CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 août 2001
sur le recours interjeté par X.________ SA à A.________, dont le conseil est l'avocat Stéphane Riand, à Sion,
contre
la décision du Service des eaux, sols et assainissement du 28 février 2001 mettant à sa charge l'entier des frais d'intervention consécutifs à la pollution survenue à B.________ le 2 mai 2000.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Bernard Dufour, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 28 avril 2000, l'entreprise de transport X.________ SA a pris livraison auprès de l'entreprise 1.******** à C.________ de 36 fûts métalliques d'une capacité d'environ 200 litres chacun contenant de l'alpha ionone. Ces fûts, qui provenaient de l'usine 2.******** à D.________ (Etats-Unis), devaient être livrés à l'entreprise 3.******** SA à E.________. L'alpha ionone est un extrait synthétique floral fortement concentré qui entre dans la fabrication des parfums. Il s'agit d'un produit inflammable, toxique pour les eaux, qui peut entrainer une sensibilisation pour l'homme en cas d'inhalation ou de contact avec la peau.
Le chauffeur affirme qu'il ne s'est pas occupé du chargement des fûts et qu'il est resté dans la cabine de son camion pendant cette opération. Constatant qu'une croix noire sur fond orange (indiquant un produit potentiellement nuisible à la santé ou irritant) était apposée sur les fûts, le chauffeur aurait demandé si ces derniers contenaient des produits dangereux au sens de l'accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (ADR). Il lui aurait alors été précisé que tel n'était pas le cas.
Le chauffeur s'est ensuite rendu à F.________, où il a chargé une dizaine de palettes de marchandise contenant des biscuits et des cartons. Le samedi 29 avril 2000, il a laissé son camion et sa remorque à G.________ après avoir effectué les formalités douanières. Le lundi 1er mai 2000, il a récupéré son train routier à G.________ et effectué différentes livraisons à H.________, I.________, J.________ et au K.________. Informé du fait que le 1er mai était férié à E._______, le chauffeur a renoncé à s'y rendre pour livrer les fûts à l'entreprise 3.********. Vers 14h00, il a laissé sa remorque dans la zone industrielle de P.________ à B.________ dans un endroit en cul-de-sac proche du bâtiment du Service communal des eaux. Selon ses déclarations, le chauffeur avait déjà parqué son camion à cet endroit avec l'accord du personnel du Service des eaux. Le chauffeur, qui avait congé le mardi 2 mai 2000, s'est ensuite rendu ensuite à son domicile en Valais avec l'intention de récupérer sa remorque le lendemain.
B. Le 2 mai 2000 en fin d'après-midi, il a été constaté qu'un liquide s'écoulait sous la remorque, dont émanait une forte odeur. Ceci a entraîné une intervention des pompiers de de L.________, ainsi que de la gendarmerie, qui ont constaté la présence des fûts dans la remorque. Les pompiers ont procédé à un bouclage de la zone et informé le Service cantonal de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), qui a délégué sur place une chimiste. Cette dernière a identifié le produit contenu dans les fûts, après avoir notamment pris contact avec le responsable de la sécurité de l'entreprise 3.********. Elle a ensuite fait décharger la remorque puis fait recharger les fûts sur un camion envoyé par l'entreprise 3.********.
Lors de ces opérations, il a été constaté qu'un des derniers fûts manipulé était entaillé à sa base, le métal étant oxydé. Ce fût, qui était à l'origine de la fuite constatée, a été sécurisé en vue de son élimination. Le liquide toxique a été récupéré au moyen d'un produit absorbant et il n'y a eu ni pollution ni dommage. Le bouclage du secteur a été levé le 3 mai 2000 à 15h00.
Outre la chimiste du SEVEN, les différentes opérations liées à la sécurisation du secteur pollué, au déchargement et chargement des fûts et à l'élimination du fût endommagé a impliqué l'intervention de 8 agents de la gendarmerie cantonale, de 2 agents de la police municipale de M.________, de 15 hommes et de 7 véhicules des pompiers de N.________, de 18 hommes et 8 véhicules des pompiers de L.________, de 11 hommes et 2 véhicules des pompiers d'O.________, de 10 hommes et de 3 véhicules des pompiers de B.________, de 11 hommes de la protection civile de la Riviéra, ainsi que de 2 hommes, 2 médecins et 1 ambulance du CSU de L.________.
C. Le 31 août 2000, le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a adressé à X.________ SA une facture de 49'544 fr. 35 correspondant aux frais qu'il avait dû prendre en charge pour rémunérer les différents intervenants. Le 6 octobre 2000, le SESA a adressé à X.________ SA une facture complémentaire de 2'932 fr. 50.
X.________ SA ne s'étant pas acquitté de ces factures, le SESA lui a adressé le 28 février 2001 une lettre dont la teneur était la suivante :
Nous nous référons à nos courriers des 31 août et 6 octobre 2000 par lesquels nous vous transmettions les factures relatives à la pollution citée en titre. Restés sans nouvelles de votre part à ce jour, nous vous notifions par la présente la décision relative à votre responsabilité administrative et à la mise à votre charge des divers frais (selon frais et sur facture en annexe) liés à la pollution précitée.
FAITS
Les faits sur lesquels se fonde la présente décision ont été établis par le rapport de gendarmerie daté du 10 mai 2000 dont copie vous a été faxée le 12 septembre 2000.
MOTIFS
En vertu des art. 54 de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution et 9 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution, les frais provoqués pas les mesures que les autorités compétentes prennent pour empêcher une pollution imminente des eaux ainsi que pour déterminer l'existence d'une pollution et y remédier peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause. Il s'agit des frais d'intervention à proprement parler, des frais d'assainissement, des frais de prévention, des frais administratifs et des frais liés aux autres mesures nécessaires.
La responsabilité administrative qui découle des dispositions légales précitées se base sur la notion de perturbateur qui est plus large que la notion de responsabilité pénale ou civile. Elle ne nécessite notamment pas de faute de la part du responsable, ni de lien de causalité entre le comportement dommageable et le dommage.
La fixation des frais d'intervention et autres mesures en cas de pollution fait l'objet d'un règlement du Conseil d'Etat du 12 février 1997.
(...)"
D. X.________ SA s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 16 mars 2001, concluant principalement à son annulation. Le SESA a déposé sa réponse le 3 avril 2001, concluant au rejet du recours. Le conseil du recourant a déposé un mémoire complémentaire le 8 juin 2001.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Adressé au tribunal conformément à l'art. 4 de la loi vaudoise sur la procédure et la juridiction administratives (ci-après : LJPA), dans le délai fixé par l'art. 31 LJPA, le recours, déposé par le destinataire de la décision entreprise, est recevable en la forme.
2. a) Dans la décision attaquée, l'autorité intimée se réfère à l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux). Dans sa réponse déposée dans le cadre de la procédure, elle se réfère également à l'art. 52 (recte 59) de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE).
L'art. 54 LEaux dispose que :
"Les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions."
L'art. 59 LPE dispose quant à lui que:
"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est la cause."
b) Les art. 54 LEaux et 59 LPE ne contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité applicables (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités (ATF 122 II 26 c. 3), le Tribunal fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" - actuellement "qui ont provoqué"- des mesures de sécurité et qui doivent en supporter les conséquences financières non pas en recourant à la théorie de la causalité adéquate, mais aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (ATF 118 Ib 407 c. 4c; Rouiller, op. cit. p. 597, TA, arrêt GE 99/0154 du 5 décembre 2000). Le perturbateur par comportement est celui dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l'atteinte, une omission ne pouvant entraîner une responsabilité que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder la sécurité et l'ordre (ATF 114 Ib 44 c. 2c/bb, JT 1990 I 482, ATF non publié du 24 juin 1998 en la cause 1A 286/1997 c. 2). Le perturbateur par situation est une personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens de fait ou de droit avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur (TA, arrêt GE 99/0154 précité). Le critère déterminant procède donc du pouvoir de disposition qui permet à celui qui le détient de maintenir les choses dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source du danger. La façon dont la situation contraire au droit a été créée est sans importance. La perturbation peut être produite par des tiers, par des événements naturels, par un cas de force majeur ou par des caprices du hasard. Ce qui est déterminant, c'est le fait objectif que la perturbation existe et que la chose constitue elle-même directement la source du danger (ATF 114 Ib 44 précité, c. 2c/aa; ATF du 12 février 1988, ZBl 1987, p. 301 c. 1b; arrêt GE 99/0154 précité). Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit toutefois pas que sa situation et son comportement soient en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut encore que le lien de causalité soit immédiat, c'est à dire que la cause elle-même ait franchi les limites de la mise en danger ("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur par comportement est donc celui dont le comportement a causé immédiatement le danger ou l'atteinte. De même, pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut en ce sens que la chose elle-même ait constitué directement la source du danger (ATF 118 Ib 407 précité c. 4c; ATF 114 Ib 44 précité c. 2a; ATF 1A. 286/1997 du 24 juin 1998 précité; arrêt GE 99/0154 précité).
c) Au regard du principe de la causalité immédiate tel qu'énoncé ci-dessus, seuls les comportements ou les biens qui constituent une condition sine qua non de l'avènement du dommage sont déterminants pour désigner le perturbateur (E. Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, in DEP 1995 p. 384). La désignation du perturbateur selon le droit de police est donc indépendante des questions de savoir s'il a commis une faute et s'il devrait répondre du dommage selon les règles du droit privé ou du droit pénal. En particulier, l'art. 54 LEaux règle le sort des frais occasionnés par des mesures déterminées indépendamment du point de savoir si celui qui y était obligé s'est rendu coupable d'un acte illégal (ATF 114 Ib 44 précité c. 2c/bb; Rouiller, op. cit. p. 598, arrêt GE 99/0154 précité).
d) En cas de pluralité de perturbateurs, l'autorité ne peut pas mettre l'intégralité des frais d'intervention à la charge du perturbateur de son choix, mais doit au contraire les répercuter sur l'ensemble des perturbateurs selon la part de responsabilité de chacun d'eux dans la survenance du dommage, par une application analogique des principes contenus aux art. 50 al. 2 et 51 al. 2 CO (ATF 1A. 286/1997 du 24 juin 1998 précité c. 2; ATF 102 Ib 203 c. 5c; ATF 101 Ib 410 c. 6; Rouiller, op. cit. p., 599 et ss; arrêt GE 99/0154 précité). Les notions de faute, de négligence ou d'intention reprennent alors toute leur importance dans cette répartition (Bétrix, op. cit., p. 385; arrêt GE 99/0154 précité). Il y a lieu de distinguer selon le titre auquel intervient le perturbateur et le rôle que son action ou son omission a joué dans la survenance du dommage. Celui qui crée des situations qui, avec ou sans la faute d'un tiers, peuvent conduire à des pollutions des eaux doit également participer à la répartition des coûts des mesures de prévention ou d'assainissement (ATF du 12 octobre 1999, ZBl 1991, p. 212 c. 6a; arrêt GE 99/0154 précité). Dans cette perspective, l'autorité s'adressera en premier lieu au perturbateur par comportement qui s'est rendu coupable d'une faute et en dernier recours au perturbateur par situation qui répond en principe même en l'absence de toute faute (ATF 1A 288/1997 et 102 Ib 203 précités, arrêt GE 99/0154 précité). Dans l'application de ces principes, l'autorité jouit d'une certaine liberté d'appréciation (Bétrix, op. cit., p. 384) et peut également recourir à des considérations d'équité pour trouver une solution pratique tenant compte de toutes les circonstances objectives et subjectives (ZBl 1998, p. 128 c. 6a; Trueb, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, No 47 et 48 ad. art. 59; ATF 1A 288/1997 précité, arrêt GE 99/0154 précité).
e) Dans un cas concret, il incombe à l'autorité intimée de rechercher soigneusement toutes les causes possibles de la pollution, d'identifier les personnes à qui elles sont imputables et de déterminer, d'après l'ensemble des circonstances, quelle est la part de responsabilité de chacun des perturbateurs. A cet égard, la maxime inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 48, c. 4a et la jurisprudence citée). Elle doit procéder spontanément aux investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des intéressés) sans être limitée par les allégués et les offres de preuve des parties. C'est à elle qu'incombe la responsabilité de l'établissement des faits pertinents et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les règles habituelles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas (arrêt GE 99/0154 précité p. 10 et réf. citées). Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises, l'autorité de ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8, c. 3b; P. Moor, droit administratif, vol. II p. 176). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout de qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 104 V 209 et les arrêts cités; arrêt GE 99/0154 précité).
3. La décision attaquée met l'ensemble des frais d'intervention à la charge de la recourante en se référant exclusivement, s'agissant des faits, au rapport de gendarmerie du 10 mai 2000. Au regard des principes mentionnés ci-dessus, il convient d'examiner si l'autorité intimée n'a pas omis d'autres causes à l'origine de la pollution, susceptibles d'impliquer d'autres perturbateurs.
a) En ce qui concerne les causes de la pollution, le rapport de gendarmerie retient qu'un des fûts contenant de l'Alpha Ionone a été endommagé (déchirure de 1 cm²), ceci vraisemblablement lors du chargement de la remorque. Le rapport retient également que l'augmentation de la température à l'intérieur de la remorque a provoqué une dilatation du produit et que, sous l'effet de la pression, une quantité limitée de ce dernier s'est écoulé par la déchirure constatée sur le fût. Il résulte également du rapport d'intervention établi par la chimiste du SEVEN que le fût lui même n'était pas en parfait état puisqu'il présentait des signes d'oxydation
Le rapport de gendarmerie et le rapport d'intervention établi par la chimiste du SEVEN soulèvent ainsi implicitement la question de la responsabilité de l'entreprise qui a procédé au chargement des fûts ainsi que celle de l'entreprise qui a initialement rempli ces derniers, voire celle du fabriquant des fûts.
b) La responsabilité de la recourante comme perturbatrice par comportement paraît clairement engagée dès lors que son employé a laissé une remorque exposée au soleil avec des produits potentiellement dangereux pendant un jour et demi, ceci sans surveillance particulière. Sa responsabilité comme perturbatrice par situation paraît également engagée dès lors qu'elle était détentrice des fûts au moment où la pollution s'est produite. Cette responsabilité doit toutefois être confrontée à celle des différents protagonistes mentionnés ci-dessus, en tenant compte des fautes commises de part et d'autre. Dans ce cadre, l'autorité intimée devait notamment prendre en considération que, apparemment, le chauffeur de la recourante avait reçu confirmation de 1.******** selon laquelle les produits n'étaient pas dangereux au sens de l'ADR. On relève également que seul le fût endommagé a provoqué une fuite, ce qui implique que l'état de ce fût, pour lequel la responsabilité de la recourante ne saurait être engagée, a joué un rôle décisif. Pour juger de la part de responsabilité à la charge de la recourante, il faut également tenir compte du fait que l'on se trouvait à une époque de l'année (début du mois de mai) où les températures ne sont pas très élevées, même en cas de fort ensoleillement; d'ailleurs, selon le rapport de gendarmerie, la température moyenne ne dépassait pas 17,1 degrés le 1er mai 2000 et 17,3 degrés le 2 mai 2000.
c) On constate ainsi que l'autorité intimée a décidé de mettre la totalité des frais à la charge de la recourante sans procéder aux investigations nécessaires pour établir les causes de la pollution et pour déterminer les parts de responsabilité des différents perturbateurs. Partant, elle n'a pas respecté les devoirs découlant de la maxime inquisitoire. C'est à elle de supporter les lacunes de l'établissement des faits pertinents et, dans ces conditions, la décision attaquée doit être annulée (v. arrêt GE 99/0154 précité).
4. Dans son pourvoi, la recourante fait valoir essentiellement, sous l'angle du principe de la proportionnalité, que les mesures prises n'étaient pas justifiées en fait et que leur coût est excessif. Elle estime notamment que le degré de dangerosité du produit en cause, identifié dès le départ de l'intervention, ne justifiait en aucun cas la mise en oeuvre de 75 personnes et de 13 véhicules.
a) Si, pour prévenir ou réparer un dommage aux eaux ou à l'environnement - pour autant dans ce dernier cas, qu'il s'agisse d'un accident majeur ou d'un accident chimique (ATF 118 Ia 407; Bétrix, op. cit., p. 375, ch. 3.1 in fine) - l'urgence présidant à la prise de décision de l'intervention autorise l'autorité à mettre en oeuvre tous les moyens qui lui paraissent efficaces et indispensables au vu des éléments connus, mais également probables ou potentiels, seuls les frais utiles au but de protection poursuivi pourront faire l'objet d'une demande de remboursement (ATF 102 Ib 203 c. 6; arrêt TA GE 98/0153 du 13 septembre 1999 ). La désignation du ou des perturbateurs n'implique donc pas nécessairement que tous les frais pourront leur être imputés. L'autorité supporte ainsi le risque financier lié à l'ampleur de son intervention et devra cas échéant garder à sa charge la part de frais qui s'avéreraient manifestement disproportionnés, quand bien même la mesure qui est à l'origine de ces frais lui est apparue comme adéquate au moment de l'intervention (Bétrix, op. cit., p. 380 et 385; arrêt GE 98/0153 précité). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, on doit toutefois examiner la question de l'opportunité des mesures prises avec retenue et ne renoncer à facturer aux perturbateurs que les dépenses qui, à l'évidence, résultent d'opérations manifestement inutiles et décidées de manière irréfléchie (ATF 102 Ib 203 précité, c. 6).
b) Les informations obtenues par la chimiste du SEVEN sur le degré de dangerosité du produit, notamment pour les eaux, justifiaient d'identifier la source de la fuite et de sécuriser le ou les fûts endommagés. Or, selon les explications données par l'autorité intimée dans le cadre de la procédure, le refroidissement survenu pendant la nuit du 1er au 2 mai 2000 avait stoppé l'écoulement lorsque les fûts étaient posés à plat, ce qui a impliqué de décharger et de recharger tous les fûts avant de découvrir l'origine de la fuite. En outre, cette opération a été rendue particulièrement difficile par l'absence de palettes et de pont élévateur.
Vu ce qui précède, l'opération mise en oeuvre par la responsable du SEVEN pour prévenir tout dommage aux eaux ou à l'environnement n'apparaît pas à posteriori manifestement inutile ou irréfléchie au sens de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, ceci aussi bien en ce qui concerne son principe que son ampleur. Même si, à première vue, le nombre d'intervenants et les moyens utilisés peuvent sembler considérables, le tribunal n'a ainsi pas de raison de mettre en doute leur adéquation, ceci notamment au regard du nombre de fûts à manipuler, de la nature du produit concerné et des mesures de sécurité à mettre en oeuvre.
5. Il résulte du considérant 3 que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. L'autorité ayant agi dans le cadre de ses fonctions de droit public, le présent arrêt sera rendu sans frais et l'avance effectuée par la recourante lui sera restitué. La recourante obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat: elle a droit à des dépens, arrêtés à 1'000 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 28 février 2001 par le Service des eaux, sols et assainissement est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.
III. Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud versera à X.________ SA la somme de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
np/pe/Lausanne, le 14 août 2001.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)