CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 mars 2002
sur le recours interjeté par
1. Sébastien MALHERBE, Verneret 7, 1373 Chavornay 2. Gaston MALHERBE, Verneret 7, 1373 Chavornay 3. Raymond BEAUVERD, Grand-Rue 34, CP 37, 1373 Chavornay
dont le conseil commun est l'avocat Christian Fischer, avocat, avenue Juste-Olivier 9, 1006 Lausanne
contre
1. la décision du Service de l'aménagement du territoire du 16 mai 2001 refusant de leur délivrer l'autorisation spéciale pour la construction d'un hangar agricole avec un logement au lieu dit "Les Places" à Chavornay;
2. la décision du Service des eaux, sols et assainissement du 16 mai 2001 accordant un préavis favorable sous réserve que la réparation et l'entretien de véhicules ou d'engins autres que ceux de l'exploitation agricole ne soient pas admis dans le hangar;
3. la décision de la Municipalité de Chavornay du 29 mai 2001 leur refusant l'autorisation préalable d'implantation relative au projet précité.
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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Gaston Malherbe, Sébastien Malherbe et Raymond Beauverd exploitent dans la région de Chavornay des domaines agricoles totalisant environ 104 hectares; ils se consacrent aux grandes cultures, principalement les céréales et les betteraves sucrières. Gaston Malherbe et Raymond Beauverd sont également actionnaires et administrateurs de la société Beauverd & Malherbe SA, active dans le domaine de l'éparage, de l'entretien d'espaces verts, de l'arrachage de betteraves et du commerce phytosanitaire. La société Beauverd & Malherbe SA est elle-même actionnaire de la société Transbett SA, active dans le domaine de l'arrachage, du transport et du conditionnement des betteraves sucrières. Les intéressés disposent d'un important parc de machines qu'ils utilisent indifféremment pour leurs exploitations agricoles et pour les activités des sociétés Beauverd & Malherbe SA et celles de Transbett SA.
Gaston Malherbe est propriétaire d'un rural dans le village de Chavornay, sis chemin du Verneret 7, disposant d'une grange partiellement transformée (d'environ 300 m2) pouvant servir à l'entreposages de petites machines et au stockage de céréales et d'engrais. Il est également copropriétaire avec son frère Daniel d'un ancien rural sis à la Grand rue dans le village de Chavornay.
Raymond Beauverd est propriétaire d'un hangar d'environ 600 m2 sis sur la parcelle 211 de la Commune de Chavornay, colloquée en zone d'activité à teneur du plan partiel d'affectation "Sous ville, Perrevuit, Les Places, Vers la Gare, Saint-Marcel" approuvé par le département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 23 décembre 1996 (ci après: le PPA). La parcelle 211 est comprise dans un secteur qui fait l'objet d'un remaniement parcellaire. Raymond Beauverd, Gaston Malherbe et Sébastien Malherbe (ces deux derniers au bénéfice d'un contrat de bail) entreposent dans ce hangar diverses machines de leurs exploitations agricoles ainsi que des machines appartenant aux sociétés Beauverd & Malherbe SA et Transbett SA. Le hangar comprend également un local sécurisé pour le stockage des produits phytosanitaires et un atelier pour l'entretien des machines. S'y ajoute en outre un container extérieur abritant des bureaux.
B. Sébastien Malherbe est propriétaire de la parcelle 306 de la commune de Chavornay, sise dans la zone agricole du PPA. En mars 2001, Gaston Malherbe, Sébastien Malherbe et Raymond Beauverd ont requis l'autorisation préalable d'implanter sur cette parcelle un hangar d'une surface de 2'312 m2 destiné à l'entreposage de machines agricoles ainsi qu'au stockage de céréales, d'engrais et de produits phytosanitaires; outre une surface de 126 m2 destinée à un logement, le bâtiment comprendrait également des bureaux sur une surface d'environ 90 m2 ainsi qu'un atelier de mécanique destiné à l'entretien des machines agricoles. Ouverte du 6 au 25 avril 2001, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition.
Le 16 mai 2001, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures a transmis à la Municipalité de Chavornay une synthèse comprenant notamment le refus du Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors zones à bâtir et un préavis du Service des eaux, sols et assainissement (ci-après : SESA) posant comme condition que la réparation et l'entretien de véhicules ou d'engins autres que ceux de l'exploitation agricole ne soient pas autorisés dans le hangar. Le 29 mai 2001, la Municipalité de Chavornay a refusé de délivrer l'autorisation préalable d'implantation en raison du refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire.
Sébastien Malherbe, Gaston Malherbe et Raymond Beauverd se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 8 juin 2001. Le SESA, la municipalité et le SAT ont déposé des réponses en date des 10 juillet, 26 juillet et 30 juillet 2001. Le SAT a conclu au rejet du recours; la municipalité en a implicitement proposé l'admission. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 24 septembre 2001. Ce dernier était accompagné d'un rapport établi par l'Office d'estimation de l'association Prométerre intitulé "Rapport relatif à l'appréciation des besoins en surfaces de remisage de machines agricoles et des disponibilités actuelles dans la perspective de la construction d'un hangar à machines-dépôt-atelier" (ci après: "le rapport Prométerre"). Le SAT s'est déterminé sur le mémoire complémentaire et le rapport Prométerre en date du 15 octobre 2001.
Le tribunal a tenu audience le 9 janvier 2002 en présence de deux des recourants et de leur architecte assistés de leur conseil, de deux représentants du SAT et d'un représentant de la municipalité. L'auteur du rapport Prométerre a été entendu comme témoin. Il a été procédé à une vision des lieux.
Considérant en droit:
1. Lors de l'audience finale, les recourants ont requis du SAT la production de quatre dossiers concernant la construction de hangars en zone agricole.
Le droit d'être entendu, tel qu'il découle actuellement de l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit de produire des preuves pertinente (cf. ATF 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). Une autorité peut toutefois refuser d'ordonner l'administration de preuves régulièrement offertes lorsque, en procédant à une appréciation anticipée, elle parvient à la conclusion que l'administration des preuves ainsi offertes ne pourrait rien apporter de nouveau par rapport aux éléments dont elle dispose déjà (ATF 119 Ib 492 consid. 5 b/bb p. 505/506 et la jurisprudence citée).
Les recourants ont requis la production de 4 dossiers de hangars en zone agricole au seul motif que leur examen devrait permettre de déterminer la pratique des autorités cantonales en la matière. Cette requête a été rejetée dès lors que le caractère très divers et les spécificités de chaque exploitation agricole ne permettent pas de dégager une pratique qui pourrait être relevante dans le cadre du présent litige. Les recourants n'ont au surplus pas indiqué en quoi la production des différents dossiers pourrait être utile à l'examen de la légalité du projet auquel doit procéder le tribunal.
2. a) Les recourants soutiennent que les locaux dont ils disposent, y compris le hangar en zone d'activité, ne couvrent pas leurs besoins en matière d'entreposage de machines et de stockage de produits. Selon eux, le projet litigieux serait par conséquent nécessaire à leurs exploitations au sens de l'art. 16 a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). Ils relèvent également que l'implantation choisie se justifierait par sa position centrale et par les facilités d'accès routiers existant ou en voie de modification dans le périmètre du PPA. Ils précisent à cet égard que le syndicat d'amélioration foncière serait favorable au déplacement en zone agricole des activités liées à l'agriculture actuellement déployées dans le hangar en zone d'activité.
De son côté, le SAT fait valoir que, compte tenu des surfaces disponibles, les besoins des recourants pourraient être couverts par un agrandissement du hangar existant, sans qu'une nouvelle construction en zone agricole soit nécessaire. La municipalité relève pour sa part qu'elle aurait délivré l'autorisation préalable d'implantation dès lors que le hangar existant se trouve dans une zone destinée aux activités industrielles ou artisanales et non pas agricoles et que son agrandissement se heurterait aux besoins d'équipement de la zone d'activité comprenant une extension des liaisons ferroviaires. La municipalité relève également que la centralisation des machines agricoles dans le hangar projeté réduirait les nuisances générées par la circulation de ces véhicules dans le village.
b) Selon la jurisprudence, les constructions agricoles, pour être conformes à la zone, doivent être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 113 Ib 312, arrêt TA AC 98/0192 du 18 août 1999). Ces principes, dégagés par le Tribunal fédéral de l'ancien art. 22 LAT, ont été confirmés par la novelle du 20 mars 1998: l'art. 16a LAT prévoit ainsi désormais que ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que les constructions qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette exigence a été reprise à l'art. 34 al. 4 lit a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) qui prévoit qu'une autorisation pour une construction en zone agricole ne peut être délivrée que si cette dernière est nécessaire à l'exploitation en question.
c) aa) Pour ce qui est de l'entreposage des machines et le stockage des céréales, des engrais et des produits phytosanitaires, le rapport Prométerre arrive à la conclusion que les recourants ont besoin de 1'632 m2 pour l'ensemble de leur activité, y compris celles de Beauverd & Malherbe SA et de Transbett SA. Le SAT conteste ce chiffre en soutenant qu'il n'y a pas lieu de tenir compte des besoins en rangement de l'entreprise Beauverd & Malherbe SA pour ses activités dans le domaine de l'entretien des espaces verts qui, selon lui, ne relèvent pas de l'agriculture. S'agissant des surfaces qui peuvent être utilisées actuellement, l'expert retient une surface disponible de 685 m2, à savoir 100 m2 dans le rural sis chemin de Verneret et 585 m2 pour le hangar en zone d'activité. Le SAT conteste également ces chiffres en relevant notamment qu'une surface supplémentaire d'environ 200 m2 devrait pouvoir être utilisée dans la grange du rural du Verneret, en tous les cas pour le stockage de petit matériel et de produits.
bb) Pour résoudre le présent litige, il n'est pas nécessaire que le tribunal détermine de manière précise les surfaces disponibles et celles qui sont nécessaires aux différentes exploitations pour l'entreposage des machines agricoles et le stockage des céréales et des produits. Il suffit de constater que, même si l'on prend les chiffres les plus favorables aux recourants, à savoir ceux retenus par l'expert, la surface du hangar projeté excède manifestement les besoins: en effet, si l'on prend en considération une surface actuellement disponible de 685 m2 et des besoins se montant au total à 1'632 m2, on constate que le besoin en surfaces supplémentaires pour l'entreposage et le stockage ascende au maximum à 950 m2, soit très nettement moins que ce que prévoit le projet litigieux.
Lors de la vision des lieux, le tribunal a également pu constater que les travaux d'équipement prévus dans le secteur considéré ne remettent pas fondamentalement en cause l'utilisation du hangar. Certes, l'accès risque d'être un peu plus difficile à l'avenir avec notamment l'obligation de faire un détour pour accéder au réseau routier environnant. Il n'est également pas exclu que la cohabitation avec le trafic lourd lié à la zone industrielle rende parfois un peu plus difficile les déplacements des véhicules agricoles. Ces difficultés n'apparaissent toutefois pas insurmontables et elle n'impliquent en tous les cas pas une impossibilité objective d'utiliser à l'avenir le hangar existant. Il importe au surplus peu que la municipalité et le syndicat d'amélioration foncière souhaitent réserver la zone à des activités de nature purement industrielle: en effet, l'utilisation du hangar existant (entreposage de grosses machines, atelier de réparation, stockage) n'est pas totalement étrangère à l'affectation de la zone en sorte qu'il ne saurait être question de faire totalement abstraction des surfaces existant actuellement en zone d'activité et de les reporter entièrement en zone agricole. Enfin, on constate que la construction du hangar projeté serait sans incidence sur les nuisances générées par la circulation des véhicules lourds dans le village dès lors que ces derniers sont déjà entreposés à l'extérieur du village. Il ne s'agit dès lors également pas d'un motif pertinent justifiant une construction en zone agricole.
d) En conclusion, on constate que le projet est largement surdimensionné par rapport aux besoins. Il ne s'agit dès lors pas d'une construction conforme à la destination de la zone au sens des art. 16 a LAT et 34 al. 4 lit. a OAT.
3. Le projet mis à l'enquête publique comprend un logement pour un des exploitants.
a) Selon la jurisprudence, la construction de logements en zone agricole ne se justifie que si elle est indispensable, compte tenu des besoins de l'exploitation (ATF 112 Ib 259). L'art. 34 al. 3 OAT codifie cette jurisprudence en prévoyant désormais que sont conformes à la zone agricole les constructions qui servent aux logements indispensables à l'entreprise agricole. Un logement n'est conforme à la zone agricole que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, cette question étant examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation (Office fédéral du développement territorial, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, ch. 2.3.1, p. 30).
b) aa) Les recourants se consacrent aux grandes cultures, principalement céréalières, et n'ont pas de bétail. Or, à la différence d'un domaine comportant du bétail laitier, qui, en principe, requiert la présence de l'agriculteur sur son exploitation en raison des soins à donner aux animaux, un domaine dirigé essentiellement vers la culture céréalière n'exige pas une telle disponibilité de la part de l'intéressé, qui ne se trouve pas confronté à des situations si urgentes qu'il ne puisse pas se déplacer depuis une zone d'habitation voisine. On constate également que les recourants Gaston Malherbe et Raymond Beauverd exploitent leurs domaines depuis plusieurs années tout en habitant dans le village de Chavornay et qu'ils n'ont pas démontré, ou même allégué, que ceci leur posait une problème. Il n'existe ainsi pas de motif lié à l'exploitation qui, en l'espèce, justifierait la construction d'un logement en zone agricole.
bb) Lors de l'audience finale, les recourants ont également évoqué des motifs liées à la surveillance du hangar.
Si, dans certain cas, des besoins de surveillance peuvent effectivement justifier la présence de l'exploitant sur son domaine, tel n'est pas le cas en l'espèce. En effet, eu égard à son emplacement et à l'utilisation qui est prévue, le tribunal arrive à la conclusion, notamment sur la base de l'avis de son assesseur spécialisé, que le bâtiment peut faire l'objet de mesures de surveillance suffisantes sans que la présence permanente d'un exploitant sur le site soit nécessaire (cf. ATF 113 Ib 307).
4. Les recourants s'en prennent également au préavis délivré par le SESA dans la mesure où cette dernier mentionne que la réparation et l'entretien de véhicules ou d'engins autres que ceux de l'exploitation agricole ne sont pas admissibles dans le hangar.
On l'a vu, l'art. 16a al. 1 LAT prévoit que seules sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation: un bâtiment sis en zone agricole ne peut donc pas servir à l'entreposage ou à l'entretien de véhicules qui n'ont pas de lien avec l'exploitation. La condition posée par le SESA dans son préavis ne faisant que confirmer ce principe, les griefs soulevés par les recourants à cet égard doivent être écartés. On relève d'ailleurs que ce moyen est motivé sommairement, les recourants se contentant d'invoquer des motifs de commodité liés aux différentes activités qu'ils exercent soit directement, soit par l'intermédiaire des sociétés Beauverd & Malherbe SA ainsi que Transbett SA.
5. Les recourants s'en prennent également à la décision de la municipalité refusant l'autorisation préalable d'implantation.
Il résulte de l'art. 75 al. 1 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) que la municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire ou une autorisation préalable d'implantation si les autorisations spéciales requises n'ont pas été obtenues préalablement. C'est par conséquent à juste titre que la municipalité a refusé d'accorder l'autorisation préalable d'implantation demandée par les recourants puisque le SAT avait refusé d'octroyer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir.
Dès lors que le présent arrêt confirme la décision rendue par le SAT, la décision de la municipalité refusant d'octroyer l'autorisation préalable d'implantation doit également être confirmée.
6. Il y a lieu de mettre à la charge des recourants, qui succombent, un émolument de justice arrêté à 2'500 (deux mille cinq cents) francs. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au SAT dès lors que ce dernier obtient gain de cause sans l'assistance d'un mandataire extérieur à l'administration. La municipalité ne saurait également prétendre à l'allocation de dépens puisque, d'une part, elle a conclu à l'admission du recours et que, d'autre part, elle n'était pas assistée d'un mandataire extérieur à son administration.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions attaquées sont confirmées.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 5 mars 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)