CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 mai 2001
sur le recours interjeté par René JAN, à St-Prex
contre
la décision rendue le 6 décembre 2000 par la Municipalité d'Onnens (ordre, sous la menace des peines d'arrêt et d'amende de l'art. 292 CP, de déposer un dossier d'enquête complet sur la mise en conformité des travaux déjà effectués sans autorisation, ainsi que de démolir des annexes).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Renato Morandi , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant est propriétaire de la parcelle 376 du territoire de la Commune d'Onnens. D'après l'extrait du registre foncier du 3 mars 1999 figurant au dossier, cette parcelle a une contenance de 2'248 m², dont une habitation de 78 m².
Le territoire de la Commune d'Onnens s'étend du lac de Neuchâtel, au sud, au pied du Jura, au nord. Il est traversé, parallèlement au rivage, par la voie CFF Yverdon-Neuchâtel. D'après le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 22 juin 1984, la portion du territoire communal située au nord de la voie CFF est située soit en zone agricole, soit en zone industrielle (à l'emplacement des entrepôts qui bordent la voie ferrée). La portion de territoire comprise entre la voie ferrée, au nord, et le rivage, au sud, est désignée sur le plan des zones par une trame à laquelle s'attache la légende "Plan de classement cantonal du 17 mai 1974". C'est dans cette zone-là que se trouve la parcelle du recourant.
La municipalité a également versé au dossier un extrait du plan directeur cantonal des rives nord du lac de Neuchâtel (secteur d'étude au 1:2500, plan 9 Commune d'Onnens "Sous la Gare", daté de juillet 1997). D'après ce document, le secteur compris entre le lac et la voie ferrée (dont le tracé est légèrement modifié dans le cadre du projet "Rail 2000") est désigné en partie comme "zone de maisons de vacances, d'habitat temporaire" pour ce qui concerne une bande de parcelles étroites alignées le long du rivage, et en partie comme aire forestière doublée à certains endroits du rivage d'une trame "de protection biologique supérieure". En outre, entre la parcelle du recourant et le rivage se trouve une zone désignée comme "forêt d'accueil et de loisirs" avec un parking à créer au bord du chemin qui longe la plage existante. La parcelle no 376 du recourant se trouve en face de ce parking. Elle est située sur ce plan dans la partie "aire forestière" tandis que le terrain adjacent à cette parcelle est colloqué en zone agricole, tout comme que tout le terrain le long du bord sud de la voie CFF.
B. En 1988, le recourant a mis à l'enquête la reconstruction d'un abri de jardin dans l'angle sud-est de la parcelle et la prolongation de l'avant-toit de la maison existante (voire plan de situation du 28 septembre 1988 et plan de l'atelier d'architecture Brunner et Carrard à Yverdon-les-Bains). Le Service des forêts, de la faune et l'environnement, qui avait constaté que la construction était déjà passablement avancée, avait refusé d'accorder une dérogation à l'art. 12a de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 (construction à proximité de la forêt) en préconisant que soit exigée la démolition des éléments déjà construits (lettre du 8 novembre 1988). Le Service de l'aménagement du territoire, par décision du 15 décembre 1988, avait jugé que le projet de reconstruction ne pouvait pas être admis parce qu'il se trouvait dans l'espace inconstructible défini par l'arrêté du 17 mai 1974 (plan de classement de la rive gauche du lac de Neuchâtel). Selon cette décision, seule pouvait être admise la prolongation (de 60 cm d'après le plan Brunner et Carrard) de l'avant-toit de l'habitation existante, à titre de dérogation selon l'art. 24 al. 2 LAT.
Ces décisions avaient été communiquées au mandataire du recourant par une lettre de la municipalité du 22 décembre 1988 (munie de l'indication de la voie de recours à la commission cantonale de recours) précisant que la démolition des éléments déjà construits devait être effectuée jusqu'au 31 mars 1989, dernier délai.
Le recours déposé par René Jan contre cette décision avait été rayé du rôle, faute de paiement en temps utile de l'avance de frais exigée (lettre du Conseiller d'Etat chargé de l'instruction du recours du 10 octobre 1989, qui montre qu'apparemment, l'autorité saisie du recours était le Conseil d'Etat et non la Commission cantonale de recours en matière de constructions évoquée dans les observations de la municipalité du 29 mars 2001).
C. Par lettre du 26 novembre 1998, la municipalité a écrit au recourant qu'elle avait constaté que des travaux étaient en cours sur sa parcelle et que faute d'avoir fait l'objet d'une demande d'autorisation auprès de la commune, ils devaient être arrêtés. Après avoir entendu le recourant le 8 février 1999, la municipalité lui a confirmé, par lettre du 15 février 1999, qu'elle exigeait l'arrêt total des travaux ainsi que l'organisation d'une enquête, d'ici au 17 mai 1999, sur les travaux effectués et projetés.
Par la suite, probablement parce que le recourant envisageait de vendre sa parcelle par l'intermédiaire de cet agent immobilier, le Service des eaux, sols et assainissement a indiqué le 14 juin 1999 à MT Immobilier, à Yverdon-les-Bains, que le bâtiment était situé en secteur "S" de protection des eaux et que les eaux usées devaient être raccordées, si nécessaire par pompage, à la station d'épuration centrale située à environ 200 m; la fosse existante de 10 m³ devait être supprimée.
D. Par lettre du 27 janvier 2000, la municipalité a dénoncé le recourant au Préfet du district de Grandson en exposant que le recourant n'avait pas obtempéré à la demande exigeant la mise à l'enquête des travaux effectués et projetés. Le recourant a été condamné à une amende de 1'500 francs par prononcé du 11 février 2000 dans lequel le préfet a constaté que l'abri de jardin construit sans autorisation en 1988 avait été démoli mais que le recourant avait entrepris une nouvelle construction à un autre endroit de sa parcelle, à l'arrière du bâtiment principal, ces travaux consistant dans un mur en limite de propriété avec aménagement d'une dalle de fond dans le but de construire un nouvel abri de jardin. Le préfet a retenu que le recourant a délibérément adopté un comportement mettant la municipalité devant le fait accompli.
E. Par lettre du 19 avril 2000, la municipalité a écrit au recourant en lui impartissant un délai au 31 mai 2000 pour lui faire parvenir le dossier d'enquête prévu. Elle ajoutait ce qui suit :
"De plus, nous vous rappelons que les travaux entrepris à l'arrière de la parcelle côté N-O, soit mur en limite et dalle de fond, ne sont pas conformes à la législation et doivent être démolis, dans le même délai."
Cette lettre n'indiquait aucune voie de recours.
Par lettre du 31 mai 2000, le recourant a transmis des plans à la municipalité dans une lettre intitulée "Demande de mise à l'enquête d'un mur en béton à l'arrière de la maison - création d'une place pique-nique autour d'un barbecue et modifications du bâtiment à cadastrer". Il précisait que pour ménager l'environnement, il proposait de cacher le mur par du lierre ou de la vigne vierge et de recouvrir le sol d'un tapis de gazon synthétique. D'après les pièces produites par la municipalité en annexe à ses déterminations du 29 mars 2001, les pièces produites par le recourant à cette occasion étaient les suivantes :
- Un plan de situation Pilloud et Rudaz du 12 mai 1999 sur lequel on voit un mur d'une épaisseur de 25 cm implanté sur l'angle nord-ouest de la parcelle sur une longueur de 5,50 m au nord et de 7 m à l'ouest. On y voit également le bâtiment existant colorié en rose (sauf à l'extrémité est de la construction, figurée en blanc et biffée pour signifier probablement qu'elle est démolie); de ce bâtiment, deux surfaces non hachurées sont désignées comme "anciennes modifications du bâtiment à cadastrer"; elles occupent respectivement l'angle nord-est du bâtiment (4 à 5 m²) et le prolongement nord-ouest dudit bâtiment (environ 9 ou 10 m²).
- Etaient également joints trois plans de l'atelier d'architecture Jean-Marc Piens à Grandson, en noir et blanc, indiquant comme éléments à construire (trame grisée) le cloisonnement d'une pièce au premier étage ainsi que, apparemment, un plancher prévu au dessus du premier étage et permettant l'aménagement d'une chambre dans les combles.
Par lettre du 9 juin 2000, la municipalité a informé le recourant que l'ampleur des travaux l'obligeait à exiger une mise à l'enquête complète "avec les questionnaires CAMAC", les plans devant utiliser les teintes usuelles grise, jaune et rouge (art. 69 al. 9 RATC).
Le recourant a encore versé au dossier du tribunal, sans que l'on puisse savoir si cette pièce a été soumise à la commune, un plan de situation Pilloud et Rudaz du 30 septembre 1999 pratiquement identique à celui du 12 mai 1999 déjà cité.
F. Le 6 décembre 2000, la municipalité a notifié au recourant la décision suivante :
Concerne: Votre propriété sise aux grèves du lac, à Onnens - parcelle No 376
Monsieur,
Nous nous référons à nos différents entretiens et correspondances, ainsi qu'au prononcé rendu le 11 février 2000 par le Préfet du district de Grandson.
Par lettre du 9 juin 2000, nous avons accusé réception des plans que vous avez déposés le 31 mai 2000, en vous signalant que l'ampleur des travaux déjà exécutés sans autorisation et à exécuter nécessitait une mise à l'enquête complète au sens des articles 68 ss RATC, accompagnée notamment des questionnaires officiels destinés à la CAMAC (Centrale des autorisations en matière d'autorisation de construire).
Or, nous constatons aujourd'hui que vous n'avez pas encore déposé cette demande de permis de construire.
En conséquence, nous vous impartissons un délai au
31 mars 2001
pour déposer un dossier complet et conforme aux lois et règlements sur les constructions et l'aménagement du territoire, accompagné des plans de géomètre et architecte et des questionnaires précités. Cette demande d'enquête devra porter sur:
1. la mise en conformité des travaux déjà effectués sans autorisation ;
2. tout projet de construction ou aménagements nouveaux
A toutes fins utiles, nous vous rendons attentif au fait que toute demande de permis de construire nécessitera la mise en conformité des évacuations d'eaux usées et claires, en tenant compte que les eaux usées en provenance du bâtiment doivent être raccordées à la STEP, que les eaux claires ne doivent pas parvenir à cette station et que la fosse centrale de 10 m3 doit être supprimée.
Par ailleurs, dans le même délai au 31 mars 2001, vous êtes sommé, conformément à notre lettre du 19 avril 2000, de démolir les annexes (barbecue, dalle de fond et mur en limite) construites à l'arrière de votre parcelle (N.-O.).
Passé ce délai ci-dessus, et sans nouvelles de votre part, la Municipalité se réserve, conformément à l'article 105 LATC, d'ordonner la démolition, à vos frais, des travaux entrepris sur votre bâtiment sans autorisation et/ou de vous retirer le permis d'habitation.
La présente décision, qui est assortie de la menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'article 292 CP, peut faire l'objet d'un recours qui doit être déposé auprès de la Municipalité dans les 20 jours dès réception de la présente communication. L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recourant. La décision attaquée est jointe au recours accompagné le cas échéant de la procuration du mandataire.
Nous espérons que vous entreprendrez rapidement les démarches nécessaires à la régularisation de cette situation et, dans l'attente de vos nouvelles, nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations distinguées.
G. Par lettre du 28 décembre 2000, le recourant s'est adressé à la municipalité en exposant qu'il lui avait soumis le 31 mai 2000 une demande de mise en conformité des transformations déjà effectuées, ainsi qu'une demande d'autorisation de conserver le mur de clôture, ceci en utilisant les plans déjà établis, comme le préfet lui avait dit qu'il pouvait le faire lors de la séance du 11 février 2000. Le recourant précisait qu'il n'entendait pas effectuer les transformations indiquées sur les plans, destinés à servir seulement de support pour la mise en conformité des transformations antérieures.
Cette lettre du recourant a été transmise par la municipalité au Tribunal administratif, qui l'a enregistrée comme recours en impartissant au recourant un délai pour fournir les motifs de son recours et formuler ses conclusions.
Le recourant a alors précisé par lettre du 29 janvier 2001 qu'il avait profité du béton jeté chaque jour sur le chantier Rail 2000 près de sa maison pour réaliser, autour d'un barbecue existant, un mur de clôture dans l'angle nord de son terrain. C'est après l'ordre de cesser les travaux de la municipalité que, lors des séances ultérieures, il a été question des anciennes modifications à l'arrière du bâtiment. C'est pour "cadastrer" (selon les termes du recourant) celles-ci que le recourant a soumis des plans à la municipalité sans avoir l'intention de mettre à l'enquête l'ensemble des travaux alors prévus par un acheteur potentiel de la maison qui s'est désisté depuis lors. Le recourant précise qu'il demandait "la mise en conformité pour le cadastre et l'autorisation de garder ce mur et mon coin barbecue", tandis qu'il ne conteste pas l'obligation de mettre à l'enquête "pour des travaux plus importants au sens des art. 68 ss RATC et nécessitant le raccordement à la STEP".
Le recourant a payé l'avance de frais requise, par 2'500 francs.
Se réservant d'examiner ultérieurement la recevabilité du recours, le juge instructeur a invité la municipalité à déposer sa réponse au recours et à produire le dossier original et complet de la cause. La municipalité, par lettre du 14 février 2001, a produit encore quelques pièces (règlement communal, plan des zones et plan directeur cantonal des rives), sans déposer de réponse.
Interpellée à nouveau, la municipalité a déposé, en produisant de nouvelles pièces, des observations du 29 mars 2001 dont il résulte en bref que la municipalité exige :
- la mise en conformité des travaux déjà effectués sans autorisation (anciennes modifications du bâtiment à cadastrer, selon plan du 12 mai 1999 de Pilloud et Ruade), travaux qui selon la municipalité ont été entrepris alors même que le permis de construire avait été refusé en 1988. La municipalité précise que l'inspecteur forestier avait oralement consenti à ces travaux et que la municipalité serait disposée à délivrer le permis de construire moyennant une enquête complète.
- La démolition des travaux effectués à l'arrière de la parcelle (barbecue, dalle de fond et mur en limite).
Le recourant a encore versé au dossier une photographie en précisant qu'elle représente la construction qu'il demande à pouvoir conserver. On y voit, devant un arrière-fond arborisé, une dalle de béton entourée sur deux côtés d'un mur de pierre et de briques de ciment haut d'environ 2 mètres, interrompu sur la droite de la photo (soit probablement sur la face nord) par deux échancrures qui pourraient correspondre à une porte et à une fenêtre inachevées. Au milieu de la dalle de béton se trouve une construction composée de deux murs parallèles réunis par un plan de travail et par une poutre qui le surplombe. Le tout est jonché de divers outils et objets.
H. Les parties ont été informées que le tribunal statuerait sur la base du dossier.
Considérant en droit:
1. Des renseignements que le tribunal a réclamés aux parties, de même que des pièces produites par celles-ci (en deux fois pour ce qui concerne la commune), on retiendra que le recourant est propriétaire d'une parcelle portant une maison dont l'existence n'est pas en cause dans son principe. Les constructions entreprises sans autorisation au sud de la parcelle ont fait l'objet en 1988 d'un ordre de démolition qui a été exécuté depuis lors, ainsi que cela ressort du prononcé préfectoral du 11 février 2000. Le litige ne porte donc pas non plus sur ce point.
Au vu du dossier dans son état actuel, le statut de la parcelle du point de vue de l'aménagement du territoire n'est pas tout à fait certain car le dossier n'est pas complet: le plan communal des zones, approuvé par le Conseil d'Etat le 22 juin 1984, renvoie par une simple trame, pour ce qui concerne la zone située entre la voie CFF et le lac, à un plan de classement cantonal du 17 mai 1974 mais celui-ci ne figure pas au dossier. Le plan directeur cantonal des rives nord du lac de Neuchâtel paraît apporter des précisions sur cette zone mais il s'agit d'un document qui n'a force obligatoire que pour les autorités (art. 31 LATC et art. 9 LAT) si bien qu'on ne peut rien en déduire quant au contenu du plan d'affectation (cantonal ou communal) en vigueur actuellement ni quant à l'étendue des droits et obligations du recourant. Quant au règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Département des travaux publics et des transports le 7 octobre 1997 (de treize ans postérieur au plan correspondant), il prévoit une zone de maison de vacances ou d'habitat temporaire qui, d'après l'art. 53 dudit règlement, regroupe les constructions légères au moment de l'entrée en vigueur du règlement et est destinée à l'habitat temporaire ainsi qu'aux installations abritant les engins nécessaires à la pêche, aux bateaux de plaisance et aux installations nécessaires à leur réparation et à leur entretien. Cette zone, dont on peut imaginer qu'elle se trouve au bord du lac, n'apparaît cependant pas sur le plan communal des zones du 22 juin 1984 déjà cité et l'on ignore si elle s'étend ou non à la parcelle du recourant.
Il résulte des déterminations de la commune du 29 mars 2001 que tel ne serait pas le cas, mais aucune pièce n'en atteste formellement dans le dossier fourni au tribunal. La commune expose dans ses déterminations du 29 mars 2001 que la parcelle du recourant se trouve hors zone à bâtir. On notera en l'état que cela devrait conduire à la conclusion que la commune ne peut pas statuer sur une autorisation de construire sans que le département cantonal compétent, par son service de l'aménagement du territoire, se soit prononcé sur l'octroi de l'autorisation spéciale prévue par l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et par l'art. 120 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). C'est à solliciter cette autorisation que servent les "questionnaires CAMAC" évoqués dans certaines correspondances de la commune.
2. En raison de l'impossibilité de comprendre ce que réclamait le recourant et ce qu'ordonnait la décision attaquée, le tribunal a réclamé aux parties des explications.
On comprend désormais, pour autant que toutes les pièces aient été produites, que la commune exige que le recourant dépose un dossier d'enquête complet en vue de la régularisation de travaux déjà effectués sans autorisation; il s'agirait des "anciennes modifications du bâtiment à cadastrer" figurées sur le plan Pilloud et Rudaz du 12 mai 1999.
La commune exige également la démolition des travaux effectués à l'arrière de la parcelle (barbecue, dalle de fond et mur en limite).
Ce sont ces éléments de la décision municipale du 6 décembre 2000 qui sont susceptibles de recours et il s'agit de déterminer s'ils sont litigieux et le cas échéant si la contestation est fondée.
3. Pour ce concerne les travaux effectués à l'arrière de la parcelle (barbecue, dalle de fond et mur en limite), le recourant demande à pouvoir les conserver, ce qui revient à contester l'ordre de démolition émanant de la commune.
a) On peut tout d'abord se demander si le recourant n'est pas à tard pour contester cet ordre de démolition qui était déjà formulé dans la lettre de la municipalité du 19 avril 2000, où la municipalité impartissait au recourant un délai au 31 mai 2000 pour lui faire parvenir le dossier d'enquête prévu, en ajoutant ce qui suit :
"De plus, nous vous rappelons que les travaux entrepris à l'arrière de la parcelle côté N-O, soit mur en limite et dalle de fond, ne sont pas conformes à la législation et doivent être démolis, dans le même délai."
Le recourant n'a pas contesté cette décision dont on ignore quant elle lui a été notifiée, mais une contestation implicite ressort de sa lettre du 31 mai 2000 intitulée "Demande de mise à l'enquête d'un mur en béton à l'arrière de la maison création d'une place pique-nique autour d'un barbecue et modifications du bâtiment à cadastrer". Cette lettre du recourant du 31 mai 2000 est probablement postérieure à l'échéance du délai de recours de 20 jours mais la lettre de la commune du 19 avril 2000 ne comportait aucune indication de la voie et du délai de recours. Or selon le principe général qu'on trouve formulé à l'art. 38 de la loi fédérale sur la procédure administrative (LPA), une notification irrégulière ne doit entraîner aucun préjudice pour la partie qui la reçoit. On pourrait certes relever que le recourant avait déjà fait l'objet douze ans auparavant d'un ordre de démolition et qu'il avait su utiliser la voie de droit disponible (celle-ci lui avait été indiquée) mais en l'espèce, non seulement la commune n'a indiqué ni voie ni délai de recours (le délai et l'autorité compétente ont d'ailleurs changé depuis 1988 avec l'entrée en vigueur de la LJPA) mais encore, elle a déclaré "nous vous rappelons que les travaux ... doivent être démolis": cela laissait supposer (faussement) que l'ordre de démolition était déjà en force et cela pouvait dissuader le recourant d'envisager de formuler un recours. Dans ces conditions, le tribunal juge que la notification faite au recourant le 19 avril 2000 est viciée d'irrégularités trop graves pour qu'on puisse l'opposer au recourant. Pour le moins, on admettra que la lettre du recourant du 31 mai 2000 demandant à régulariser le mur et la dalle devait être considérée comme un recours contre l'ordre de démolition du 19 avril précédent et que même déposée hors délai (de quelques jours probablement), elle n'était pas tardive puisque le délai de recours n'avait pas été communiqué au recourant.
Le recours est donc recevable en tant qu'il est dirigé contre l'ordre de démolition du mur et de la dalle situés au nord ouest de la parcelle.
b) Sur le fond, il faut rappeler comme le tribunal le fait régulièrement (voir par exemple AC 99/010 du 13 avril 2000) que la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), telle qu'elle a été modifiée notamment par la novelle du 4 février 1998, prévoit notamment ce qui suit:
Chapitre V. Permis de construire ou de démolir
Caractère obligatoire - Art. 103
Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les art. 69a, alinéa 1, et 72a, alinéa 2, sont réservés.
Les installations techniques intérieures mentionnées dans le règlement cantonal ne sont pas soumises à autorisation. Elles font l'objet d'un contrôle de conformité aux normes légales et réglementaires au plus tard lors de la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser.
Travaux non conformes aux dispositions légales et réglementaires - Art. 105
La municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Les dispositions pénales cantonales et fédérales sont réservées.
Forme de la demande de permis - Art. 108
La demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.
Le règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.
(...)
Dispense d'enquête publique Art. 111
La municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal.
[ancien texte: La municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter.]
Modifications de minime importance - Art. 117
Lorsqu'elle impose des modifications de minime importance, la municipalité peut délivrer un permis de construire subordonné à la condition que ces modifications soient apportées au projet.
Selon la jurisprudence (voir le rappel qu'en font par exemple les arrêts AC 99/051, M. c/ Penthaz, du 22 octobre 1999, ou AC 98/110, R. c/ Bex, du 8 septembre 1999), la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne suffit pas pour ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé lorsqu'il est conforme aux prescriptions matérielles qui lui sont applicables (voir arrêts AC 98/0042 du 5 mai 1999 consid. 3, AC 97/0089 du 15 décembre 1997 consid. 2, AC 96/0131 du 29 mai 1997 consid. 2c, AC 95/0177 du 12 décembre 1996 consid. 3a, AC 93/0011 du 8 décembre 1993 consid. 1, AC 92/0152 du 15 janvier 1996 consid. 4 et AC 00/7415 du 17 février 1992 consid. 3, publiés à la RDAF 1992 p. 488 et ss; voir aussi RDAF 1979 p. 231 et ss, 1978 p. 412 et ss.). En outre, le fait que les travaux ne soient pas conformes aux prescriptions matérielles ne justifie pas encore un ordre de remise en état. La question doit être examinée en application des principes constitutionnels de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6, voir aussi arrêts AC 00/7476 du 30 novembre 1993 consid. 2a et AC 00/6116 du 28 janvier 1992 consid. 3a). L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte au droit du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 consid. 4d).
Le Tribunal administratif a aussi jugé (voir par exemple AC 97/052 du 16 décembre 1998) que le coût des travaux de remise en état représente également un élément important à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence à laquelle l'autorité doit se livrer. En outre, celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (RDAF 1992 p. 479 consid. 2c et la référence citée). Toutefois, le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité: il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564).
c) Pour en venir à la présente cause et en particulier à l'ordre de démolir les travaux effectués à l'arrière de la parcelle, on peut certes comprendre que la municipalité soit encline à faire preuve de rigueur à l'égard d'un propriétaire qui s'est déjà signalé dans le passé par des constructions illicites dont la démolition a dû être ordonnée. Cependant, on ne comprend guère pourquoi la municipalité paraît prête à autoriser les "anciennes modifications du bâtiment" qu'il s'agirait de "cadastrer" (il s'agit en fait de statuer sur l'autorisation de construire) alors qu'elle ordonne la démolition immédiate du mur et de la dalle à l'arrière de la parcelle. Comme on l'a rappelé plus haut, il n'y a pas lieu d'ordonner la démolition d'un ouvrage qui n'a pas été autorisé lorsqu'il est en réalité conforme aux prescriptions matérielles qui lui sont applicables: il doit alors être autorisé. Or en l'espèce, la décision attaquée n'indique pas quelles sont les dispositions dont la municipalité déduit qu'il est impossible d'autoriser les travaux litigieux à l'arrière de la parcelle (voir par analogie l'art. 115 al. 1 LATC qui prévoit que si elle refuse un permis de construire, la commune est tenue de désigner les dispositions appliquées). La commune intimée n'indique pas non plus selon quelle règle elle pourrait autoriser les autres travaux, c'est-à-dire les "anciennes modifications du bâtiment".
d) A ceci s'ajoute que selon la municipalité, la parcelle se trouve hors zone à bâtir et que si tel est réellement le cas (ce n'est pas formellement attesté par le dossier), la commune ne peut pas autoriser des travaux tant que l'autorité cantonale n'a pas délivré l'autorisation spéciale requise par l'art. 24 LAT: l'autorisation communale délivrée sans autorisation cantonale ne déploie aucun effet et elle est nulle (ATF 111 Ib 213 consid. 5; ATF 1A.17/1992 du 4 décembre 1992, Etat de Vaud c/ CCRC, Lutry et M.).
Il est vrai aussi que le champ d'application de l'art. 105 LATC, qui fonde la compétence de la municipalité de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier les travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires, n'est apparemment pas limité aux cas dans lesquels seul le respect des prescriptions communales serait en cause (voir AC 6116 du 28 janvier 1992 concernant des constructions en forêt). On peut néanmoins se demander si la commune peut ordonner elle-même, sans consulter l'autorité cantonale, la démolition de constructions nécessitant une autorisation de cette autorité cantonale. Tel est probablement le cas lorsque l'autorité cantonale s'est déjà prononcée sur les travaux litigieux et qu'elle a rendu une décision, entrée en force, qui refuse l'autorisation spéciale requise. La question est plus délicate lorsque l'autorité cantonale n'a pas été consultée du tout, comme en l'espèce. Peut-être l'ordre de démolition communal pourrait-il être admis lorsque les travaux litigieux présentent des caractéristiques telles qu'il paraît d'emblée et de manière manifeste que la délivrance d'une autorisation cantonale est totalement exclue. La question peut cependant rester ouverte car en l'espèce, une telle certitude n'existe pas: la commune paraît au contraire partir de l'idée que les anciennes modifications du bâtiment existant seront autorisées, si bien qu'on ne voit pas, s'agissant d'une question d'appréciation relevant de la compétence de l'autorité cantonale, qu'on puisse tenir au contraire pour certain que la démolition des travaux entrepris à l'arrière de la parcelle doive être ordonnée à coup sûr.
e) Il résulte de ce qui précède que l'ordre de démolir les travaux entrepris à l'arrière de la parcelle ne peut pas être maintenu en l'état. Le tribunal attire néanmoins l'attention du recourant sur le fait qu'il ne doit pas se leurrer sur la portée du présent arrêt, qui n'exclut pas qu'un ordre de démolir soit finalement prononcé. Il appartiendra à la municipalité, à qui le dossier sera renvoyé, de rendre une nouvelle décision après avoir, puisqu'elle indique que la parcelle du recourant est hors zone à bâtir, soumis le dossier qu'elle aura constitué (voir ci-dessous considérant 4) au Service cantonal de l'aménagement du territoire. Dans l'intervalle, le recourant doit s'en tenir à l'ordre d'arrêter les travaux que la commune lui a intimé à juste titre. Pour plus de clarté, la décision municipale sera d'ailleurs expressément réformée dans ce sens (voir ch. II a du dispositif du présent arrêt).
f) On signalera au passage que certaines pièces du dossier pourraient laisser supposer que la législation forestière est applicable, ce dont découlerait également la nécessité d'une autorisation cantonale. Il appartiendra à la municipalité d'élucider aussi cette question.
4. La décision municipale du 6 décembre 2000 exige que le recourant dépose un dossier d'enquête complet en vue de la régularisation de travaux déjà effectués sans autorisation; il s'agirait des "anciennes modifications du bâtiment à cadastrer" figurées sur le plan Pilloud et Rudaz du 12 mai 1999.
a) Invité à préciser ses conclusions, le recourant a déposé des explications du 29 janvier 2001. Dans cette écriture, après avoir demandé à pouvoir conserver les travaux entrepris à l'arrière de la parcelle, il déclare qu'il ne conteste pas l'obligation de mettre à l'enquête "pour des travaux plus importants au sens des art. 68 ss RATC et nécessitant le raccordement à la STEP". Cette déclaration est ambiguë car tout en donnant l'impression qu'il ne conteste pas la décision municipale, le recourant paraît ne pas vouloir comprendre que la commune lui réclame un dossier d'enquête complet afin de statuer sur les "anciennes modifications du bâtiment". Il importe donc peu que le recourant n'ait pas l'intention d'entreprendre des travaux dans le bâtiment existant.
b) C'est de toute manière en vain que le recourant contesterait l'obligation qui lui est faite par la commune de fournir un dossier d'enquête complet.
Sans doute, la jurisprudence de la commission de recours puis du Tribunal administratif répète constamment que l'enquête publique n'est pas une fin en soi et que les défauts dont elle peut être affectée ne jouent de rôle que si le vice invoqué a pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (RDAF 1978 p. 332: le défaut d'enquête publique préalable ne suffit pas à justifier à lui seul l'annulation de la décision municipale, l'exigence d'une enquête a posteriori relevant alors d'un formalisme excessif si les travaux sont déjà exécutés depuis plusieurs mois et qu'une enquête n'apparaît pas propre à apporter des éléments nouveaux; voir dans le même sens, pour les ouvrages exécutés sans autorisation mais conformes aux prescriptions matérielles, RDAF 1979 p. 231; cette jurisprudence est aussi celle du Tribunal administratif entré en fonction depuis lors, voir AC 00/7415 du 17 février 1992, publié dans RDAF 1992 p. 488; voir en outre à titre d'exemple divers arrêts non publiés, notamment AC 98/051 du 7 septembre 1998; AC 97/212 du 30 juin 1998; AC 96/180 du 26 septembre 1996; AC 95/268 du 1er mars 1996; AC 93/292 du 22 février 1995; AC 93/034 du 29 décembre 1993, AC 92/191 du 5 mars 1993; AC 91/071 du 12 mai 1992).
En l'espèce cependant, c'est sans abuser de son pouvoir d'appréciation que la commune exige du recourant un dossier d'enquête complet sur la base duquel elle puisse statuer sur les travaux entrepris, voire sur ceux que le recourant projette, ceci quand bien même les travaux litigieux paraissent déjà achevés et susceptibles d'être aisément constatés. La commune peut se montrer d'autant plus rigoureuse que le recourant paraît vouloir sans cesse biaiser, par exemple lorsque, invité à fournir des plans, il verse au dossier le 31 mai 2000 des plans d'architecte censés servir à régulariser les travaux déjà exécutés alors que ces plans font apparaître en trame grisée des travaux supplémentaires dont le recourant ne craint pas de déclarer ensuite, dans sa lettre du 29 janvier 2001 au Tribunal administratif, qu'il n'avait pas l'intention de mettre à l'enquête l'ensemble de ces travaux alors prévus par un acheteur potentiel de la maison. Devant tant de louvoiements, on ne peut que constater que la commune devra faire preuve de vigilance dans la constitution du dossier nécessaire pour rendre la nouvelle décision qui lui incombe. En outre, en tant que la parcelle se trouve selon elle hors zone à bâtir, il lui appartiendra de faire verser au dossier les renseignements nécessaires pour que le service de l'aménagement du territoire puisse statuer (en pratique, ces renseignements sont recueillis sur des questionnaires préimprimés fournis par l'autorité cantonale).
5. Pour le surplus, la décision municipale n'est pas contestée dans ses autres éléments, notamment quant à la question du raccordement à la station d'épuration et à la menace des peines d'arrêt et d'amende de l'art. 292 CP. Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière sur les questions de compétence ou de fond qui pourraient se poser à cet égard.
6. Le recours n'est que partiellement admis car si l'ordre de démolition des travaux entrepris à l'arrière de la parcelle est annulé en l'état, le recourant n'est pas pour autant autorisé à maintenir ce qu'il a construit puisqu'une nouvelle décision devra être rendue sur cette question. Il y donc lieu de mettre à la charge du recourant un émolument réduit.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 6 décembre 2000 par la Municipalité d'Onnens
a) est annulée en tant qu'elle ordonne la démolition des annexes (barbecue, dalle de fond et mur en limite) construites à l'arrière de la parcelle 376 (N.-O.); le dossier est renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision sur ce point; dans l'intervalle, la décision est réformée en ce sens qu'est ordonné l'arrêt de tous travaux sur cette parcelle.
b) est maintenue pour le surplus.
III. Un émolument de 1'200 francs est mis la charge du recourant.
Lausanne, le 8 mai 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint