n'y aurait aucun sens à exiger aujourd'hui que la demande de permis de construire déposée au moment où la propriété était encore indivise soit ratifiée par les autres membres de l'hoirie.
3. La décision attaquée subordonne la transformation d'une partie du bâtiment no ECA 256 à l'aménagement, sur la parcelle de la recourante, de quatre places de stationnement pour voitures. Cette exigence serait fondée sur l'art. 70 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 3 septembre 1980, ainsi libellé :
"La Municipalité fixe le nombre des places de stationnement ou de garages pour véhicules automobiles dont l'aménagement sur propriété privée incombe exclusivement au propriétaire; elle décide, en fonction de l'importance et de la destination des constructions.
Il est exigé au minimum une place de stationnement ou un garage par logement; les emplacements doivent être placés en retrait des alignements."
Le bâtiment no ECA 256 comporte actuellement deux appartements, l'un de quatre pièces, l'autre de trois. Il ne dispose d'aucune place de stationnement sur fonds privé et n'est ainsi manifestement pas conforme à l'art. 70 RPE. La jurisprudence a toutefois déduit de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et du principe de la non rétroactivité des lois une protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie) qui postule que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 122 consid. 2a). Dans le cas particulier, on ne voit pas au nom de quel intérêt public important on pourrait exiger de la recourante qu'elle aménage deux places de stationnement en relation avec les deux appartements existants. Vingt-six places de parc publiques ont été récemment aménagées immédiatement en face de la maison de la recourante, et la voirie présente devant chez elle une largeur suffisante pour permettre le stationnement de plusieurs véhicules sur la voie publique, sans gêner la circulation. Quelques dizaines de mètres plus à l'ouest, une parcelle communale longeant la rue de la Rive est également susceptible de servir de parking, en cas de besoin. Dans ces conditions la municipalité ne rend pas vraisemblable l'existence d'un problème de stationnement aigu dans cette partie de la localité (quand bien même on admettra que des problèmes peuvent occasionnellement se poser l'été, en cas de forte fréquentation de la plage et du port). Il n'y a par conséquent aucune raison en l'espèce de s'écarter de la jurisprudence suivant laquelle, si le déficit en places de stationnement n'augmente pas par l'effet des travaux, les autorités locales ne peuvent saisir l'occasion d'un projet de transformation ou d'agrandissement pour exiger le retour à une situation conforme au droit en vigueur (RDAF 1988 p. 369; arrêts AC 91/0129 du 4 novembre 1992; AC 91/0179 du 10 juin 1992; 7515/7509/7496 du 17 septembre 1992). La municipalité n'est ainsi pas en droit d'exiger la création de deux places de stationnement censées répondre aux besoins des deux appartements existants (trois et quatre pièces) qui ne subissent aucune transformation.
4. Reste à examiner si les travaux litigieux, qui consistent à aménager un appartement dans un local utilisé successivement en tant qu'atelier, bureaux, puis simple débarras, a pour effet d'accroître le besoin en places de stationnement, auquel cas ces travaux devraient être soit interdits, soit subordonnés à la création des places de stationnement répondant à ce besoin nouveau.
Selon la municipalité, la transformation de l'ancien atelier en appartement exigerait deux places de stationnement, partant de l'idée qu'il est de plus en plus fréquent de compter deux véhicules par famille. Cette évaluation des besoins paraît en l'occurrence manifestement exagérée, s'agissant d'un appartement dont la surface brute utile de plancher est d'environ 60 m² (compte tenu de la mezzanine) et que sa conception destine plutôt à une personne seule qu'à un couple. Tout en exigeant au minimum une place par logement, l'art. 70 RPE prévoit que la municipalité fixe le nombre de places de stationnement ou de garages "en fonction de l'importance et de la destination des constructions". Comme elle ne fournit pas de critères plus précis, on peut en la matière se référer à la norme SN 640'290 (anciennement 641'400) de l'Union suisse des professionnels de la route (art. 40a al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RATC]). Suivant cette norme, le besoin limite en cases de stationnement pour une maison d'habitation collective est d'une case pour 80 à 100 m² de surface brute de plancher, mais au minimum une case par appartement (on appelle besoin limite le besoin en cases de stationnement d'un objet ou d'un secteur desservi exclusivement au moyen de la voiture particulière; il correspond donc à la limite supérieure de la demande en cases de stationnement). En exigeant plus d'une case pour un appartement d'une pièce et demie dont la surface est inférieure à 80 m², la municipalité abuse ainsi manifestement du pouvoir d'appréciation que lui laisse l'art. 70 RPE.
C'est également à tort que la municipalité estime qu'il s'agit d'un besoin nouveau, qui accroît le caractère non réglementaire du bâtiment no ECA 256. Le local à transformer était autrefois un atelier de polissage. Il a ensuite été utilisé, jusqu'au début des années 80, en tant que bureaux où, d'après les souvenirs du recourant, travaillaient deux personnes. Si l'on considère que le besoin en cases de stationnement pour les entreprises de services du groupe II (administration publique recevant peu de visiteurs, service administratif d'entreprises industrielles, étude d'avocats, bureau d'ingénieurs et d'architectes, etc.) est de 0,6 case par place de travail, mais au minimum d'une case par établissement, force est de constater que les transformations projetées n'augmentent pas le déficit en places de stationnement par rapport à la situation au moment de l'entrée en vigueur de l'art. 70 RPE. Quant au fait que, durant de nombreuses années, les locaux en question n'ont plus été utilisés, ni comme atelier, ni comme bureaux, mais ont simplement servi de dépôt, il ne fait pas obstacle à la protection de la situation acquise : l'obligation de disposer d'un nombre déterminé de places de stationnement en fonction d'une utilisation donnée d'un bâtiment, ne disparaît pas du fait que celui-ci se trouve temporairement inoccupé. Lorsque ce bâtiment retrouve son utilisation initiale ou une utilisation comparable, il n'y a donc ni besoin nouveau de places de stationnement, ni obligation nouvelle d'en créer.
Les conditions auxquelles la municipalité a subordonné en l'occurrence la délivrance du permis de construire apparaissent ainsi injustifiées.
5. On observera de surcroît que l'aménagement de places de parc dans le jardin de la recourante porterait préjudice à l'aspect des lieux, dans la mesure où il impliquerait la démolition partielle d'un mur de jardin ancien, qui prolonge vers l'ouest la perspective de la rue de la Rive et contribue à conférer à cet endroit un certain cachet. En outre, pour que les places que la municipalité voudrait créer sur la propriété de la recourante soient accessibles, il faudrait réduire d'autant les possibilités de parcage sur le domaine public devant ladite propriété. L'opération ne présenterait ainsi aucun bénéfice du point de vue de l'intérêt général.
6. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice et les dépens seront mis à la charge de la partie déboutée. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument de justice sera en conséquence mis à la charge de Daniel Reguin, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Concise du 20 août 2001 est annulée, ladite municipalité étant invitée à délivrer le permis de construire sollicité sans exiger la création de places de stationnement.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Daniel Reguin.
IV. Daniel Reguin versera à Monique Ducommun une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 22 mai 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint